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摘要：公共衛生項目監管是對公共衛生項目的規劃設立、啟動實施、管理監測、產出以及完工評價等過程以及具體活動的資料、程序、產出、績效、影響因素等進行監測、督導、評價和考核，及時發現問題，降低項目風險，促進項目順利實施和目標達成的一系列工作。

關鍵詞：公共衛生項目監管；監管方式；指標體系；報告撰寫

公共衛生項目是為解決公共衛生領域的問題，推動公共衛生事業發展，保護和促進目標人群健康，與公共衛生有相關性的社會各方共同參與實施的項目，是具有健康導向的影響和正向外部效益的項目。本文所指的公共衛生項目，是指根據我國公共衛生領域的規劃安排，為了落實公共衛生有關政策，主要由各級財政資金支持開展的項目。公共衛生項目監管是指合理整合和應用與項目監管有關的知識、工具和技術，對公共衛生項目的規劃設立、啟動實施、管理監測、產出以及完工評價等過程以及具體活動的資料、程序、產出、績效、影響因素等進行監測、督導、評價和考核，及時發現問題，降低項目風險，促進項目順利實施和目標達成的一系列工作。本文主要探討項目實施階段的資金監管。

一、項目實施階段資金監管的目標和方式

（一）監管目標主要包括以下三個方面。1.適時掌握項目基本情況，包括項目總體情況和各階段目標完成情況。2.及時發現項目執行過程中存在的問題，主要是重大損失、違法違規、財務管理不規范、財務資料不真實等問題。3．通過對問題的揭示，及時提出整改和加強管理的建議，以防范項目實施過程中的風險，保障項目資金使用安全、合規及有效，促進提高項目管理水平和資金使用效益。

（二）監管方式衛生計生行政管理部門通過監管，可進一步了解公共衛生計生項目實施情況，總結經驗，及時發現并糾正問題，從而發揮資金效益，推進醫改等公共衛生計生項目任務落實，提高醫療衛生服務能力。監管的方式主要有以下幾種。1.信息系統監測：衛生計生行政管理部門可以根據項目單位定期報送的信息，了解掌握項目資金到位及支出等情況，從而確定重點監管地區及項目。2.定期自查報告：項目資金監管可采用自查的方式或者自查與抽查結合的方式開展工作，項目實施機構需按照要求對項目的資金執行情況及財務管理情況進行對照檢查，并糾正問題，最終形成自查報告。實施監管的部門可在自查自糾的基礎上，對項目進行抽查，檢查項目單位自查的工作質量，避免流于形式。3.現場督查及巡查：現場督查及巡查是監管最有效的方式。一是聽取情況介紹和座談訪談。監管部門通過聽取各級衛生計生行政管理部門和項目實施機構對執行情況的介紹，與項目相關人員進行座談，深入了解項目進展情況，發現問題，收集有關意見和建議。二是查閱資料和現場核查。通過收集和查閱項目管理制度和文件、財務和業務資料，對項目執行情況進行對比、分析和判斷，全面、客觀地了解項目資金的使用、執行及財務管理的規范性等情況。三是進行數據核對和分析。對項目地區填報的專項投入和支出等各項數據進行核對，主要包括：數據間勾稽關系，匯總表與分項表，數據與文件，數據與實物等的核對，保證數據填報的完整性和準確性。

二、項目實施階段資金監管組織實施

實施階段的資金監管主要包括制定年度監管計劃、監管方案、成立項目監管小組等。各級監管部門負責根據年度工作重點和本部門的整體部署制定年度的監管工作計劃，包括監管項目范圍、監管時間、組織及參與部門預算。在年度監管工作計劃的基礎上組織制定監管工作方案。監管方案一般包括以下幾個方面。1.監管內容：明確監管的重點，一般圍繞年度工作重點進行安排。2.監管對象：明確監管的項目，對象要具體清晰。3.時間安排：明確監管的時間安排，具體日程，便于有條不紊地開展工作。4.人員安排：明確監管小組人員結構及分工。5.監管方式：通過座談訪談、收取報表、查閱資料、實地檢查等方式了解項目管理及執行情況。6.質量控制：為保證項目監管質量，明確督查人員責任，建立復核制度，疑難問題的定性采取會議討論方式，質控小組一般由主管部門、監管部門和專家組成。7.重點指標：一般根據當年監管重點內容，設定重點督查指標，定性指標與定量指標相結合，便于全面掌握項目財務管理和資金管理的情況。8.監管工具：便于監管人員在有限的時間內全面了解、掌握被督查項目的財務管理情況和項目執行情況，避免工作中出現遺漏等情況。

三、項目實施階段資金監管的指標體系

在項目資金支出中通常設立關鍵指標進行監管，指標體系由一級指標和二級指標構成。一級指標有4個，包括：資金下達、資金到位和支出、資金合規性、財務管理和內控。在此基礎上設立二級指標，構成完整的指標體系。

（一）資金下達的監管在資金下達中設立2個二級指標。1.項目資金下達率查看項目省、市、縣級項目資金文件，核實項目資金預算總額及資金下達總額，核實各級資金下達情況，了解資金是否有缺口，分析未足額下達的原因。通過資金下達率進行考核。資金下達率=實際下達資金/項目預算安排資金×100%。2.項目資金下達周期抽查項目資金下達周期，查閱財政部門下達資金文件，以及項目單位報表、財務賬簿、銀行單據和憑證等，通過查看省、市、縣級發文時間及各級項目單位的到賬時間，了解項目資金下達周期，分析問題發生在省級、市級還是縣級，存在什么問題和困難，解決途徑是什么等資金撥付遲緩的原因。

（二）資金到位和支出的監管在資金到位和支出中設立3個二級指標。1.項目資金到位率查看各級資金分配文件和銀行撥款單，核實截至某個時點，項目單位實際資金到位情況，分析資金未到位的原因。通過資金到位率進行考核。資金到位率=各級實際撥付至項目單位資金總額/各級應撥付項目單位預算資金總額×100%。2.項目資金支出率首先要根據項目實施機構項目支出總賬、明細賬核實項目單位實際資金到位情況、資金支出情況，核實項目資金支出率。如項目資金結余較大，要分析結余資金的原因。通過資金支出率進行考核，分析項目資金支出率低的原因并提出改進建議。資金支出率=項目實施機構年度項目實際支出總額/項目實施機構年度項目預算資金總額×100%。3.項目合同支付進度查看項目單位簽訂的合同，項目支出總賬、明細賬及支付憑證，核實項目合同支付進度。了解是否按合同約定付款及未按合同約定付款的原因。通過合同支付進度進行考核，與合同條款約定進行對照分析并提出改進建議。合同支付進度=已支付金額/合同簽訂的金額×100%。

（三）支出合規性的監管在資金合規性中設立1個二級指標。主要通過查閱相關報表和賬簿，抽取會計憑證，核實項目是否存在違規使用資金的現象，通過資金合規率進行考核。支出合規率=1-抽查到的違規資金金額/抽查資金總額×100%。

（四）財務管理和內部控制的監管在財務管理和內部控制中設立4個二級指標。1.專項核算通過查看項目實施機構賬簿設置和記賬憑證，核實項目資金是否根據相關會計制度要求，按照項目年度及名稱進行明細核算。2.內部控制制度建設與落實通過查看財務內部控制文件、記賬設備、憑證和財務報表，訪談相關人員，核實項目實施機構財務內部控制制度的建設和落實情況。（1）是否建立財務內部控制制度。（2）是否不相容崗位分離。（3）是否完全落實支付審簽制度。（4）查看會計檔案管理情況。（5）查看固定資產、物資出入庫管理和盤點情況。（6）查看其他內部控制落實情況。3.物資采購與合同管理項目采購管理是項目管理中的一個重要部分，有效的監管是提高項目資金使用效益、保證項目任務成功的關鍵環節。通過查看采購合同、招投標文件等材料，核實項目實施機構物資采購是否符合政府采購法的規定，簽署的物資采購和其他服務合同是否符合合同法規定。（1）采購品目是否符合實施方案要求及實際需求，是否存在閑置、使用率低等情況。（2）物資采購是否按照規定進行招投標。（3）物資采購是否按照規定簽訂合同。簽訂的物資采購和其他服務合同是否具備合同法規定的一般條款，如：數量、質量、價款或者報酬、違約責任等。（4）相關材料是否完整，主要包括：設備、耗材、藥品等物資驗收、分配及發放記錄、出入庫登記、使用情況說明、盤點記錄等。（5）固定資產是否按照要求進行管理。4.項目財務管理資料的收集與整理（1）管理類資料是否齊全，保存完整，主要包括：財務管理制度、內部控制制度、項目資金管理制度或辦法、項目資金核算管理辦法、政府采購管理文件等。（2）項目文件類資料是否齊全，保存完整，主要包括：項目實施方案、項目執行計劃、項目執行情況總結、項目督導資料、項目資金補助標準、項目資金下達及分配文件、項目資金績效評價報告等。（3）財務類資料是否齊全，保存完整，主要包括：財務報表、總賬、項目收支明細賬、銀行和現金日記賬、銀行對賬單及記賬憑證原件及有關支出佐證材料等（如會議通知、參會人員名單、會議紀要、服務對象補助明細單、領款簽字表等）。

四、現場督查（監管）財務報告的撰寫

（一）報告撰寫標準

1.準確性。定性及數據必須準確，使用專業語言，準確、嚴密、符合科學性和思維的邏輯性。

2.簡明性。語言精練，描述清晰，簡明平實，通俗易解。既不要形容，也不要烘托和渲染。

3.嚴謹性。財務報告必須嚴謹，用詞規范。報告必須具有高度的思想性、政策性，語言必須概念明確，判斷正確。

（二）報告避免出現的問題

1.督查問題不實，佐證資料不充分。督查發現的經驗和問題，均需完備的佐證材料，必須有證據支持，如復印件、圖片、報告、記錄及文字說明，督查工作底稿需由被督查單位相關責任人簽字確認，避免出現錯誤報告。

2.定性不準確，引起歧義。督查發現的問題，必須準確定性，不可只有對問題進行“白描”，或同一問題的定性前后表述不一致，互相矛盾。即在報告中首先要準確定性，并說明問題表現，同時定性與問題表現要一致。

3.數據不準確，引起誤判。督查發現的問題，應定性和定量相結合，在準確定性的基礎上，數據必須準確，便于督查報告的使用者正確判斷問題的嚴重程度。

4.只有定性和描述，無原因分析。督查人員應通過查閱資料，座談訪談等形式，認真分析產生問題的原因，使建議更具有針對性。

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作者：陳芳；杜燕蓉 單位：山西省疾病預防控制中心