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一、公共政策倫理的核心議題

(一)政治權力與社會責任的關系政治權力是權力在政治領域的特殊表現，是政治主體對一定的政治客體的一種制約能力，體現在政治主體為實現某種利益或原則的實際政治過程之中。法國社會學者迪韋爾熱認為，政治權力是在一切集體或整體社會中行使的完整權力。［3］馬克思更是認為，政治權力就是“國家的權力”，是一個階級壓迫另一個階級的有組織暴力。社會責任是社會法和經濟法中規定的個體或者組織對社會整體承擔的責任，是由角色義務責任和法律責任構成的二元結構體系。公共組織應該以一種有利于社會的方式進行社會經營和管理，它應當承擔起追求對社會長期有利的任務目標。責任與權力是相對應的，由于政府組織的權力并不是天然擁有的，是由人民所賦予的，因而，政府組織要對其權力來源負責，要對其行為負責。在擁有政治權力的同時要承擔起相應的社會責任。維護社會正義應是政治的根本要義，也應是行使政治權力的本質要求，或者說維護正義就是政治家、公務員、執法人員和司法人員的根本社會責任。［4］傳統集權體制下的政府是一種以權力為本位的政治組織，在這一政治邏輯下，作為“經濟人”個體的政府官員對政治權力的追逐就轉變為對政府私利的謀求，政治權力處于不斷擴張之中;加之，由于凱恩斯主義的興起，政府的觸角不斷延伸，政府職能范圍不斷擴大，由此產生了一系列政府腐敗現象。如何限制政府權力，如何保證公共權力恰當運用成為公共政策關注的焦點問題。政治權力是一種權力，也是一種責任，權力是承擔責任的手段，責任是公共權力的實現目標。社會責任作為一個倫理范疇，表現為個體或者組織對政府，對人民的利益關系時應該履行的義務。

(二)政策效率與政策公平的關系公平與效率是政治自誕生以來便相伴始終的主題，從某種意義上說，社會政策的調整和社會制度的演進都是公平與效率關系的平衡過程。［5］政策效率，簡單的說就是政策投入與產出之間的關系。政策投入是指在政策周期過程中投入的全部資源，包括人力、物力、財力、時間等直接資源和信息、風險、機會成本等間接資源;政策的產出是指政策執行的直接結果。對政策投入計算的指標必須是完整全面的，不能只是單一的經濟性的衡量指標，也要包括定性指標，公共政策過程中無法量化的間接支出也不能因為不能精確量化計算而將其排除在外。政策公平是指在政策制定、執行等整個系統中，政策主體能夠以公平為核心價值和基本準則，對各種社會資源進行合理分配，均衡社會各個群體之間的利益，保障社會中每個人都能夠有效地行使平等的權利，獲得應享有的利益。公平是現代公共政策所追求的核心價值向度和根本價值目標，它決定公共政策的公共性、合法性、權威性和民主性的實現程度以及政策的具體功能和效力。在公共政策的整個鏈條中，人們往往用公平理念來量度某一公共政策是否合理，同時按照對公平要求的滿足程度來決定對公共政策行為的認同、接受和服從。政策效率與政策公平并不是天然對立的，二者是相互依賴的。效率是公平的基礎，公平是效率的前提，公平是社會發展的目的，效率是社會發展的手段，沒有效率的公平是無法想象的，沒有公平的效率也必然會造成混亂和無序。政策效率和政策公平，是公共政策體系中的兩大目標。公共政策是政府為了解決公共問題而采取措施的過程，這不僅是對效率的追求，也是對公平的追求。公共政策倫理正是通過對公共政策主體自律和他律的途徑，在公共政策過程中保障公平和效率的平衡。

二、公共政策倫理的現實困境

托馬斯•戴伊認為，“公共政策是政府選擇作為和不作為的行為”。［6］面對復雜的社會問題，公共政策的主體應該怎么做，哪些是可以作為的，哪些是不可作為的，哪些是真正要考慮的，這些都會使公共政策主體陷入困境，即公共政策倫理困境。

(一)工具理性與價值理性的沖突人的理性在哲學視野中存在工具理性和價值理性兩種維度。工具主義是通過精確計算功利的方法，在實踐中確認工具的有用性，從而追求事物的最大效用，是一種以工具崇拜和技術主義為生存目標的價值觀。工具主義自從政治與行政二分以來便在公共行政研究中獲得了至高無上的地位，公共政策也正是在順應工具理性的擴張過程中產生、形成和發展的。在強調政治與行政二分法的態勢下，要求政府官員要保持價值中立。但是，“時至今日，政治與行政二分無論在理論上還是在實踐中都變得難以自圓其說;從公共政策的制定到執行，官員們日益卷入其中是一個可以看到的事實;行政官員的政治中立不僅不可能，而且也被認為是不合理的”。［7］對工具理性的過分追求導致了在政策實際過程中出現了公共政策失靈、失敗或者走樣。價值理性是一種以主體人為中心而不是以客體為中心的理性，所關注的是從某些具有實質的、特定的價值理念的角度來看行為的合理性，體現對價值問題的理性思考。價值理性所訴求的合目的性，既是指合乎人的目的，更是指合乎人本身這個目的。在價值理性視野中，人是各種努力的終極關懷。一切努力都是為了滿足人的合理性需要，都是為了維護、發展、實現人的經濟、政治、文化利益，都是為了推護人的尊嚴、提升人的價值、凸現人存在的意義，促進人更好地生存、發展和完善，趨近自由而全面的發展。價值理性的目標要求，同公共政策的目標要求不謀而合，都是為了滿足人的合理性需要，都是將人放在優先考慮的地位。這更能體現公共政策的公共性。面對越來越多的公共問題，如環境惡化、人口激增、氣候變暖、貧富差距、公共衛生、恐怖主義、饑餓貧困等，政府在公共政策發展的過程中，過分強調了公共政策作為解決社會問題的工具性價值。但作為解決社會問題工具的公共政策似乎陷入了一個惡性循環:公共問題———制定定公共政策———再出現公共問題———再制定公共政策。事實上這個循環的政策制定過程就是以后一個工具主義來戰勝前一個工具主義而導致了新的問題的產生，并再次制定新的工具主義的公共政策。［8］這事實上就導致了公共政策工具理性的擴張，忽視了其價值理性，使公共政策因過分重視目標而對本應承擔的民主、公平、公正等最基本的價值準則被忽視了。

(二)政府自利性與政策公共性的沖突政府并不是萬能的，也有失靈的時候。其中一個表現就是公共政策的失效。對這一問題，公共選擇學派從經濟學上進行了分析，它的理論基礎就是“經濟人”假設，即人都是自利的、理性的效用最大化者。政府部門及其官員作為“經濟人”，會忽視社會福利和公共利益，而追求自身的組織目標或者是自身的利益。這就會使對公共問題的認定、政策的選擇和執行不能實現其預期目標。加之，有學者認為，社會實際并不存在真正的公共利益。肯尼思•阿羅(K．Arrow)在《社會選擇與個人價值》(1951)一書中所提出的“阿羅不可能性定理”，就已經表明將個人偏好或利益相加總為集體偏好或利益的內在困難。布坎南也指出，在公共政策決策或集體決策中，實際上并不存在根據公共利益進行選擇的過程，只存在各種特殊領域之間的“締約”過程。這些問題都會造成公共政策偏離其公共性軌道，導致公共政策失效。［9］另外，社會中存在不同的利益集體，公共政策會對各個利益集體產生不同影響。公共政策制定的過程也是各個利益集體相互博弈的過程。在這個過程中，較強勢的群體會比弱勢群體具有更多的話語權和表達權，他們會通過各種手段和途徑來影響公共政策，此時，公共政策就有可能會偏向較強勢的一方，使弱勢群體的利益被忽視或受到損害，甚至會犧牲少數處于弱勢地位群體的正當利益。可見，公共政策主體在對社會資源進行權威性分配的時候，容易從自身利益出發。公共政策存在的本質意義就是要維護和增進公共利益，離開了公共利益，公共政策也就失去了存在的意義。當政府從自身利益出發，或者受到利益集團的影響時，公共政策就會為政府機構或者利益集團服務而忽視公共利益。公共政策中如公平、正義、平等等最為本質的倫理價值屬性就會被嚴重侵蝕，公共政策的倫理價值就會偏離。政策的公共性不僅是對公共政策主體———政府自身的公共性的體現，更是對公共政策本質———解決公共問題，促進公共利益的體現。隨著民主政治的發展，政府的公共性將日益凸顯。政府是公共利益的維護者和代表者，要為全體社會成員提供公共物品和公共服務，要尊重全體公民的基本權利，這都要求政府在制定和執行公共政策的時候要合理考慮不同社會群體之間的社會利益，對社會資源進行公平分配，保障社會公平。

(三)功利性與道義性的沖突對公共政策進行倫理分析時，功利論和道義論是典型代表。功利論的主要代表人物是邊沁和密爾，道義論的主要代表是康德，兩種理論常常處于對立地位。功利論強調行為結果，主張行為結果對人的行為是否合乎道德的評定標準。功利主義的一個根本原則是，“最大多數人的最大幸福原則”。按照邊沁的說法，功利原則是“當我們對任何一種行為予以贊成或不贊成的時候，我們是看該行為是增多還是減少當事者的幸福”。［10］這里所說的幸福就是免除痛苦、求得快樂，而利益是幸福和快樂的基礎，個人幸福就是個人利益。所以，簡單說，功利論就是效果論，所做的事情能不能得到好的行為效果，如果獲得了好的效果就是符合道德的，否則就是不道德的。由此看見，對一項公共政策進行功利性評價時，就是要看這項政策能否為最大多數的社會公眾帶來好處，或者能保護最大多數人的利益不受損失和傷害。在這種理論的影響下少數群體和弱勢群體的利益基本上被忽略，可能會造成多數人對少數人正當權益的侵犯。道義論正好和功利論相反，主張對人的行為是否道德的判斷不是依靠行為結果，而是要看行為本身和行為所依據的原則，也就是行為動機是否符合道德。這就意味著限制和規范個體行為的準則和標準要主觀化、普遍化和絕對化。康德是道義論的代表人物，他認為，道德法令是絕對的、強制的、是可普遍化的，個人必須無條件地服從和履行。與功利論不同，道義論強調道德的精神價值，強調道德的純潔性、超越性和普遍性，注重平等、公平等形式性的東西。“道義論”形成的內在根據，即為了個體實踐行為的有效實現和社會秩序的良性運行。人類永遠都在追求著最大幸福，但實現這個追求的過程則要采用“道義”的手段。無論是功利論還是道義論，都是以假設個人利益與社會利益的對立為基礎，只是在這種對立中，功利論強調的是個人利益，道義論強調的是整體利益。在對公共政策進行評價的時候，不能偏其一面即依靠一種理論標準。功利論即使是強調為了最大多數人的最大幸福，也要考慮道義性的普適性，注重政策本身是否公平、公正。道義論即使是強調整體利益，強調平等、公平等形式性的東西，也不能忽視，甚至扼殺個人利益和個性發展。在社會利益多元化的現代社會，要使公共政策完全體現社會成員的利益是一種烏托邦，但是作為社會公器，公共政策在盡可能體現公共利益的同時，也要兼顧好社會公平，保障少數人的正當社會利益。

三、公共政策倫理的重塑路徑

為了使公共政策能更好的為公共管理服務，就要克服公共政策倫理的現實困境，為構建和重塑公共政策倫理尋找有效的路徑。

(一)平衡工具理性和價值理性所謂公共政策問題就是“客觀存在的對社會上大多數人的利益、生存、發展條件和價值規范等產生重大不良影響，并經過一定的渠道和途徑反映到政府有關部門，列入政府的政策議程并為政策制定者分析和研究，等待解決的社會公共問題”。［11］由此看來，公共政策作為政府工具，在面對公共問題時要采用科學的技術手段，提高解決問題的能力，從而實現政策效能。從高效解決公共問題的角度來說，重視公共政策工具性價值是必要的。但是，在強調公共政策的工具理性的時候，公共政策過程忽視了價值理性，往往缺少人文關懷。這時候的公共政策是不完美的。正如我國促進經濟發展的政策，在改革開放之后的很長一段時間內，我國強調經濟發展，在分配政策上提倡“效率優先，兼顧公平”，在這樣的政策指導下，我國的GDP確實高速增長，但也出現了新的社會問題:環境污染、社會不公、貧富差距過大等等。公共政策的工具理性和價值理性就像是公共政策這一硬幣的兩面，缺一不可，只有同時關注，公共政策才能平衡發展。“任何決策都是以突出價值因素為特征的，無論怎樣強調決策的科學化，都無可否認決策的價值考量和決策的價值旨歸。對于公共政策的制定來說，價值考量和價值旨歸無論何時都是首要的”。［12］在公共政策的制定和實施過程中，如果過分強調工具主義，就會導致價值理性的偏離、流失甚至喪失。在公共政策制定和實施整個過程中必須要引入價值理性，強調公共精神，張揚公共政策的價值理念，要尊重民意，聽取公眾的政策建議，積極回應公眾的需求，提升政策的公共性、公平、正義等倫理價值，保證對政策的倫理考量及對政策目標的道德追問的正確性，堅持政策制定和實施過程中價值理性和工具理性的最佳平衡。

(二)培育公共政策主體的倫理素養在公共政策體系中，公共政策主體是主導。公共政策主體是政策倫理責任與義務的最終承擔者和實踐者，在公共政策整體活動中居于重要的位置。在公共政策實踐中，強調權、責、利的統一，這就意味著，公共政策主體享有多大的權力，就應相應地負有多大的責任。面對現代社會多元的利益訴求和多元價值觀的影響，必須要求公共政策主體具有責任意識，堅持“以人為本”的要求，這樣才能使公共政策主體增強風險意識，注重政策效能，講究政策公平，保證公共政策能夠有效制定，順利執行。在公共組織中保持承擔責任的行為有兩種:一是內部控制即自律;一種是外部控制即他律。［13］因此，要明確權力和責任的范圍界限，避免權力重疊。要建立起“剛性”機制，強化問責制，使每一個公共政策主體都能夠明白肩負的責任，該怎樣去實現這項責任，明白在公共政策過程中不能有危害政策公共性的企圖，不管是誰違背了公共責任，都會受到追究，受到懲罰。在加強對公共政策主體的他律建設的同時，也要加強其自律建設。公共政策倫理的建設不僅僅要依靠良好的制度設計和安排，更要依靠政策主體自身的道德品質，主動發揮主觀能動性，時刻心系人民群眾，為人民群眾著想，以公共利益為依歸，做到無私奉獻、公正廉潔，關注人的價值體現，注重人的主體地位，增進社會中人民群眾的利益總量，把人的生存和發展作為衡量公共政策合理合法的依據，自覺維護公共利益，自覺維護公共政策的公共性，做到不以個人榮辱得失為行政行為的評判標準，樹立“以人為本”的核心道德理念，突出政策倫理公正科學的價值理性。

(三)完善公民參與決策的倫理模式公民參與在重塑公共政策倫理中發揮著重要的作用。完善公民參與決策不僅能夠有效實現公共政策目標的公共性，更能夠有效實現對公共政策過程的監督。充分的公民參與，也是政策制定過程中收集真實信息的有效途徑和渠道，這有利于公民意愿和利益要求通過多種途徑轉化為政策，并通過民主協商的方式最大限度的增強政策的規范性，確保公共政策反應民意，保障政策的公共性。同時，公民是公共政策的直接作用對象，對公共政策的感受最為直接，較容易調動公民參與到政策的監督中來，防止和糾正公共政策的偏差，保障在動態過程中對公共性的堅守，確保公共政策的倫理價值得以實現。在我國的公共政策實踐中，很突出的問題是決策權力過于集中，公民普遍出現“政治冷漠”現象。聽證會、政策公示、公告等手段往往流于形式，因此，要下大力氣培育公民的參與意識，創建民主參與、民主監督的良好氛圍。在現階段，完善公民參與機制是一個長期的漸進的過程，要在對我國目前的經濟、政治、文化等狀況的深入研究之下，積極審慎的借鑒西方發達國家較為成熟完善的公民參與機制。政策制定者應該采用如深入交流法、選取民意代表、基層意見搜集、價值取向法等方式，積極主動的廣開言路，聽取民眾的意見。一方面，通過各參政黨、人民團體和其它非政府組織，通過政治協商會議的形式來參政、議政，表達各階層、黨派和團體的利益需求和政治愿望，確保公共政策價值取向的正當性。另一方面，通過大眾傳媒的等重要的公共輿論工具為公民參與提供一個有效渠道，使廣大人民群眾的利益得到表達。另外，一個國家民主制度的順利運作與否，受到該國政治文化的影響。一般來說，有利于公民參與的文化氛圍包括平等的觀念、獨立自主的意識、強烈的責任感和法制精神。當這樣的文化氛圍深入人心時，公民的參與意識就會變得強烈起來，更相信自己的力量能改變政治現實，從而對公共政策的關注度也會大大提高。當前要注重對普遍的平等觀念、廣泛的自主意識、強烈的責任感、法制原則等政治文化的培養，堅持發揚廣泛的民主，讓公民充分參與進來，從而真正的體現“公民政策”，充分顯示政策公意。同時，政府官員也要樹立正確理念，要充分尊重人民的合法權利，對公民努力參與和監督公共政策的行為積極做出回應，承認公民在公共政策中的主體地位，積極推進公民參與公共政策活動。這樣，不僅使公民在意識上體會到作為主人翁的地位及其參與方式，更在社會實際生活中能夠真正地以主人翁的姿態融入到政策制定的潮流中，有利于形成政策主體和公民的互動治理，更好的實現對公共事務的“善治”。

作者：譚英俊單位：廣西行政學院