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一、農民工市民化的現狀

在傳統體制影響依然顯著的城鄉二元結構下，農民工自身綜合素質普遍不高，且面臨著制度抑制、政策排斥、認識偏見等多重障礙。

（一）整體文化、教育程度偏低人力資本是勞動力進步和經濟增長的源動力。農民工由農民轉變為市民，自身文化素質和技能水平是保證其融入城市社會的前提。近年來，隨著我國經濟社會的快速發展，農村教育發展很快，農民工的文化教育程度有了明顯提高。但是，與城市居民相比仍有很大的差距。2012年，在農民工中文盲占1.5%，小學文化程度占14.3%，初中文化程度占60.5%，高中文化程度占13.3%，中專文化程度占4.7%，大專及以上文化程度占5.7%（見表1）。由此可見，現階段我國農民工文化程度仍以初中文化為主，整體文化教育程度偏低，這制約著農民工市民化的能力和水平。

（二）人力資本結構不合理根據平均受教育年限及文化程度，可將人力資本分為三種類型：一是初中及以下學歷，稱為普通人力資本；二是高中、中專學歷，稱為技能型人力資本，技能型人力資本分為一般技能型和特殊技能型，二者的主要區別是所掌握技能的熟悉程度和技術含量大小；三是大專及以上學歷，稱為創新型人力資本。不同類型的人力資本參與生產的方式和投入的生產要素均有所不同，其所獲得的收入也有很大差別（見表2）。根據國家統計局公布的數據，我國農民工人力資本結構很不合理，主要表現在：普通人力資本比重過大，超過76%；技能型人力資本短缺，占18%；創新型人力資本過低，所占比例不到6%，我國農民工中高層次人才極其匱乏。這一狀況導致了其工資收入水平低，難以在城市立足等問題。2012 年末，外出農民工人均月收入水平為2290元，其中在直轄市務工的農民工人均月收入水平 2561元；在省會城市務工的農民工月收入水平2277元；在地級市和縣級市務工的農民工月收入水平分別為2240元和2204元。工資收入水平低，面對許多城市居高不下的房價以及連帶的房屋租金，尋找穩定住所已成為農民工在城市生活的最大難題之一。

（三）職業技能與市場需求不相適應隨著城鎮化、工業化、信息化、現代化的推進，社會對勞動力的職業技能水平要求越來越高，城鎮勞動力市場對勞動力的需求正由單純的體力型向智力型、技能型轉變，其中需求量最大的是受過專門職業教育、具有一定專業技能的中專、職高和技校水平的勞動力，這部分占總需求的56.6%。但是，與城市勞動力市場需求相比，我國農民工的文化素質和職業技能水平偏低。2012年，我國農民工接受過農業技術培訓的占10.7%，接受過非農職業技能培訓的占25.6%，既沒有參加農業技術培訓也沒有參加非農職業技能培訓的農民工占69.2%，這樣的職業技能水平難以滿足城市勞動力市場的需求。此外，就業穩定性差也是面臨的又一突出問題。勞動力的職業技能水平高低對其就業機會和就業穩定性有較大的影響。由于農民工職業技能水平偏低，致使其就業競爭力弱，就業空間狹小，其職業狀態顯示出“高流動性”和“高脆弱性”。2011年農民工從事現職累計不滿1年的占22.7%，1-2年的占43.1%，二者合計高達65.8%。

二、農民工市民化的突出問題

教育和培訓是提升人力資本水平，推進農民工人力資本開發的主要途徑。在政策方面，自2003年國家六部委《2003-2010年全國農民工培訓規劃》以來，十多項直接與農村轉移勞動力教育培訓相關的政策文件陸續出臺。在實踐上，2003年啟動的“星火科技培訓專項行動”、2004年實施的“陽光工程”、2007年開展的“雨露計劃”，構成了當前農村轉移勞動力教育培訓的主體架構，引領農村扶貧開發進入自然資源開發與人力資源開發并舉的新階段。政策與項目的出臺與推進，為轉移農村勞動力就業鋪就了道路，但并未看到有效解決供需匹配難題的端倪。一方面，農民工主要從事的行業依然集中在附加值不高的制造業、建筑業和服務業領域，且收入普遍偏低，2012年外出農民工人均月收入水平為2290元（國家統計局，2013）；另一方面，“招工難”、“技工荒”現象大范圍存在，人口紅利逐年消失，人力資本開發尚未跟上，完成中央提出的2020年收入“倍增”計劃難度極大。這表明轉移勞動力培訓的速度、效果，短期內與經濟結構調整的步伐不相適應，農民工人力資本開發工作并未取得實質性進展。

（一）培訓作用整體發揮有限鑒于農民工群體之龐大，任何一個研究者試圖完全依靠獲取一手數據進行分析，幾乎是不可能的。本研究主要利用國家統計局和各專業機構歷年農民工監測調查數據，對最近幾年的農民工培訓狀況做了梳理。需要說明的是，由于宏觀經濟形勢變化和調查樣本選取差異，每年農村轉移勞動力總量統計狀況呈現不規則變動。2004年農村外出務工勞動力1.1億多人，掌握了一定專業技能、接受了培訓的僅占28.2%；2005年的調查顯示，未接受過任何技能培訓的農民工占76.4%（國務院研究室，2006）；2009的監測數據表明，51.1%的外出農民工沒有接受過任何形式的技能培訓（國家統計局，2010）；而2012年在農民工中，既沒有參加農業技術培訓也沒有參加非農職業技能培訓的農民工占69.2%（國家統計局，2013）；2013年的監測數據發現，接受過技能培訓的農民工占32.7%，比上年提高1.9個百分點。各年齡段農民工接受培訓比重均有提高（國家統計局，2014）。盡管近年來這一數據總體上呈現提升趨勢，但幅度并不大。多年來的“技工荒”表明，農民工通過獲得技能提升整體上較為有限。

（二）培訓主體供需雙向不足一方面，培訓總體供給不足，無論是政府還是企業，農民工培訓的經費投入不足。另一方面，盡管農民工主觀上渴求培訓，但在實際參與培訓的過程中動力不足，導致培訓投入總體處于較低水平。具體來看，面對市場競爭和強烈求富欲望的雙重壓力，農民工逐漸意識到“競爭主要依靠知識、技術和智力，這遠比體力勞動力價值昂貴”（長子中，2009），因而他們具有很強的學習培訓愿望。但是，與較強的學習培訓愿望相比，農民工用于學習培訓的實際投入少，加之一些地方政府和企業缺乏人力資本投資的戰略眼光，培訓資金投入明顯不足，直接影響著農民工的培訓效果。《2003-2010年全國農民工培訓規劃》雖然規定了用人單位開展農民工培訓所需經費從職工培訓經費中列支，職工培訓經費按職工工資總額1.5%比例提取，計入成本在稅前列支，但實際上企業職工教育經費投入未達到國家規定的最低比例，而用于農民工培訓的經費基本上沒有。這一狀況使得農民工整體上陷入“低技能素質→低工資收入→低培訓投入→低技能素質”的惡性循環，嚴重制約其市民化的進程。

（三）培訓內容有效供給缺乏總體上，目前培訓模塊結構性過剩，培訓往往集中于區域性熱門課程，對市場緊缺的勞動技能培訓不足；并且培訓針對性不強，培訓內容較為適合有學歷的農民工及市民，面向低文化程度農民工的學習內容不多。從內容設計上看，仍偏重于技能培訓，缺少引導性培訓、素質提升培訓、創業培訓。從農民工總體的就業構成上可以看出（見表4），盡管農村工教育培訓已持續多年，但農民工所在就業行業并未發生實質性變化，仍集中在一般制造業、建筑業等低端行業，這也成為當前我國從勞動力大國到勞動力強國轉變的重大制約因素。(四)培訓管理定位不準盡管農民工培訓是一項具有較強正外部性的行為，應該由政府提供，但由于農民工培訓工作的職業導向和市場導向，必須將具體實施和操作交給市場，交給專業的能夠對接市場、連接農民工群體的中介組織。而政府應該作為培訓的推動者而不是實施者，可以通過購買服務的方式，交給企業和中介結構執行。政府可實行公益性強、收益面廣或政府有比較優勢，能幫助企業或中介機構降低風險的培訓，把農民工培訓和就業服務有機結合，使就業信息、職業培訓、技能鑒定和職業介紹成為有機整體。

三、對策建議

推進農民工市民化，必須堅持以黨的十八大報告和十八屆三中全會《決定》的精神為指導，以有效促進農民工融入城市社會為目標，提升農民工市民化的人力資本，加快其市民化進程。

（一）優先發展農村教育基礎教育是整個教育體系的“重中之重”，農村教育又是基礎教育的重點和難點。農村教育在全面建成小康社會中具有基礎性、先導性和全局性的重要作用。因此，各級政府及教育行政部門必須全面認識農村教育的性質與功能，樹立優先發展農村教育，提高農村人力資源素質是促進城鄉協調發展的第一推動力的新理念，切實加大對農村教育的投入，把對農村教育的投資看成是生產性投資；要正確認識農村教育的內在價值取向，它不僅僅是升學教育，更是對進入城市的勞動力進行培訓和服務，還是為改善農村現狀的教育；要重視農村義務教育事業，加大農村義務教育的普及和執行力度，使農村學生獲取人力資本的基礎素質，從整體上改變沒有轉移人口的文化素質結構，保證他們具備基本的學習與實踐能力。

（二）構建多元化投入機制加強農民工市民化人力資本開發，構建政府、企業、農民工個人等擔負責任的多元化的投入機制。一是增加對農民工的培訓投入。政府應把農民工培訓納入社會公益性培訓范圍，增加對農民工培訓的財政投資，設立專門的教育培訓基金，用于建立面向農民工的職業教育與技能培訓機構。二是企業應加大對農民工的培訓力度。企業作為直接受益者，應該承擔起農民工教育培訓的主要責任，要改變培訓是消費的觀念，樹立培訓是投資的理念，強化人力資本培養意識，增加對農民工培訓的投入，引導農民工由體力型向技術性和智能型轉變。三是農民工應適當增加培訓投入。農民工要充分認識繼續學習的重要性，適當增加培訓投入，積極主動參加培訓，創造性地進行自我開發和自我發展，以獲取市民化所需的知識技能，同時要自覺地經營自己的人力資本，培養創業精神、團隊意識與合作意識，使自己的人力資本得到增值。

（三）開發多種形式的教育培訓教育培訓是提升農民工市民化人力資本的主要途徑。加強農民工的教育培訓，提升其市民化的就業競爭能力、職業轉換能力和創業能力。一是構建“模塊式”教學體系。農民工的教育培訓必須以城市勞動力市場需求為導向，根據城市經濟社會的發展狀況和產業結構的升級換代速度，列出不同行業、不同工種的培訓菜單，然后依據職業資格證書的要求設計課程菜單，構建“模塊式”的教學體系。二是“以人為本”設置培訓課程。農民工接受培訓的直接目的是就業。因此，對農民工教育培訓的課程開發與課程設置必須充分體現農民工的就業需求，以培養崗位所需要的職業技術為核心，傳授就業知識、培養職業技能、提高就業競爭力、拓展就業空間，使農民工由“體力型”勞動者向“技能型”勞動者的轉變。三是以融入城市為目標充實培訓內容。基礎知識和基本技能的訓練應該置于核心地位，幫助農民工盡快掌握就業所需職業技能；增加必要的法律法規、公共政策、文化禮貌、城市生活知識等方面內容，幫助他們理解并認同城市文化觀念和生活方式；強化職業規劃教育，幫助農民工弄清楚“我在哪里、我想做什么、我能做什么”等問題，確定其最佳的職業奮斗目標，逐漸形成對于自身發展的遠景設計；開設創業培訓課程，結合城鎮第三產業發展走向，根據農民工的個體需要和發展定位確定創業培訓內容，提供創業跟蹤指導，增強他們在城市社會的生存與發展能力。四是采用“短、平、快、靈”培訓模式。這可以在短時間內改變勞動力素質結構，傳授相應的崗位技能，提高農民工的文化素質和職業技能。“短”主要是指每一次培訓的時間短，總體上以1-3個月的短期培訓為主，兼顧3個月以上的長期培訓；“平”是指要考慮生產力發展水平和農民工的接受水平，做到二者的協調平衡；“快”是指對城市勞動力市場需求信息、技術信息、就業崗位信息的捕捉要快，對市場反應快，把所學技術技能運用到實際工作的速度快；“靈”是指教學方法要靈活多樣，按照農民工居住、工作、學習的特點，采用“半工半讀制與全日制結合”、“日校與夜校結合”、“參與式”、“干中學”、“玩中學”等形式，使他們“學”了就會做，做了就見效。“短、平、快、靈”培訓模式的核心內容就是在短時間內，教給人們最迫切需要的勞動技能及從事社會實踐的能力，它是把特定的人更有效地融進社會實踐中的重要手段。

（四）搭建社會化公共服務平臺提升農民工市民化的人力資本，加快其市民化進程，應搭建一個由政府、企業以及社會各界廣泛參與的社會化的公共服務平臺。一是政府應提高基本公共服務水平和均等化程度。政府在對農民工進行知識與技能培訓的同時，要通過均等化的公共服務，城市的基本公共文化服務和公益性文化設施應向農民工平等開放；鼓勵有文藝才能的農民工進行文藝創作，幫助他們組建文藝團隊，并提供展示其才能的演出舞臺，逐步建立起對城市社會的認同，增強其共同意識和“家園觀念”。二是強化企業職工文化服務。城市企業特別是農民工比較集中的企業，應經常組織開展針對農民工的內容豐富、形式多樣的集體文化服務活動，確保農民工文化生活的常態化，注重人文關懷和人性化管理，不斷增強企業全體職工的內在凝聚力。三是社會各方面積極參與。各社會團體與民間公益性組織等各類社會力量應積極搭建農民工與其他群體進行文化交流的平臺，以文化活動消除隔閡，增進相互了解和關愛。社區要從觀念上把農民工等同于本地市民，積極組織適合農民工特點的文化活動，促進農民工與本地居民的交往，讓他們盡快地融入所住社區，增強其社會認同感和城市歸屬感。

（五）加強法制與制度建設破解農民工市民化的人力資本困境，需要加強法制與制度建設。加快農民工教育培訓立法。以法律形式明確政府、企業在農民工教育培訓中的權利和義務，為農民工教育培訓提供法制保障。抓好職業準入的落實，實行嚴格的職業準入制度。在現已確定的職業準入范圍的基礎上，有計劃、有步驟地推行職業準入制度，逐步做到凡已公布實行職業準入的行業，農民工必須接受職業培訓并取得相應的職業資格證書，否則就不能就業。同時要抓好城市準入的落實，農民工只有經過職業培訓并取得相應職業資格，才能進入大中城市務工暫住，甚至落戶。城市企業在招聘農民工時，只能與具有相應職業資格的勞動者簽訂合同。建立城鄉一體化就業制度。加強勞動力市場體系建設，建立城鄉統一的勞動力市場，實現城鄉就業一體化，破除對農民工進城務工的不合理限制和規定。

作者：徐建軍單位：中國石化銷售有限公司陜西石油分公司副總經濟師兼人力資源處處長