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【內容摘要】市縣差異化績效考核打破了傳統績效考核“一刀切”的局面，體現出鮮明的個性與地方特色。隨著我國主體功能區規劃的不斷完善與政府信息化水平的提升，全面推行市縣差異化績效考核的時機和條件已基本成熟。當然，作為新生事物，其推行還面臨著一些難點與問題，尤其是如何解決差異化的科學定位，制定出科學的個性化指標體系，仍需要在理論與實踐上不斷探索。而在經濟新常態的大框架下，我們需要建構兼顧經濟與生態的市縣差異化績效考核體系。在建構的過程中，要堅持在一定原則的基礎上，設計科學合理、簡便易行的指標體系，并采取系統化、全方位的改革配套措施有步驟、有計劃地推進。

【關鍵詞】市縣差異化績效考核；實踐基礎；構建原則；具體思路

一、引言

中央“十三五”規劃建議中提出，市縣級行政區域要建立差異化績效考核體系。學術界對于差異化績效考核的關注是比較早的，在現代化績效考核在我國運行的初期，張成福、黨秀云（2001）就提出對于功能相同的公共組織有地區性的差異，其規模大小亦不一，以同樣的績效指標來衡量它們之間的績效，并作比較，并不公平[1](P280)。但當時由于“一刀切”式的績效考核在我國運行還處在自發、半自發的狀態，而難度更大的差異化績效考核并沒有成為學者研究的重點。本文通過中國知網（CNKI）主題高級搜索系統梳理了2008—2017年以“政府差異化績效”為主題的文獻研究情況。相關文獻集中探討了政府實施差異化績效考核的必要性、基于區域功能和生態視角的差異化績效考核體系的構建。在推行政府差異化績效考核的必要性上，張巖鴻（2017）在《論地方政府績效評估的差異化設計》一文中提到，對地方政府而言，一套科學且符合自身地域特點的績效評估機制，可以幫助政府了解自身運作狀況、發現政府作為的問題與不足、掌握公眾對公共服務的需求導向及制定政府解決問題的政策方案。[2]唐常春、劉華丹（2015）提出，制定差別化的區域績效考核體系，改變過去只注重GDP和“一刀切”的做法，更加注重生態環境保護和社會發展進步，更加注重國土開發質量和空間效益，可使區域評價更加科學、合理和有針對性，從而增強區域調控的有效性，形成區域可持續發展長效機制。[3]在政府差異化績效評估體系的構建上，李銳（2015）從生態視角，通過對我國資源環境問題區域差異的分析，分別構建了考慮地域差異的生態文明評價指標體系和考慮城市規模城市功能的生態文明評價指標體系。[4]趙景華、李宇環（2012）從主體功能區績效和政府績效耦合的角度提出了國家主體功能區整體績效評價模式[5]。除此之外，大多數文獻是以某一地區為例討論四類主體功能區的差異化績效指標。如王志國（2012）以中部地區為對象，建構了重點開發區、農產品主產區和重點生態功能區的差異化指標體系[6]；唐常春、劉華丹（2015）以長江流域為對象，結合區域發展績效與地方政府職能績效兩個維度，建構了長江上中下游各類主體功能區政府績效考核指標體系。王玉明、劉湘云（2010）以廣東省為例，依據資源環境、開發密度、發展潛力將各地市劃分為優化發展區、重點發展區和生態發展區，并設計了相應的考核指標[7]。任啟龍，王利（2016）以遼寧省為例對基于主體功能區規劃的政府績效評估體系進行研究，設計了主體功能區規劃的評估體系[8]。在理論上，依據主體功能區設計差異化考核指標相對科學、合理，但主體功能區的劃分往往打破了傳統的行政區劃界限，這樣就存在同一行政區分屬于不同的功能區或同一功能區分屬于不同行政區的情況，這樣跨行政區的績效考核在具體操作中難度很大，這也是一些地方遲遲不能把差異化績效考核落到實處的原因之一。另外，多數研究并未結合政府的具體行政層級，籠統冠以“地方政府”，其研究結果針對性不強。如何跨越理論與實踐的鴻溝，將差異化績效考核落到實處，是本文研究的初衷。本文以市縣層級作為研究對象，在對當前推行差異化績效考核的意義及實踐條件梳理的基礎上，將主體功能區定位與政府職能定位結合起來，嘗試提出具有可操作性的市縣差異化績效考核的思路和方法。

二、推行市縣差異化績效考核的現實意義

差異化績效考核根據不同地區的資源稟賦、階段特征、發展定位對班子和干部的要求，合理確定考核評價的重點內容、核心指標，建立各有側重、各具特色的考核評價指標體系。[9]我國作為發展中國家，尤其正處于跳出“中等收入發展陷阱”的關鍵時期，一定的經濟發展速度是保障。但具體到每個市縣就可以摒棄“唯GDP”的考核思維，實施分類考核，實現地盡其用、各有所長，經濟社會發展百花齊放。

（一）差異化績效考核有利于推動市、縣政府職能轉變

市、縣行政層級是我國行政體制中十分重要的層次，都具有相對完整的行政管理權，管理著轄區內經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業等，是推進政府職能轉變的重要踐行者。黨的十八屆三中全會提出要讓市場成為資源配置的主體，特別強調要糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向。這就需要市縣政府逐步放棄市場主體地位，減少行政審批，更加注重服務型政府建設。但傳統績效考核的構建往往基于這樣的假設，即地方政府基本工作類似，經濟發展是中心任務。因此，在指標設計時，往往傾向于突出全面和一般，弱化個性和特點，而且GDP考核、工業指標考核占很大比重。同時，現實中也存在著一定程度的GDP增速與官員升遷成正比的現象，所以，為了追求GDP，為了追求顯性政績，不少地方都在進行經濟競賽、搞大拆大建，這雖然提高了經濟增速，但也造成了資源的浪費和生態環境的惡化。這樣的考核制度不僅不能推動相應改革，反而阻礙了政府轉型發展。因此，在市縣行政層級推行差異化績效考核勢在必行。

（二）差異化績效考核是對“一刀切”考核的糾正

我國地域廣闊、區域發展異質化程度高是基本國情，而在省域范圍內，各市縣的經濟、政治、社會、文化、生態等狀況也千差萬別。但傳統績效考核往往不考慮差異，而采取“一刀切”的考核方式，這樣就容易導致具有資源優勢地區的考核“沒有壓力輕飄飄”，而資源貧乏地區“跳起來也摘不到桃子”。[10]實施差異化績效考核，可以對這些現象進行一定程度的糾正，如有些市縣適合發展農業、發展旅游，而不適合發展工業，那么這些地方青山綠水，重點保護好自然環境，發展旅游產業等就可以了，不要太強調工業化和城鎮化的指標考核[11]。另外，在我國經濟發展進入新常態的背景下，各地都需要營造一個有利于創新、有足夠包容力的政策環境。而構建差異化績效考核體系，也可有效避免各區域互相攀比、互相拆臺和惡性競爭，引導各區域發揮比較優勢，塑造競爭優勢，形成協同發展、錯位發展的態勢，有利于各級政府重新調整發展定位，明確發展重點，尋求更好的發展路徑，這是對經濟社會發展規律的充分尊重，是科學推進“兩化”互動、城鄉統籌發展的重要保障[12]。

（三）差異化績效考核是優化領導班子的基礎

差異化績效考核在對各地區進行科學分類的基礎上，可以有針對性地配備不同背景、知識、經歷、年齡的干部。事實上，古代官員的選配就十分注重差異化。在古代，地方官員的主要職責就是稅收和維持治安，而考核與挑選官員也往往以此為標準。在明朝,各州縣按照負擔的賦稅數量確定為“繁”或“簡”，而在挑選任命州縣長官時,要考慮到繁、簡的因素。而在清朝將州縣按照“沖、繁、疲、難”標準分成簡缺、中缺、要缺、最要缺4個等級。一個地方四個字都全的,就是“最要缺”，要有過州縣長官經歷、而且考核成績不錯的人才可以擔任；有三個字的，就是“要缺”，也要有過州縣長官經歷的人擔任；有兩個字的，是為中缺，可由有佐貳官經歷、或在朝考中成績較好的人擔任；只有一個字或一個字都沒有的州縣，就是“簡缺”，可以從初選官的人來擔任。[13]這樣的分類現在看來稍顯簡單，但可以說是結構化選配干部的原型。當前，市縣級政府面臨的發展形勢嚴峻復雜，對干部能力素質的要求更高、更專業。而通過差異化績效的設定為以事擇人、以崗定人、人崗相適提供了基礎，將更能合理發揮所長，最大限度發揮領導班子作用。

三、市縣差異化績效考核的實踐基礎

（一）先行者的實踐經驗為推行提供有益借鑒

在十八大之前，差異化績效考核主要在鄉鎮一級試行，而且取得了不錯的效果。相對鄉鎮層級政府，市縣層級面臨的問題更加復雜，所以推行起來難度較大。當前，北京、江蘇、江西、重慶等地作為先行者，積累了一些經驗。從各地實踐可以看出，差異化績效考核更加注重轉型發展、綠色發展。差異化指標設計的前提是依據一定的標準把各市縣劃分為不同區域。根據不同功能區的定位，在保持必要的常規性考核指標的基礎上，立足實際設置針對性的具有考核主體特點的考核指標。另外，對于所有功能區都有的共性指標，也會根據各市縣的不同情況配備差異的指標權重。當然，績效考核結果也是各市縣尋差距、找經驗、明獎懲、優化干部隊伍的重要依據。

（二）主體功能區規劃為差異化定位

提供依據差異化績效考核設計的前提就是功能區的合理定位。全國的主體功能區規劃由國家主體功能區規劃和省級主體功能區規劃兩個層級構成，規劃期至2020年。在“十一五”末，全國的主體功能區就已，而在“十二五”末，各省級的主體功能區規劃也基本出臺。省級主體功能區規劃就是由各省（區、市）人民政府組織市縣人民政府編制的，通過綜合運用指數評價法和主導因素法，對省轄市城區和縣（市、區）確定主體功能。一般來說，根據國家主體功能區的標準，各縣（市、區）被劃定為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四種類型。然后根據各個主體功能區的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，明確各個主體功能區的定位、發展方向、開發時序、管制原則等，以此作為差異化績效考核的依據和標準。

（三）政府信息化水平不斷提升

為推行提供技術支撐績效管理做得好不好，是否正確，有賴可靠的信息，如果所收集的信息錯誤，不夠全面，就無法真正反映區域和部門的實際績效。當前，政府的信息化水平不斷提升。統一完整的國家電子政務網絡基本形成，基礎信息資源共享體系初步建立，電子政務服務不斷完善。同時，在《“十三五”國家信息化規劃》中提出，要加快建設國家電子政務內網數據共享交換平臺，完善國家電子政務外網數據共享交換平臺，開展政務信息共享試點示范，研究構建多級互聯的數據共享交換平臺體系，促進重點領域信息向各級政府部門共享[14]，這些都為差異化績效考核信息搜集提供技術支持。

四、市縣差異化績效考核實施存在的障礙問題

（一）唯“GDP”政績觀轉變難

粗放經濟發展觀和唯GDP的政績考核觀已經固化了官員的發展能力和行為模式。而要切實轉變這種思維和行為模式，樹立“功績不必在我”、“綠水青山也是金山銀山”的發展理念將會是一個艱難的過程。同時，實踐也同樣驗證著，差異化績效考核的推行跟經濟發展水平密切相關，也就是越是經濟發達的地區越傾向推行差異化績效考核。因為前期的發展已經給這些地方積累了一定的財力，而且這些地方大多也進入到了后工業發展階段，轉型發展、綠色發展、提高公眾滿意度成為地方政府關注的焦點，所以更易推行分類考核。但對于經濟次發達或落后的地區來說，一方面，經濟基礎薄弱、經濟結構不優問題還比較嚴重；另一方面，生態補償、財政轉移力度不大，導致其在推動轉型發展、創新發展，加快生態文明建設上往往顯得力不從心。因此，在這些地方，社會各界可能更傾向于要求政府著重搞好經濟建設，政府也因財力有限而不具有很強的提供良好的公共物品和公共服務的能力，政府的工作重心很有可能仍圍繞GDP做文章[15](P88-93)，如當前一些中西部省份的考核，工業發展、招商引資的指標權重仍占主導地位。

（二）差異化指標體系設計困難

當前，很多省份的主體功能區規劃已經出臺，但與之配套的差異化考核指標卻遲遲沒有跟進。難點之一在于，依據主體功能區的劃分，傳統的行政區劃界限將被打破，這樣就存在著同一行政區分屬于不同的功能區的問題，那么在考核指標的設置上如何處理，存在一定難度。同時，主體功能不等于唯一功能，明確一定區域的主體功能及其開發的主體內容和發展的主要任務，并不排斥該區域發揮其他功能。比如，重點開發區域作為城市化地區，主體功能是提供工業品和服務產品，集聚人口和經濟，但也必須保護區域內的基本農田等農業空間，保護森林、濕地等生態空間，也要提供一定數量的農產品和生態產品。而且同屬一類功能區的市縣，面對的具體業務也可能千差萬別。比如，同是要考核交通狀況，一些地方就應該考核基礎配套，而對于配套已較為完備的，就應考核服務水平。因此，只有將這些因素全盤綜合考量，再結合各市縣區域定位、行政生態環境以及資源要素才能設計差異化指標。而在這些都明晰的基礎上，如何把這些因素量化為考核指標，配備合理權重，真正引領區域發展，這些都需要科學的理論與實踐的論證。尤其是十八大以后，如何結合十八大報告中的五位一體（政治、經濟、社會、文化、生態）和各區域（各單位、各部門）的實際定位，制定出科學合理的差異化指標，這是一個體系化的難點問題。當前，很多省份的績效考核仍停留在依據人均生產總值、第一產業增加值比重等這樣單一的標準劃分方陣，給不同方陣配備稍有不同的權重，這樣的劃分基本沒有體現差異化。

（三）基礎條件和配套制度仍舊欠缺

雖然政府信息化水平在不斷提升，但很多市縣的信息化建設還有很多欠賬。一些地方還沒有建成政府管理信息系統，而有管理信息系統的還不能提供評價工作績效的信息，或不能提供準確、可靠的信息。另外，受傳統觀念和部門利益的影響，各地方政府和部門在進行電子政務建設時往往從本部門、本地方的利益出發，各自為政，采用各不相同的標準規范，這就為實現信息共享、跨部門跨地區跨層級信息聯動造成阻礙。同時，很多地方沒有專門的績效評估組織，相關數據的統計、甄別、分析分散在統計、人事、環保等部門，而真正實施考核者又以紀委監察部門為主。由于信息的不對稱，這樣的考核往往很難找出真正的問題，反饋的信息在引導各地差異化發展上效果也十分有限。

五、當前推行市縣差異化績效考核的具體設想

（一）市縣差異化績效考核指標設計的基本原則

1.秉持“綠色生態+經濟發展”的原則地方政府履行的職責差別主要體現在經濟發展和生態環境保護上。在經濟發展新常態下，“綠水青山就是金山銀山”并不是一句空話，必須要樹立“綠色生態+經濟發展”政績考核模式。在差異化指標設計中，環境保護的指標要從“軟指標”變成“硬指標”。資源消耗、環境損害、生態效益等指標都要納入到政府的經濟社會發展綜合評價體系中，而且要大幅增加生態文明建設考核指標的權重，強化生態文明建設指標的約束作用，倒逼政府官員改變唯GDP的政績觀[16]。當然，生態文明的發展離不開經濟的支持。但經濟新常態下的經濟是綠色經濟、循環經濟。因此，在指標設計時需要側重對生態工業、新興產業、低碳經濟等的考核。

2.秉持“主體功能區定位+政府職能定位相融合”的原則四大主體功能區的規劃，體現了生態環境保護和資源綜合利用的健康發展模式。一般來說，在差異化指標設計時，對于重點開發地區，經濟指標權重應相對較高，但對限制開發區域、禁止開發區域而言，生態比較脆弱，不適合發展，而需要加強生態保護和建設，那么就可以取消地區生產總值考核，加重環境保護指標比重。另外，對農產品主產區和重點生態功能區，分別實行農業優先和生態保護優先的績效評價。當然，具體到各地的實際工作，側重點又會不同，比如同時考核環境保護，一些地方需要加大環境設備投資，另一些地方可能就是發展環保節能技術。因此，一級指標設計可以依據各地功能區定位，凸顯發展重點及特點。而二級考核指標設計就要結合當地的具體工作，設計有針對性、實效性的差異指標或配備差異權重。

3.秉持“成本與效益”原則從當前我國績效考核的實際以及可操作性綜合考量，要實現一個市、縣一套考核體系顯然不現實。而且地方政府績效評估也不應是政府所有業務的綜合評價，只應是體現地方政府職能，公共服務、市場監管、社會管理和環境保護定位下反映本地個性化特點及區域性特征的公共服務事宜。因此，各地要對現有的績效考核體系進行整合，并結合各市縣的政府工作報告與長期發展規劃，立足市、縣區域經濟社會發展實際，確定年度、季度工作重點，組織現場觀摩、綜合評比，通過“走比看”，選取出影響政府績效的主要的、關鍵的指標，并賦予較高的指標權重，就能使差異化績效考核取得事半功倍的效果。

（二）建構市縣差異化績效考核指標體系的思路

從大多數省份現有的情況來看，市、縣層級是兩套獨立的考核指標體系，指標的范圍也比較全面，涵括經濟發展、社會發展、民生改善以及生態建設等。而在已有的基礎上，要兼顧市縣差異化績效考核的合理性與可行性，本文建議，對市級績效考核的差異性可多體現在權重上，而縣級績效考核的差異性多體現在指標上。這樣的假設與我國國情密切相關。目前實行的主體功能區（除生態區外）大多都是以縣級行政區為單位進行的劃分。一般來說，對于一個地級市，大都有三個以上的縣（市、區），而這些縣（市、區）在功能定位上有的是重點開發區、有的是農業區，有的是生態區，也就是說市域范圍內往往是多個功能區并存，因此，共用一套考核指標體系來綜合考核經濟、社會、民生、環境等也基本合理。當然，在一些省級的總體規劃上，各地級市的發展定位還是各有側重。而這種定位就可以在權重差異的設計上體現出來,如工業強市可以加大工業發展的指標權重，高新技術強市可以加大高新技術的指標權重，而歷史文化強市可以加大第三產業的指標權重等。而縣級層面的績效考核體系就可以有針對性地設計差異化指標。以差異化績效考核運行比較好的北京、重慶為例，這兩個直轄市特殊之處就在于沒有地級市，可以直接對轄區內的縣（市、區）進行分類。從目前各地的實踐來看，縣級層面的區域分類在東中西部地區差別還是比較大的。比如，東部發達地區和直轄市，由于都市區范圍大，農業區范圍小，所以一般會分為都市核心區、都市拓展區、城市發展新區和生態區；而中部省份，具有較大規模的農業面積，一般會分為重點開發區、農業區和生態區；而西部地區丘陵和山區比較多，一般會分為城鎮區、丘陵區和山區。當然，這樣的分類也不是一概而論，具體情況也依省情不同存在差異。那么對于縣（市、區）績效考核指標體系的基本框架就可以是，在區域分類的基礎上，差異化指標由“主要指標”和“個性指標”構成，指標權重達到50%以上，而“依法行政”、“服務效果”、“創新發展”等作為共性指標。在“個性指標”的設計上，對于同一類型的區域，可以再結合具體發展重點進行細分。比如，同樣是生態區，一些縣（市、區）的任務是涵養水源，一些是維護生物多樣性，那么就可以再有針對性地設計1—2個特色指標。當然，這樣的假設只是為市縣差異化績效考核指標體系的構建提供了一種思路，而對于有條件的省份，在市級層面就可以進行區域分類并設計差異化考核指標。同時，對于考核指標的選擇及權重的配備，也需要各省份結合具體情況進行選取和甄別，這也是指標設計的重點及難點所在。

（三）完善市縣差異化績效考核的配套措施

1.加強政府信息系統建設要積極構建跨省、市、縣的三級互聯數據共享交換平臺體系，要促進重點領域信息的整合共享，打破信息孤島，實現跨地區、跨層級的信息匯聚。同時，借助大數據和云計算，實現對各市縣的功能分類、發展重點進行精準分析和科學管理，為差異化績效考核指標的設定提供全面、準確、及時的數據和信息保障服務。另外，在制定績效指標時，上下級機關難免會在指標的數量、范圍、權重等方面發生爭議。尤其對“個性化指標”的認同上，一些地方不可避免地會有避重就輕的思想，因此，充分的溝通十分重要。要創新體制、機制，依托省領導聯系指導市、縣和基層工作制度、各市、縣之間及各市、縣與省直部門之間的協調聯系制度、重大項目推進制度、平時的臺賬制度等平臺，適時匯集多種信息，為差異化績效考核奠定基礎。[17]

2.成立專門的績效評估小組對于市縣差異化績效考核工作，省、市、縣要組織專門力量，成立專業的評估小組，具體負責差異化績效考評標準和辦法的制定、組織實施考評、監測考核數據、出具考核報告等。要成立專家咨詢委員會，對政府工作關鍵因素進行充分論證。專家學者可以按照政府提供的權威數據作為量化分析的基礎，運用專業、科學的評價方法，對政府公共服務、治理水平、行為績效等進行量化評價，推出具有開創性、探索性的評價指數。一般來說，省域范圍的績效考核標準會適用兩至三年，而對于考核指標的變動及調整，省、市、縣績效考核辦要及時溝通反饋。在績效考核過程中，考核評估小組要重點加強數據監測，建立部門工作協調機制，對相關的統計數據進行核定、匯總和分析，最后，出具考核結果。考核結果需要深入開展綜合分析，努力挖掘數據背后的東西。省績效辦可以給各地級市出具“年檢報告”，而市績效辦可以為區縣出具“年檢報告”，切實做到不簡單“以分量人”。而對排名靠后的市、縣，可以派出幫促工作組，幫助理清發展思路、解決突出問題。

3.改革完善相關配套體制機制要構建差異化考核的配套的責任保障機制。當前，雖然中央已經出臺了干部能上能下的考核辦法，但落實到市、縣級政府，由于主、客觀方面的原因，基層在具體處置時對干部往往“不好下手”、“下不了手”，導致干部能下還成不了常態、形不成震懾力[18]，這樣就導致考核結果發揮不了應有的激勵效果，還產生了懶政怠政的現象。要把能上能下制度落到實處，各地必須出臺配套制度和實施細則，對業績顯著、貢獻突出的干部，兌現獎勵、大膽重用；對業績平平、無所作為的干部，及時提醒、果斷調整，切實解決“干好干壞一個樣”的問題。同時，要探索完善社會化評價機制。政府工作好不好，當地群眾最有發言權。要總結各地行之有效的社會化評價載體，綜合考量群眾點評、輿論監督、社會公開等因素，在市、縣考核中賦予社會化評價一定權重。另外，要加大利益補償、財政轉移的力度。由于我們實行的是財政分級包干、適當轉移支付的方式，加上生態經濟的發展時間跨度長、見效慢，而前期投入又比較大，對于財力比較緊張的市、縣，應給予財力的支持，并且允許其根據發展重點機動靈活地按需使用資金。只有不斷完善配套舉措，差異化績效考核才能真正落到實處。

參考文獻:

［1］張成福，黨秀云.公共管理學［M］.中國人民大學出版社，2001.

［2］張巖鴻.論地方政府績效評估的差異化設計［J］.天津行政學院學報，2017（02）.

［3］唐常春，劉華丹.長江流域主體功能區建設的政府績效考核體系建構［J］.經濟地理，2015（11）.

［4］李銳.基于我國資源環境問題區域差異的生態文明建設評價指標體系研究［D］.北京:中國地質大學，2015.

［5］趙景華，李宇環.國家主體功能區整體績效評價模式研究［J］.中國行政管理，2012（12）.

［6］王志國.關于構建中部地區國家主體功能區績效分類考核體系的設想［J］.江西社會科學，2012（7）.

［7］王玉明，劉湘云.基于主體功能分區的政府績效評價指標體系建構—以廣東省為例［J］.韶關學院學報,2010（1）.

［8］任啟龍，王利.基于主體功能區的遼寧省績效考核研究［J］.資源開發與市場，2016（06）.

［9］“差異化”成干部考核新特點［N］.組織人事報，2013-10-15.

［10］韓永.一個縣委書記的考核觀［EB/OL］.

作者：杜嬌 單位：中共許昌市委黨校