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福建省南平市延平區地處閩江上游，轄21個鄉鎮、街道，244個行政村，總人口50萬。全區土地總面積26486萬hm2（39729萬畝），其中林地面積2102萬hm2（31537萬畝），森林覆蓋率733％。集體人工商品用材林面積805萬hm2（1207萬畝），森林蓄積量9014萬m3，是我省的重點集體林區之一①。近年來，延平區立足客觀實際，著力改革創新，注重源頭防腐，規范權力運行。緊緊抓住林木采伐指標分配這一群眾極為關注、而又極易導致腐敗行為發生的敏感問題，深化體制機制創新，推進林業采伐管理制度改革，構建決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力運行新機制，取得了顯著成效。

1改革背景

林木采伐指標的分配是農村廣大群眾關注的熱點問題，也是基層林業部門反腐倡廉建設的難點和重點問題。特別是伴隨著林業體制改革的不斷深入，林業發展形勢和森林經營主體發生了新的根本性變化，森林經營主體由林改前的以集體所有制為主轉變為林改后的以千家萬戶為主，原有的采伐管理制度與林改后的新形勢之間的矛盾日益凸顯。主要表現在以下幾個方面。

1、1多頭決策職責不明改革前，參與分配采伐指標的單位多，有鄉鎮人民政府、村委會、林業站等，存在職責不明，工作效率低的問題，同時，也容易受到人為因素的干擾，擠占、挪用、截留、非法交易采伐指標等問題時有發生，難以實現客觀公正的分配，群眾意見較大。

1、2是執行不易環節繁多改革前，林農從申請到規劃到辦理采伐證，需要經過多個環節，手續復雜，程序繁瑣，有“過五關、跑六趟”之說；加之林農對蓄積量的概念比較模糊，設計人員在伐區設計書附圖記載四至又無法明確標明邊界線，導致超界采伐現象時有發生等。

1、3監督乏力難有作為作為直接利益關系人的林權所有者無從知曉林木采伐指標分配操作規程、分配依據、分配結果，難以監督指標分配是否科學、公平、公正。由于指標分配不透明，林農經常爭相托關系、找門路、請領導批條子等，爭奪“人情指標”、“關系指標”，助長了社會不正之風。為解決這些問題，近幾年來，區紀委、監察局與區林業局注重總結工作，加強工作調研，不斷探索建立適應市場經濟要求的采伐管理制度，構建采伐指標科學分配“陽光三權”即決策權、執行權、監督權規范運行新機制。目前，我區加快了這一改革的步伐，采用可伐資源“份額制”和資源建檔林木樹齡大小電腦排序，經營小班為最小單元分配采伐指標的辦法，從根本上解決了林木采伐指標分配不科學、隨意性大、人為因素重、自由裁量權使用不規范等諸多問題，努力做到公正、公平、公開和護民、利民、便民，有效推進反腐倡廉建設，促進農村經濟社會的持續協調發展。

2構建采伐指標科學分配與“陽光三權”規范運行新機制

在林木采伐指標分配的改革中，圍繞“職責明確、配置科學、運行公開、流程有序、監督到位”等五個方面，實施“陽光三權”，建立科學合理、規范運作的林業行政權力結構和運行機制。

2、1決策方法科學化明確決策主體是區政府，明晰了決策的內容、權限、程序和標準。在林木采伐指標分配改革中，我們首先取消過去多層管理指標的做法，明確指標分配統一由區政府掌握，指標的確定和分配也不以領導會議研究為依據，而是以全區山林分樹種可伐資源為基礎，按樹齡大小科學排序進行采伐，最大限度地減少人為因素，防止在指標分配中的“權錢交易”問題。同時，這種分配方式符合林木生長的規律，避免以往因指標分配不合理而出現的經常采伐剛進入成熟年齡的林木，而成過熟林經常得不到采伐的不正常現象，確保了森林資源的可持續發展。當前，林權制度改革到位后，林權經營者經營區域性被打破，村級財政也不再主要依賴林木采伐來獲取，因此我們在全區范圍內實行皆伐面積采伐指標“一級管理”制度，即將全區皆伐面積指標由區林業局資源管理站根據可伐資源和林農申請數量“份額制”分配制度。一是正常的商品性皆伐面積指標，以區為單位，按林木樹齡從大到小的順序，將指標落實到山頭地塊。由區森林采伐管理制度改革工作辦公室（以下簡稱：區伐改辦）以森林資源檔案為基礎，分樹種依照林分年齡從大到小的順序，將上級下達的林木面積采伐指標直接落實到年度采伐山場。二是人工林不再分大、中、小徑材，統一按最低采伐年齡進行采伐，該區的人工用材林最低采伐年齡定為杉木26a，馬尾松31a（短周期的工業原料林除外）。三是區伐改辦采用“份額制”的方法，確定各樹種的面積指標。依據林農對各樹種林木采伐申請數量，按申請采伐各樹種的同等比例測算不同樹種的采伐指標。四是同樹種同樹齡的山場，按照“自留山———地理區位（非重點區到重點區位）—山場坡度（從緩到陡）—采伐面積（從小到大）—優勢樹種（從松到杉到其它樹種）”的先后順序進行排序。五是因災害增設松材線蟲病除治性采伐專項指標，對于發生松材線蟲病的山場，有關鄉（鎮）、街道務必于當年12月中旬前上報區林業局森防站，由區改革工作領導小組研究后統一安排專項采伐指標。六是年度若有節余的災害性專項指標，按照上述正常的采伐指標分配方法再次將采伐指標分配到山頭地塊。七是因災或發生突發性情況需要解決采伐指標的，由當地鄉（鎮）人民政府、街道辦事處及有關單位提出申請，并上報區改革工作領導小組研究解決。

2、2執行流程規范化一是林權所有者或經營者應于上年度10月30日之前持有效的林權證向當地林業站提交采伐申請，林業站在受理時，要認真填寫《年度鄉鎮、街道林木采伐申請表》，并建立《延平區各鄉鎮、街道年度申請采伐受理臺帳》，同時將受理登記的山場小班錄入政務網，并將政務網自動初審結果及時反饋給林權所有者或經營者。11月15日之前各林業站要將經鄉（鎮）人民政府、街道辦事處確認的《延平區各鄉鎮、街道年度申請采伐受理臺帳》報送到區伐改辦。11月30日前，區伐改辦根據面積指標“一級管理制”原則編制《延平區年度擬采伐山場順序一覽表》，交由設計中心進行伐區作業設計，同時將《延平區年度擬采伐山場順序一覽表》反饋給各鄉（鎮）、街道及有關部門進行公示。若設計中心外業專業人員在實際工作過程中發現申請材料與實地不符的，要及時反饋區伐改辦，以便調整采伐山場。二是各年度在無人申請或申請量少，面積指標有剩余的情況下，林權所有者或者經營者可以在次年6月1日至15日再次向當地林業站補遞林木采伐申請，林業站按上述程序報送《延平區各鄉鎮、街道年度申請采伐受理臺帳（補充）》，7月1日前區伐改辦將剩余的面積指標再次落實到具體小班地塊。三是各鄉（鎮）人民政府、街道辦事處及有關單位、林業站必須把握好上述時間節點，在規定時間內報送《延平區各鄉鎮、街道年度申請采伐受理臺帳》，逾期不予受理。四是對符合皆伐條件的林木，因建檔小班區劃未到位的，實際林分與申請采伐小班相同，面積在5畝以下（含5畝）的，可以視同申請小班進行設計，并由設計中心出示調查報告；面積在5畝以上的，必須由當地林業站重新區劃糾正資源檔案。五是各年度的10月底前，各鄉（鎮）人民政府、街道辦事處要完成當年造林驗收工作，對未完成跡地更新造林任務的村及有關單位，暫停下年度商品性質的采伐，只允許進行撫育性質的擇伐和因災害而進行的更新性質的采伐及征占用林地的采伐。

2、3監督問責全程化明確監督主體為鄉鎮人民政府、村委會、林權所有者。我們實施了職能轉變與角色換位，將原鄉鎮人民政府、村委會既決策又執行的“操作員”變成維護公平公正的“監督員”，確保權為民所用，利為民所謀。鄉鎮人民政府、村委會、林權所有者積極參與詢問、質詢、問責，充分發揮系統內部監督、林農監督和輿論監督的作用，建立健全一系列的監督制約保障機制。一是將《延平區年度擬采伐山場順序一覽表》在區政府、區林業局政務公開欄中公示，《延平區各鄉鎮、街道年度申請采伐受理臺帳》在各鄉（鎮）人民政府、街道辦事處和林業站政務公開欄中公示7天，以上內容同時在林業信息網上。二是各林業站在本年度10月15日前將各行政村的成過熟林小班分樹種按林分年齡從大到小排序的一覽表在行政村公開欄中公示，接受群眾監督。三是設計中心在外業調查結束7個工作日內，將申請各宗地的設計成果通過延平區林業信息網對外進行公示，方便林農查詢。四是建立區、鄉鎮（街道）二級督檢機制，定期或不定期組織檢查，重點督查是否及時公開公示，是否按規定程序規范運作。區監察局和區林業局向社會公布舉報電話，受理群眾來信來訪，確保采伐指標分配全程陽光透明作業。五是建立責任追究制度。區政府對各鄉鎮開展情況進行年度考核，對于嚴格按照流程規定執行的責任人給予適當獎勵；對違反規定濫用自由裁量權的責任人依照干部管理權限進行責任追究。

3實現了“六大轉變”解決了“五心”問題

延平區通過林業采伐管理制度的改革，實施陽光分配，規范權力運行，帶來了陽光形象、陽光的心情。干部形象好了，農民心氣順了，經濟發展快了，社會和諧穩定了。改革取得了明顯的成效，實現了“六大轉變”，解決了“五心”問題。

3、1“六大轉變”一是采伐數量變“蓄積”為“面積”。實行按小班面積控制采伐，改變了傳統的采伐限額蓄積量、出材量雙項控制的管理辦法為按小班面積控制采伐的管理方法，對林農來講更直觀，易于操作和控制，也便于鄉、村對伐區的有效監管。二是采伐指標管理部門變“多級”為“一級”。采用“份額制”的方法分配采伐指標，改變了長期存在的區、鄉鎮、村多層多級管理采伐指標，為由電腦自動測算各鄉鎮（行政村）符合采伐山場，由區統一安排的一級（區級）管理辦法。三是采伐指標的分配對象變“人頭”為“山頭”。按山場林木年齡從大到小的順序安排伐區采伐，改變了過去采伐指標分配給“人頭”的做法為直接分配到“山頭”，有效防止了指標再次流轉，杜絕了買賣指標的現象。四是林農變“爭”指標為“坐等”指標。由于采伐指標安排規范有序，林木年齡較大，排序位置靠前、輪到當年采伐的山場，林農可以根據自己的經濟情況、市場行情決定是否申請采伐，真正把林木的采伐處置權交到林農手里。以前一些林農因為“等不到”指標，不得不忍痛把自己的山場賤賣。改革后，林農可以按照自己的意愿，科學培育森林，再也不愁指標問題。廣大林農通過聯合股份經營，促進林業集約規模經營，提高森林資源質量。五是林木采伐變“零碎”為“完整”。由于實施了小班經營法，以小班為林木采伐的最小單元，避免了因蓄積量指標不足而導致的小班破碎現象，保持了原有小班的相對完整性，有利于林農采伐、更新造林等經營活動，降低經營成本。從近些年森林資源數據表明，幼齡林面積從改革前的12萬hm2（1801萬畝）增長到改革后的26萬hm2（3886萬畝），增長115％，林農造林積極性顯著提高［1］。就集體人工林采伐審批統計數據分析，改革前平均每年審批主伐2501片，平均伐區設計面積為08hm2（125畝）；改革后平均審批主伐1290片，平均伐區設計面積為16hm2（245畝）［1］。伐區審批片數減少，設計面積增加，減少林農集材、造林和管理成本，有利于林農增收。六是干群關系變“對立”為“和諧”。公開、公正、透明地分配采伐指標讓群眾明白了，干部清白了，如2014年度全區的安排皆伐425個小班、面積9379hm2（14069畝），其中杉木382個小班、12393畝，松木37個小班、815hm2（1222畝），桉樹6個小班、302hm2（454畝）（桉樹省上有專項指標2萬m3）。杉木采伐年齡排到第382號，最低年齡為31a；馬尾松排到第37號、最低年齡為35a；桉樹排到第5號、最低年齡為11a①。而往年盼指標的群眾拿不到指標就怪村干部，干群關系緊張，現在采伐指標分配公開透明了，政策給了群眾一個明白，群眾還干部一個清白。

3、2“五心”問題一是解決了領導煩心的問題。過去，采伐指標多頭管理，各單位職責交叉不清晰，辦事效率低，在指標分配過程中難免存在一些托人情要指標、村委會指標分配不公引起的信訪等煩心事。現在，鎮政府和村委會不再參與采伐指標的具體安排和使用，只負責審查監督林業站是否按規定程序操作，具體由區伐改辦采用“份額制”的方法，分樹種、按林木年齡從大到小，將指標直接落實到具體的山場，不用再為指標分配煩心。二是消除了百姓擔心的顧慮。過去，由于人為的分配，隨意性大，造成有關系的人更容易獲到指標，基層單位有的將指標分配給加工企業主，造成林權所有者應分配的指標減少，林農擔心得不到指標；有的村分配的采伐指標不夠科學，造成一片完整符合采伐條件的小班要分為好幾個年度設計審批采伐，導致采伐和造林成本的大大提高，增加林農負擔。現在，通過電腦按資源建檔的數據中的林木年齡從大到小排序方法安排采伐，只要符合采伐條件，林農想哪一年砍就哪一年申請，也不用怕因難分到指標而賤賣林木。三是解除了紀檢監察機關憂心的困擾。過去，每當人大、政協等部門到基層征求人大代表、政協委員對區直機關的意見、建議時，林業部門的林木采伐指標分配問題往往成為代表、委員們意見的聚焦點和群眾反映的熱點。林農為采伐指標分配不公、不透明、甚至產生的一些腐敗現象而引發上訪事件時有發生，實施自由裁量權陽光規范運作后，涉林信訪件呈明顯下降之勢，切實從源頭上預防了腐敗的發生，紀檢監察機關對此也不再憂心犯愁了。四是達到部門間工作順心林農順氣的意境。新機制明晰了職責，規范了流程，避免了部門之間的越位、缺位的問題，有利于林權所有者詢問、質詢，有利于紀檢監察機關和林業行政主管部門的問責與追究，使各職能部門在規定的職責范圍內順暢履職，工作人員工作舒心、順心；林農辦事方便快捷，通暢順氣。五是增強林農科學經營、可持續發展的信心。新機制把科學經營森林的具體措施落實到經營小班山頭地塊，林權經營者對森林的經營目標、經營手段、合理利用等措施心中有數，林權所有者采伐處置權做到“五年、十年早知道”，實現了森林資源越采越多，樹種結構越采越合理的林業可持續發展目標，林農林業生產的信心更足。

作者：吳良棟 單位：福建省南平市延平區林業局