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一、公共政策風險評估研究的局限

1．公共政策風險評估的特殊性研究欠缺公共政策是一種話語與價值表達，風險評估是科學判斷的過程，首要的就是建立關于不確定性（如數據、語言、系統、推斷、變異性、模型、決策等）的類型學［3］。不精確的政策語言及社會的不確定性預期既潛藏了風險，也決定了公共政策風險評估的特殊性。例如，公共政策較之于項目管理的最大區別就在于有無經費的支持，前者是一項相對寬泛的規定，后者則是體現經費開支的具體行動過程。對這兩者進行風險評估存在較大的差異性?，F有研究很少對公共政策風險評估與幾個既區別又相互聯系的概念，如公共政策評估、項目風險評估、績效管理、政策試驗等做出區分，這將難以為實踐提供操作指南。

2．基于實踐體悟的研究成果不多“三段式”是公共政策風險評估研究的常用寫法，即先對具體政策做一介紹，然后從最一般意義上對其存在的潛在風險進行分析或者預測，最后提出防范、控制風險的對策建議。該研究路徑泛泛而談，較為陳舊，研究結論跟實際聯系不緊密。即便是借助量化的技術模型（如RBCS模型等）［4］，現有研究也基本未超越政策———風險———對策的套路。實際上，研究者要是無法參與公共政策風險評估實踐，就很難全面把握具體公共政策可能運行的系統，提煉風險評估的核心指標則更加困難，遑論風險源的識別并以此提出針對地方需求的對策建議。由此，公共政策風險評估的研究成果大多是從文獻到文獻的“原地打轉”，很難有新突破。

3．整體性風險評估框架尚未建立隨著整體性治理理念的推進，西方政府普遍建立起整體性績效評估（管理）框架以推進績效管理的發育成熟［5］。這種做法同樣可用于公共政策風險評估，既體現治理理念，也可將其提供的操作流程與方法作為風險評估的使用指南。公共政策風險評估一般應包括原則、主體、流程、指標、方法、問責機制等核心要素。理論研究對上述要素都有所涉及，也充分認識到評估指標的重要性，提出了“政策環境風險”、“政策制度風險”、“政策選擇風險”和“政策倫理風險”等指標［6］。然而，零星、分散的研究并未構建起整體性的公共政策風險評估框架。

4．跨界研究處理不善毋庸置疑，源自管理科學的風險評估技術和模型能夠為公共政策風險評估的開展提供借鑒和便利。與此同時，基于風險識別和評價強數理、強技術的要求，公共政策風險評估也必須利用其它學科的方法。由此，公共政策風險評估及其研究就成為一種跨界行動，如何實現政策科學和管理科學的有效對接是一項頗具難度的挑戰。作為一種分析工具，將風險評估引入和應用于政策分析為公共政策的科學化確實提供了很大的益處，但偏重技術分析的政策風險評估與規范意義上的政策分析之間的鴻溝也日益顯現［7］?，F有研究已經開始移植項目風險評估模型等嘗試方法技術上的挖掘，但效果并不理想。將管理科學關于風險評估的做法引入政策分析時形成了“兩張皮”，一者是公共政策風險要素的分析，另一者是套用技術模型從宏觀上談如何對風險進行評估，離極具操作性的風險要素識別、監測、控制等還有相當的距離。此外，有些研究者對技術模型一知半解甚至全然不知，這樣的研究肯定無法深入，只是做表面的花哨處理而已。

二、公共政策風險評估研究局限的成因

就上文的分析，公共政策風險評估雖已引起關注，但研究并不深入，高質量的成果相對有限。剖析造成這一困局的原因，將有助于針對性地提出消解和突破策略，推進理論研究，更好地為實踐提供指引。

1．理論研究重視不夠政策科學經過幾十年的發展，逐漸形成了自己的學科范式。政策評估作為政策分析的一個環節和分支，也日益得到重視，旨在為決定政策變化、政策改進和制定新政策提供依據［8］。有學者提出，如果政策評估的標準或方法不科學，那么具有明顯的負向排斥性政策將可能評價為好的或者合乎正義的政策［9］，這將引致很大的風險。然而，他們只是點到為止，把公共政策風險評估作為政策分析的一部分，淡化了其重要性。歸根到底，還是因為公共政策風險評估的理論研究沒有獲得足夠的重視。

2．問題意識不強公共政策風險評估的重點不在于定義什么是公共政策風險，而是如何找到風險源，進行風險的識別與控制。這就決定了理論研究需厘清公共政策風險的特殊性、公共政策風險評估與其它項目（活動）等的風險評估有何本質區別，哪些可靠的技術手段可用于公共政策風險評估與管理等問題。然而，現有研究花了大量的筆墨為公共政策風險下定義，以無爭議的粗線條方式闡明公共政策的風險源在政策系統內外部或者政策過程。如此一來，公共政策風險評估研究并非基于明確的研究問題，而是把公共政策和風險評估進行簡單疊加。理論上的“自說自話”顯得空洞乏味。

3．研究者學科背景受限從現有情況看，公共政策風險評估研究的主體大多來自于政治學、行政學等學科領域，較少受過風險評估技術方法的專門訓練，這不利于研究工作的順利開展。有意思的是，部分研究者具有經濟學、管理科學的背景，在公共項目風險評估實踐操作的基礎上形成了關于公共政策風險評價的研究成果，可他們又沒有接受過系統的公共政策分析訓練。然而，更好的風險評估比較來自于信息交換，而不是依賴技術模型進行定量信息的比較［10］，選擇適當的技術之后需考慮如何對結果做出解釋。所以，研究者的學科背景限制了公共政策風險評估研究將價值理念、語言表征及技術工具進行有效地整合。

4．研究的壓力與動力不足公共政策風險評估的研究成果大體形成于以下兩種情況：一是研究者個人基于興趣、社會熱點等方面的考慮進行研究嘗試，以文獻研究居多，重復生產的意味較重，質量不高；二是研究團隊獲批縱向課題后開展研究，雖說引入多學科的方法，也運用了大量的模型，但是理論解讀和推導居多，基于實踐的總結與提升較少。因為縱向課題通常只需提供公開出版的論文、著作等就可以申請結題，深入實踐的壓力幾乎沒有，動力也就無足而生了。當然，這跟研究者鮮有機會接受政府的委托進行公共政策風險評估有關。以教育政策的風險評估為例，由政策制定者和專家學者組成臨時性風險評估團體是政府的慣常做法，從事理論研究的專家學者可以說是依附于政府參與評估工作，無獨立性可言，壓力和動力自然也有限。缺乏實際操練機會的現狀很難促進研究者投入力量組建多學科背景的成員進行研究，這又怎么習得風險評估硬本事？如果研究者還是按照前文所述提提一般性的對策建議，這又加劇了地方政府對專家、科研機構獨立評估的不信任，研究人員更加難以深入到“評估市場”中去。

三、公共政策風險評估研究的突破

公共政策風險評估是一項技術性、實踐性較強的跨界對接工作，理論研究更加需要把握理論聯系實際的原則。這樣才能使得理論成果真正指導評估實踐，增強公共政策風險評估工作的成效。借鑒項目風險評估、政府績效評估等較為成熟的做法，研究者從“黑板”、“電腦”走向“政府”、“市場”將是總體發展趨勢和方向?；谶@個大方向，研究者可從以下方面嘗試以實現突破。

1．樹立研究信心黨的十八屆三中全會明確提出，全面深化改革的總目標，就是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。公共政策是一系列方針、策略的統稱，是黨和國家的治理工具。任何的執政理念都要靠各項公共政策來落實。很顯然，對公共政策進行風險評估，不僅關乎治理能力和水平，更影響到社會穩定與社會質量的改進。通過對未來的預測，把不確定性控制在一定的范圍內，就等于政府掌握了主動權。可以預見，政府將越來越重視公共政策風險評估。研究者應該對這個領域的研究前景抱以樂觀的態度，相信不僅可以有所作為且可以大有作為，提高研究激勵。共識一旦達成，就可促使更多的研究者加入，為研究隊伍輸送新鮮血液。

2．增強“市場”意識從前文分析看，研究者因承接政府委托項目少，公共政策風險評估實踐有限等導致了理論研究不充分。要想推進公共政策風險評估研究，還得回歸“市場”。這里的“市場”并非純經濟的買賣市場，而是基于政府是委托人，研究者是人形成的公共政策風險評估市場。在這個特殊市場中，政府提供經費支持，研究者基于物質利益的考慮和理論研究的需要等承擔具體政策的風險評估工作，這將促使他們帶著明確的問題尋求解決之道。所以，要想在現有成果的基礎上有所突破，研究者必須改變“關起門來做學問”的做法，主動接觸政府，“推銷”自己的成果，尋求與政府的對接。只有增強市場意識，受到市場的刺激，研究者才會以更加開放、積極的心態投入研究，體悟理論與實踐的差異，在理論成果有所轉化的同時進一步修正、充實、完善已有的研究結論。此外，研究者需與政策制定機構建立起有效的風險溝通以增強信任感，因為價值判斷是專家風險評估途徑的內在特性，目的是提供關于危害的綜合信息以滿足政策制定者和利益相關者的需要和利益，并以易于理解的方式對待不確定性決策問題［11］。這有助于提高獲取市場操練的機會。

3．組建跨學科研究團隊公共政策風險評估既需要政策分析（評估）的理論指導，也需要風險評估（管理）技術的方法支撐，這很難靠學科背景既定的研究者個體單打獨斗來完成。除了政策分析的多學科研究途徑，公共政策分析評估尤其需要得到理工科技術方法的支持。由此，組建跨學科的研究團隊，吸引政治學、行政學、社會學、經濟學、管理工程等學科的人才實現優勢互補是較為理想的選擇。例如，風險評估是一個利益相關者參與審議的程序，將社會學中的社會資本理論之四大參數———社會信任、制度信任、社會規范和社會網絡作為風險感知的影響因素就可被廣泛應用［12］。這既可以彌補政策學家方法運用上的缺陷，也可預防風險評估技術人員價值理念上的偏差，因為風險研究往往沒有質疑事實（包括某些有害后果的概率期望）和價值觀之間的根本區別［13］。此外，公共政策涉及合法性問題，應將有法學背景的專業人才吸納進研究團隊。

4．創建第三方風險評估機構公共政策風險評估需把握科學性、定性與定量相結合、明確性、完備性、專業性和持續性等原則［14］。為識別價值判斷及保護專家意見的獨立性［15］，確保評估結果不偏不倚［16］等都需要獨立評估機構的介入。鑒于目前公共政策制定之后再進行風險評估的“走過場”模式及政府官員過度干涉帶來的種種問題，將公共政策風險評估交由第三方機構具體實施是必然的改革選擇。如果研究主體能夠抓住契機，創造條件申請獲得評估資質，目前的研究局限能得到一定程度的消解。當然，單憑研究者的一廂情愿還不夠，需政府部門尤其是制定者也能形成共識，建立健全各種機制，如基于決策和評估職責的明確劃分來完善公共政策風險評估的問責機制［17］，以促成集體行動的達成，使作為預測分析的政策風險評估真正成為政策選擇的依據。如此一來，需正確處理政策制定者和風險評估者之間的關系。政策情境和政策問題十分復雜，政策制定者要清楚地告訴風險評估者政策目標是什么，風險評估者則圍繞這些目標通過量化的技術分析把其轉化為可衡量的端點以做出公正的評估。

作者：林敏娟單位：浙江師范大學