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摘要:我國以政府為主導(dǎo)進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整的政策效果如何，需要進(jìn)行實證檢驗。而撤縣設(shè)區(qū)政策為這一問題的研究提供了很好的切入點，本文利用雙重差分方法研究了1999年～2006年撤縣設(shè)區(qū)政策對當(dāng)?shù)?/a>企業(yè)發(fā)展的影響。研究結(jié)果包括兩個方面:第一，以企業(yè)產(chǎn)出作為企業(yè)發(fā)展的度量，撤縣設(shè)區(qū)政策能夠長期、有效地促進(jìn)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展;第二，將企業(yè)產(chǎn)出細(xì)分為企業(yè)平均產(chǎn)出和企業(yè)數(shù)量，該政策對于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的區(qū)域存在異質(zhì)性影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的地區(qū)表現(xiàn)為提高企業(yè)平均產(chǎn)出，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低的地區(qū)表現(xiàn)為增加企業(yè)數(shù)量。

關(guān)鍵詞:行政區(qū)劃調(diào)整；撤縣設(shè)區(qū)；企業(yè)發(fā)展；DID;方法

一、引言

行政區(qū)劃的設(shè)置會對區(qū)域內(nèi)的個人和團(tuán)體產(chǎn)生極大的影響，因此有必要對行政區(qū)劃調(diào)整的結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)的評估。行政區(qū)劃的設(shè)置本質(zhì)上是對行政權(quán)力包括財權(quán)和事權(quán)等的具體劃分，因此行政區(qū)劃的具體設(shè)置會對區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動參與者所能夠獲得的資源以及相應(yīng)的行為激勵產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)活動的最終表現(xiàn)。我國的行政區(qū)劃調(diào)整具有由政府主導(dǎo)、漸進(jìn)式改革的中國特色，而我國行政區(qū)劃改革的效果如何值得探究。發(fā)達(dá)國家也存在行政區(qū)劃調(diào)整的情況，但政策實施與否需要由當(dāng)?shù)孛癖娺M(jìn)行公投決定，是當(dāng)?shù)孛癖姾褪袌鲂枨蟮捏w現(xiàn);而我國行政區(qū)劃調(diào)整大體上是政府按照一定的原則制定相應(yīng)行政區(qū)劃調(diào)整的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，逐步對符合標(biāo)準(zhǔn)的行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整。相較于我國經(jīng)濟(jì)改革的雙軌漸進(jìn)式改革(林毅夫，2017)，行政區(qū)劃調(diào)整也具有漸進(jìn)式改革的特點。對于我國各項改革效果的評估，以下學(xué)者從不同角度給出了回答。從經(jīng)濟(jì)體制層面，我國自改革開放以來不斷對農(nóng)戶、企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織放權(quán)，這一改革措施被認(rèn)為是提高經(jīng)濟(jì)效率的重要措施(Lin，1992;Groves等，1995;Li，1997);從行政體制層面，學(xué)者對于行政區(qū)劃調(diào)整對經(jīng)濟(jì)效率的影響看法不一(Fan等，2012;Li等，2015;王賢彬、聶海峰，2010)。本文正是從撤縣設(shè)區(qū)這一具體政策的角度出發(fā)，為我國行政區(qū)劃調(diào)整的效果提供了實證檢驗。我國行政區(qū)劃調(diào)整主要包括撤地設(shè)市、撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)、省直管縣。相比于其他行政區(qū)劃調(diào)整政策而言，我國撤縣設(shè)區(qū)政策為研究上述問題提供了一個很好的切入點，并且撤縣設(shè)區(qū)政策對于經(jīng)濟(jì)效率的影響還缺乏較為系統(tǒng)的評估。與撤地設(shè)市政策相比，撤地設(shè)市政策是對新中國成立初期虛設(shè)的地區(qū)一級行政單位的改革，已經(jīng)基本完成;而撤縣設(shè)區(qū)政策自1993年開始實施，仍然處于實施過程中。與撤縣設(shè)市政策相比，通過撤縣設(shè)市，各地區(qū)從1978年到1997年對350個縣進(jìn)行了改革，然而這一政策并未達(dá)到促進(jìn)工業(yè)化和城市化的預(yù)期(Fan等，2012)，改革過程中也存在著一些盲目跟風(fēng)的現(xiàn)象，該政策在1997年被中止。撤縣設(shè)區(qū)政策從1993年陸續(xù)開展，并延續(xù)至今。

與省直管縣政策相比，撤縣設(shè)區(qū)政策和省直管縣政策對于縣域經(jīng)濟(jì)的改變方式存在差異，省直管縣是省跨過地級市直接管理縣，實際上是減少行政層級使得行政體制扁平化的改革，而撤縣設(shè)區(qū)是將原本行政權(quán)力較為獨立的縣統(tǒng)一劃歸所屬地級市管理，使得大型城市周邊的縣更好地享受到城市的輻射、帶動作用。省直管縣對于經(jīng)濟(jì)效率的影響已經(jīng)有學(xué)者進(jìn)行了研究(Li等，2016;才國偉，等，2011;鄭新業(yè)，等，2011)，而目前的文獻(xiàn)對于撤縣設(shè)區(qū)對經(jīng)濟(jì)效率的影響還未進(jìn)行系統(tǒng)的實證研究。所以，聚焦于撤縣設(shè)區(qū)政策既是對我國過去已經(jīng)開展的行政區(qū)劃調(diào)整政策效果的評估，也為未來進(jìn)一步實施的行政區(qū)劃調(diào)整提供了實證方面的依據(jù)。本文聚焦到撤縣設(shè)區(qū)政策對于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展的影響，證實了撤縣設(shè)區(qū)政策總體上提高了企業(yè)產(chǎn)出，并在時間跨度上具有持續(xù)的正向效果，但這一影響對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同地區(qū)的影響存在異質(zhì)性。本文利用2000～2006年發(fā)生的撤縣設(shè)區(qū)的政策實驗，采用雙重差分(Difference－In－Difference)的實驗設(shè)計方法，研究政策實施前后當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展的影響，得出兩個方面的結(jié)論:第一個方面是對政策總體的評估，使用該縣規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值作為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展的變量，撤縣設(shè)區(qū)政策對于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展具有正向促進(jìn)作用，并且進(jìn)一步對政策調(diào)整產(chǎn)生的效應(yīng)在時間跨度上進(jìn)行分解，得出該政策對于促進(jìn)企業(yè)發(fā)展具有長期持續(xù)的影響。第二個方面是對撤縣設(shè)區(qū)政策為什么會對企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生影響進(jìn)行探討。設(shè)想經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的地區(qū)市場發(fā)展更完善，撤縣設(shè)區(qū)政策對于企業(yè)發(fā)展的影響更有可能是使得大型城市周邊的區(qū)縣更好地享受到城市的輻射、帶動作用，企業(yè)面對的市場規(guī)模增大，單位企業(yè)的產(chǎn)出水平上升，屬于集約型發(fā)展;而經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低的地區(qū)，市場發(fā)展程度較低，對于企業(yè)發(fā)展的影響更有可能是由于政策優(yōu)惠，吸引更多投資的粗放型發(fā)展。我們進(jìn)一步將企業(yè)發(fā)展細(xì)分為企業(yè)效率和企業(yè)數(shù)量兩個維度，分別使用每個企業(yè)的平均產(chǎn)出和企業(yè)數(shù)量作為變量，分別針對東部沿海省份和非東部沿海省份的子樣本進(jìn)行回歸，實證結(jié)果證實了這一設(shè)想。

二、制度背景

改革開放以來，我國行政區(qū)劃處在不斷調(diào)整和改革的過程中。從1983年開始，我國陸續(xù)開展了主要包括撤地設(shè)市、撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)和省直管縣在內(nèi)的行政區(qū)劃調(diào)整，從新中國成立初期的中央－省－地區(qū)－市－縣－區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))逐步過渡到了中央－省－地級市－縣－鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理體制。撤地設(shè)市政策是撤銷省、自治區(qū)人民政府的派出機(jī)構(gòu)的地區(qū)行署而設(shè)立因其行政建制為地區(qū)級別的市。地區(qū)這一行政單位具有歷史特殊性，這一行政單位沒有地方實際的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，是新中國成立初期保留的介于省和縣之間的準(zhǔn)行政區(qū)。1983年開始進(jìn)行改革，目前已經(jīng)基本完成。撤縣設(shè)市政策是將原來的行政單位縣改名行政單位市，但縣級市仍然屬于地級行政區(qū)或省級行政區(qū)管轄。1986年到1997年我國總共對350個縣進(jìn)行了撤縣設(shè)市改革。這一改革旨在促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，相比于改革初期的良好效果，伴隨著改革的深入顯現(xiàn)出了盲目跟風(fēng)等問題，因此，1997年國務(wù)院叫停了這一改革。省直管縣是指原來由地級政府領(lǐng)導(dǎo)或代管的縣級行政單位，改由省直接管理其大部分事務(wù)。自2002年起，浙江、廣東、河南、遼寧、湖北等省已經(jīng)出現(xiàn)了在財政上省直管縣的試點，這一改革下放權(quán)力到縣級政府，擴(kuò)大縣域經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)。各省(區(qū))根據(jù)自身發(fā)展的實際情況開展了包括財政省直管縣、擴(kuò)權(quán)強縣、省全面直管等多種形式的改革。目前絕大多數(shù)省份進(jìn)行了這一改革，其中涉及的縣(市)超過1000個(李猛，2012)。撤縣設(shè)區(qū)是指將地級市所管轄的縣或者縣級市調(diào)整為地級市轄區(qū)。從1993年開始，我國陸續(xù)開展撤縣設(shè)區(qū)的政策改革，并出現(xiàn)了兩次高峰，第一次高峰是在1997年撤縣設(shè)市被叫停后，在2000年到2004年期間撤縣設(shè)區(qū)的數(shù)量出現(xiàn)大量上升;第二次高峰是2011年至今，撤縣設(shè)區(qū)數(shù)量大量上升。從城市的角度來講，撤縣設(shè)區(qū)有利于擴(kuò)大中心城市的發(fā)展空間和規(guī)模，增強城市競爭力;從區(qū)縣的角度來講，一方面基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施統(tǒng)一建設(shè)、共享共用，能夠?qū)崿F(xiàn)資源的優(yōu)化配置;另一方面區(qū)縣融入市區(qū)后，受到城市名聲、品牌效應(yīng)的影響，可以吸引到更多的投資者。

三、數(shù)據(jù)描述與實證模型

為了考察撤縣設(shè)區(qū)政策對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)效率的改善，本文既需要撤縣設(shè)區(qū)政策發(fā)生的區(qū)縣以及進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整的時間，也需要各個區(qū)縣經(jīng)濟(jì)效率的衡量指標(biāo)。我們整合了來自中華人民共和國民政部網(wǎng)站提供的撤縣設(shè)區(qū)政策實施數(shù)據(jù)與中國縣(市)社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒，最終獲得1999～2006年2748個區(qū)縣的數(shù)據(jù)，共17099個觀測值。

(一)數(shù)據(jù)描述撤縣設(shè)區(qū)的數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國民政局網(wǎng)站，該網(wǎng)站詳細(xì)記錄了1999年至今縣級以上行政區(qū)劃變更情況。區(qū)縣數(shù)據(jù)來自于中國縣(市)社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒，包括規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)、規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值(現(xiàn)價)、財政支出等變量的年度數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)跨度為1999年至2006年。基于中國縣(市)社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒，我們構(gòu)造了如下變量，如表1所示。其中企業(yè)產(chǎn)出(eproduce)、企業(yè)數(shù)目(nproducer)以及平均每個企業(yè)產(chǎn)出數(shù)量(aneproduce)為主要被解釋變量，我們將企業(yè)產(chǎn)出作為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展的變量，而企業(yè)發(fā)展可以細(xì)分為企業(yè)效率和企業(yè)數(shù)量兩個維度，分別用平均每個企業(yè)產(chǎn)出數(shù)量和企業(yè)數(shù)目作為變量;城鎮(zhèn)化程度(urban)、人均第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)增加值(output)以及人均財政支出水平(expence)為主要控制變量。

(二)實證模型本文選用雙重差分的方法研究撤縣設(shè)區(qū)政策對于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展的影響。首先，對于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展，采用的變量為企業(yè)產(chǎn)出。其次，考察撤縣設(shè)區(qū)政策對于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展的影響實際上是要得到政策對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)影響的凈效果，而對于發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)后對于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展的其他影響因素很有可能也發(fā)生了改變。自然的想法是，如果這些影響因素同時對其他未發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的區(qū)縣造成同樣的影響，那么我們可以通過雙重差分的方法對政策產(chǎn)生的效果進(jìn)行有效的評估。本文需要在基本雙重差分方法的基礎(chǔ)上進(jìn)行一定的擴(kuò)展。基本的雙重差分方法中，實驗組在同一時間進(jìn)行實驗，而不同區(qū)縣發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的時間不盡相同，因此，參考Fan等(2009)的方法，本文在基本雙重差分的基礎(chǔ)上加入年份的虛擬變量，得到基準(zhǔn)回歸方程(1)式。其中i代表區(qū)縣，t代表時間，Yit是i區(qū)縣在t年的解釋變量，α0是常數(shù)項，其他α為參數(shù)項，turni為實驗組虛擬變量，該變量等于1表示在樣本時間跨度內(nèi)發(fā)生了撤縣設(shè)區(qū)政策，yearj為年份虛擬變量，turn×postit等于1表示i區(qū)縣屬于實驗組且在t年已經(jīng)發(fā)生了撤縣設(shè)區(qū)政策，εit為殘差項。在基準(zhǔn)回歸的基礎(chǔ)上，本文考慮加入其他的控制變量。首先，由于城鎮(zhèn)化程度、人均第一產(chǎn)業(yè)增加值和第二產(chǎn)業(yè)增加值以及人均財政支出水平均有可能對回歸結(jié)果產(chǎn)生影響，因此在(1)式中進(jìn)一步加入控制變量;由于不同省份之間可能存在差異，因此需要進(jìn)一步加入省份固定效應(yīng)，得到回歸方程(2)式:其中xit是控制變量，ηi為i所屬省份的虛擬變量。在回歸方程(2)的基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步細(xì)化turn×postit變量，以對政策調(diào)整產(chǎn)生的效應(yīng)進(jìn)行分解，得到回歸方程(3)式:其中turn×post0it等于1當(dāng)且僅當(dāng)i區(qū)縣在t年發(fā)生政策調(diào)整，turn×post1it等于1當(dāng)且僅當(dāng)i區(qū)縣在t－1期發(fā)生政策調(diào)整，即t期為i區(qū)縣發(fā)生政策調(diào)整后的一年，turn×postkit依此類推。

四、實證結(jié)果

表2是回歸方程式(1)和(2)回歸的實證結(jié)果，被解釋變量為企業(yè)產(chǎn)出。回歸(一)對應(yīng)回歸方程(1)，其中turn×post前的系數(shù)衡量了撤縣設(shè)區(qū)政策對于區(qū)縣內(nèi)企業(yè)產(chǎn)出的影響，其數(shù)值為1.511，且在1%顯著性水平上顯著，表明沒有任何控制變量的情況下，撤縣設(shè)區(qū)政策對于企業(yè)產(chǎn)出具有顯著的正向影響，且平均影響為151.1億元，促進(jìn)效果十分明顯。回歸(二)(三)(四)對應(yīng)回歸方程(2)，我們在(二)(三)(四)中逐步控制住城鎮(zhèn)化程度、人均第一產(chǎn)業(yè)增加值和第二產(chǎn)業(yè)增加值以及人均財政支出水平后，撤縣設(shè)區(qū)政策對于區(qū)縣內(nèi)企業(yè)產(chǎn)出的影響雖然有所下降，但仍有顯著的正向影響存在，其中回歸(四)的結(jié)果表明，撤縣設(shè)區(qū)政策對于區(qū)縣內(nèi)企業(yè)產(chǎn)出的影響使得企業(yè)產(chǎn)出增加108.8億元，促進(jìn)效果仍然十分明顯。在上述回歸的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對政策調(diào)整產(chǎn)生的效應(yīng)在時間跨度上進(jìn)行分解，回歸結(jié)果顯示，撤縣設(shè)區(qū)政策對于企業(yè)產(chǎn)出具有長期持續(xù)的顯著影響，其中，政策實施當(dāng)年企業(yè)產(chǎn)出增加29.1億元;第四年時政策實施效果達(dá)到最大值，企業(yè)產(chǎn)出增加達(dá)到319.2億元。從上述分析中可以得出這樣的結(jié)論，撤縣設(shè)區(qū)政策對于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)產(chǎn)出具有顯著的促進(jìn)作用，并且具有持續(xù)的政策效果，那么進(jìn)一步的問題是，為什么撤縣設(shè)區(qū)政策會對企業(yè)產(chǎn)出產(chǎn)生影響呢?我們考慮有兩個方面的原因可能會造成企業(yè)產(chǎn)出上升，其一是區(qū)縣并入城市后，使得大型城市周邊的區(qū)縣更好地享受到城市的輻射、帶動作用，企業(yè)面對的市場規(guī)模增大，單位企業(yè)的產(chǎn)出水平上升;其二是區(qū)縣并入城市后，區(qū)縣接受城市的補貼，政策優(yōu)惠吸引更多投資，使得企業(yè)數(shù)量上升。這兩個方面的作用都會使企業(yè)總產(chǎn)出上升，但是前者是使每個企業(yè)的效率上升，屬于集約型發(fā)展;而后者是更大的政策優(yōu)惠吸引了更多的投資，屬于粗放型。東部沿海省份相比非東部沿海省份而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更高，市場發(fā)展程度更完善，因此在撤縣設(shè)區(qū)后，更有可能發(fā)生的情況是，企業(yè)面對的市場規(guī)模擴(kuò)大，單位企業(yè)的產(chǎn)出水平上升;而非東部沿海省份市場發(fā)展程度較差，更傾向于政策優(yōu)惠，吸引更多投資的粗放型發(fā)展。所以，設(shè)想撤縣設(shè)區(qū)政策促進(jìn)東部沿海省份每個企業(yè)的產(chǎn)出水平，而在非東部沿海省份表現(xiàn)為促進(jìn)企業(yè)數(shù)量的增加。為驗證設(shè)想，分別對東部沿海省份樣本以及非東部沿海省份樣本分別進(jìn)行回歸，其結(jié)果印證了我們的想法。對于東部沿海省份的樣本而言，撤縣設(shè)區(qū)政策使得企業(yè)產(chǎn)出顯著上升，該政策對企業(yè)產(chǎn)出有81.6億元的顯著正向影響;企業(yè)數(shù)量并沒有顯著增加。對于非東部沿海省份的樣本而言，撤縣設(shè)區(qū)政策對于企業(yè)發(fā)展水平?jīng)]有顯著影響;該政策使得企業(yè)數(shù)量有所增加，但效果并不顯著;該政策對于平均每個企業(yè)的產(chǎn)出數(shù)量影響為負(fù)。

五、結(jié)論

行政區(qū)劃的設(shè)置本質(zhì)上是對行政權(quán)力的劃分，而行政權(quán)力的劃分會極大影響經(jīng)濟(jì)活動參與者的行為激勵。我國行政區(qū)劃調(diào)整主要由政府主導(dǎo)，一方面政府行為是否存在對經(jīng)濟(jì)效率的改善值得探討，另一方面我國行政區(qū)劃改革的實例也為研究行政區(qū)劃對于經(jīng)濟(jì)效率的影響提供了很好的素材。本文正是基于這樣的想法，以我國行政區(qū)劃調(diào)整中撤縣設(shè)區(qū)政策為例，探討了行政區(qū)劃的改變對于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展的影響，既可以對我國撤縣設(shè)區(qū)政策實施效果的評估提供依據(jù)，也可以為今后類似政策的實施提供參考。本文著重探討了1999年～2006年間撤縣設(shè)區(qū)政策對于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展的影響。具體而言，本文使用雙重差分的辦法分析了撤縣設(shè)區(qū)改革對于當(dāng)?shù)匾?guī)模以上工業(yè)企業(yè)產(chǎn)出的影響。實證結(jié)果表明，在全國范圍內(nèi)，該政策對企業(yè)產(chǎn)出具有顯著的正向促進(jìn)作用，并且這一作用在時間上具有持續(xù)性。造成這一影響的原因既有可能是源于市場規(guī)模擴(kuò)大造成企業(yè)效率提升，也有可能是由于區(qū)縣并入城市后享受更好的招商引資政策吸引更多投資。因此，本文進(jìn)一步研究了撤縣設(shè)區(qū)對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的省份的異質(zhì)性影響，研究證實了上述想法，即:在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的東部沿海省份撤縣設(shè)區(qū)政策能夠有效促進(jìn)企業(yè)單位產(chǎn)出，而在其他省份該政策雖不能提高企業(yè)單位產(chǎn)出，但是對于企業(yè)數(shù)量的提高有正向影響。

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［4］史宇鵬，周黎安.地區(qū)放權(quán)與經(jīng)濟(jì)效率:以計劃單列為例［J］．經(jīng)濟(jì)研究，2007(1):17～28.

［5］唐為，王媛.行政區(qū)劃調(diào)整與人口城市化:來自撤縣設(shè)區(qū)的經(jīng)驗證據(jù)［J］．經(jīng)濟(jì)研究，2015(9):72～85.

［6］王賢彬，聶海峰.行政區(qū)劃調(diào)整與經(jīng)濟(jì)增長［J］．管理世界，2010(4):42～53.

［7］鄭新業(yè)，王晗，趙益卓.“省直管縣”能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長嗎?———雙重差分方法［J］．管理世界，2011(8):34～44.

作者：張陳 陳康 單位：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院