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一、兩種專制下的“暴政”都源于權力的絕對化

（一）“多數”的權威托克維爾筆下的多數權威是民主的一種結果。他是這樣描述民主的：“多數一旦提出一項動議，可以說不遇到任何障礙。不只包括阻止通過動議的障礙，甚至包括推遲表決動議的障礙，以及留出時間在表決過程中傾聽反對者呼聲的障礙。”“只要多數還沒有最后形成統一意見，討論就得繼續下去；但是，一旦多數做出不可更改的決定，這個問題就得繼續討論下去。”

（二）多數專制的暴政與少數專制的暴政托克維爾認為多數權威是占據絕對權力的一方，如果不加限制，往往會讓少數人沒有表達意見的權利。這是民主社會的另一個極端，它會傷害到少數人的民主權力，使得持異見的少數屈從于多數的意見，慢慢放棄表達的權利。這是多數權威的破壞作用。多數的意見往往是平庸的，甚至是多變的。如果這種多數的權威長期泛濫，不受制約，其變動不居有可能給社會造成動蕩，暴政在所難免。貴族社會的暴政源于社會存在擁有特權的階級。這種社會里多數無法形成主流意見。因為特權階級總是少數的，他們無法代表大眾的意志，或者多數的意志。不管是寡頭政治還是君主制，貴族統治的權力范圍永遠集中在貴族集團內部或貴族首領手中，它們不可能與平民百姓共享權力。少數貴族必然是專制的。總之，暴政本質在于權力的濫用，它起因于掌控權力方權力的絕對化。不管是民主社會的多數暴政，還是貴族社會的少數暴政，都是國家權力主體權力絕對化的后果。多數如果擁有了絕對權力，也和擁有絕對權力的少數一樣會釀成暴政。因此托克維爾提醒，“人民應該警惕授予代表他們的多數以全權”。

二、中央和地方分權(聯邦制)有助于遏制多數暴政

既然權力的絕對化會產生暴政，那么避免權力的絕對化，警惕任何機構擁有全權就成了遏制暴政的關鍵因素。美國中央和地方兩種權力之間分立的關系，是美國無法產生多數暴政的一個重要原因。

（一）行政集權的缺失有助于美國形成多數權威托克維爾將集權分為政府集權和行政集權兩種。政府集權國家的特征：外交，全國性稅收，商務條約等全國性事務由中央政府來包辦，地方建設等地方事務由地方政府包辦而不由中央政府來直接插手或干預。即中央和地方的權力管轄范圍不一的聯邦制。反之，管理國家事務的權力和管理地方事務的權力范圍不清晰，且主管地方事務的權利來自中央，稱之為行政集權，即一般所說的中央集權。1.行政集權抑制公民政治參與熱情在行政集權高度發達的國家，地方事務的權力來自于中央，本應主政地方事務的地方政府只能被動接受中央的政策。然而全國所有地方事務龐雜，中央不可能對所有地方實際情況了如指掌。通行全國的政策往往脫離地方實際。當全國統一的政令制定出來時，不僅地方政府不得不受制于中央政府，地方百姓也只能被動地執行全國政策。久而久之，群眾對本應積極參與的事務漸漸漠不關心。政治參與熱情隨之降低。而在沒有行政集權傳統的美國社會，地方公職人員是民主選舉出來的。公權力的產生和運作過程，往往符合大家公認的程序協議，即托克維爾所說的“正義或法律”。人人擁有參與地方事務的積極性，權力行使的代表像對待個人事務一樣對待公共事務。甚至在出現困難時，每個人都將幫助和支持行政機關。“權力的分散促進了政治組織的成長,政治參與也擴大了,最終現代政體獨具的大眾性的政黨組織誕生在美國,成為美國在大眾政治參與方面的獨特貢獻。”可以說沒有了行政集權的限制，公民政治參與程度往往也比較高。2.公民政治參與熱情有助于形成多數權威由于公民有了在公共事務中實在的影響力，多數權威可以借助各種渠道在行政部門外形成無形但強大的輿論力量：對法官、立法者、公共官員、少數派以及個人產生壓倒性的影響，也可以通過這種積極自由的參政議政機會對行政部門特別是立法機關，司法體系以及公共暴力——民團和警察施加影響。從而多數便占據著絕對地位，多數權威就有可能泛濫，導致暴政。

（二）中央和地方分權(聯邦制)有助于美國遏制多數暴政1.分權使中央和地方無法形成合力在聯邦制度下，公民政治參與熱情不至于讓多數權威釀成多數暴政。原因是聯邦政府和地方政府之間并沒有構成權力等級關系。多數掌控下的中央政府在全國通令的時候，必須責成一些官員去執行一些命令，但是這些官員并不總是隸屬于它；國會的法令不涉及地方的法令：總統的一個政令發出，并非所有的地方官員直接聽命于它。另一方面，多數掌控下的地方政府往往只關心地方的利益，他們的意見不會駕馭代表國家利益的多數的意見。兩種多數代表的意見都只能在各自權力范圍內行使，互不影響，所以兩種多數只是兩種不同層次的權威，兩者無法形成合一的絕對力量。多數的暴政自然難以實現。2.分權使美國公務人員的專斷無法聯合多數權威產生的后果之一是美國公務人員的專斷。全國的多數在實施自己權利的時候，更仰賴于鄉鎮和縣的行政委員，而多數是立法和監督司法的絕對主人，公務人員在他們的監督下工作。但是多數不會問公務人員職責細節，也沒有必要具體規定他們的權利。這就是公務人員的專斷。多數的權威有可能通過公職人員的專斷施加暴政。事實上危險并不存在。因為美國的地方公務員是地方多數產生的，它的專斷是在地方多數(如州議會)的監督和操縱下的專斷，或是在地方多數所賦予的權力范圍內在操作細節、具體事務主導權上的專斷；同樣，國家公務員也只是在代表國家利益的多數所賦予的權利范圍內在具體事務主導權上的專斷。地方政府與中央政府分別代表著不同多數的利益：一個是地方性事務上多數的利益，另一個是國家事務上多數的利益。兩種利益的分離導致兩種公務員的專斷不會聯合成一股更大的力量。簡而言之，民主制度下，聯邦制消除了中央和地方兩層的公務員在權力上實施聯合專斷的可能，多數權威不可能借專斷形成暴政。

三、立法權和行政權的分立有助于遏制多數暴政

避免權力的絕對化，除了要在憲法框架內對中央和地方政府實施分權，還應該在立法權和行政權的配置上實現分立。它是美國無法產生多數暴政的另一個重要原因。

（一）立法權和行政權不分有助于形成多數暴政以托克維爾的觀察，美國的立法和政府機構實際是一體的：“立法者在使行政權的代表們完全屈從立法機構的任性”，也就是說選民們并沒有賦予行政機構穩定性。又因為政府機構本來就是多數選舉出來的，多數既有立法權又掌握了行政權，就擁有強大的管理國家的實權。這時，國家就會陷入暴政的危險。類似托克維爾同時代的歐洲一些自由國家，由于行政機關也是由立法機構形成，行政者往往受立法者的意見所左右，如果多數的權威不但可以在立法機構大肆活動，也可能在行政權力上大肆活動。行政機構的施政如果能夠避免受到多數權威下立法機構意見頻繁更動的影響，政策相對穩定，進而社會也會更穩定。如果要對這種多數權威做最好的遏制，托克維爾建議，只能把“立法機構組織得既能代表多數又一定不受多數的激情所擺布”，讓行政當局能夠獨立于立法機構之外，這樣暴政就無法肆虐。

（二）美國權力分立的政府結構避免了多數暴政1.立法權和行政權之間的有效分立這個論述與“三權分立”一脈相承:“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機構之手時，自由便不復存在了，因為人們會害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并以暴虐的方式對他們行使這些法律。”[2]在如何保證兩者獨立時，美國制憲會議上的先賢們認為人民要“給予兩部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個人的主動”。即用讓分開的權利部門代表不同多數的聲音和意見，這些不同的多數之間又有權力的相互制約，互相之間沒有壓倒性的優勢。最后讓全體中的多數人難以形成團體。如今美國國會議員的選舉和行政首腦的選舉是截然分開的。比如立法權屬于國會，多數可以在國會中形成絕對意見，但總統是民主選舉出來的國家行政長官，總統有權否決國會立法，還有立法倡議權——多數的意見就有了制約的力量了；而“行政權屬于總統，但行政機構的設置和所需經費須由國會以法律批準，總統任命的高級官員須由參議院批準，國會還有權監督行政：檢查法律執行的情況、經費的開支和官員行為等。”多數在立法上的意見難以受到行政權的制約而消弭，反倒是能夠和行政權相互牽制，形成不同多數意見膠著爭執的協商式的民主過程。權威一分為互相牽制的立法權和行政權，就會避免到處擴充它的活動范圍，民主的人數多得足以能夠激起多數人的參政熱情，然而這種熱情的巨大力量又能在這種牽制下受到約束，不至于發揮到極致反而妨害民主本身。2.立法權內部的劃分分權不僅可以是權力間的獨立，也可以是對同一權力的分離。如果多數占據的機構內部沒有互相制約的部門的話，那么濫施權力也容易產生。除了通過設置互相牽制的權力部門來制止立法權支配行政權，還有一種補救的措施：弱化較強的立法權的權力。把立法機關分為不同的單位，“使它們在共同作用的性質以及對社會的共同依賴方面所容許的范圍內彼此盡可能少發生聯系”。即今天的兩院制：立法權力一分為二，分為眾議院和參議院。眾議院按照各州的人口數來分配議員，參議院每個州固定兩名民選議員。在眾議院，來自同一個州的人往往能夠占多數席位，而來自同一個州的人往往屬于同一個黨派，所以多數黨比較容易在眾議院形成多數權威。而在參議院，由于各州在席位上平均分配，且每一個參議員都能有充分的“建議和意見”權、否決權和“冗長辯論”權，多數權威往往難以成規模。立法權的劃分讓各個黨派多數之間勢均力敵，無法聯合成一股力量。

四、審判權的分離有助于遏制多數權威

對同一項權力的分離，除了對立法權的分離，還有對審判權的分離。在美國，對于一項訴訟案件的審理由法官和陪審員共同完成。陪審員往往代表多數的權威。陪審員代表的多數權威在刑事案件和民事案件發揮的作用有顯著差別。刑事案件的事實簡單且明顯，常人很容易看出來僅由一些簡單的事實去做決定，常識能夠立即鑒別。陪審團在判斷力上與法官相差無幾，多數的權威可能占上風。然而民事案件繁鎖多了，需要很專業的法律人員來做處理。而法官一般是擁有法學學位的職業律師出身，他們往往擁有比陪審團更多的法律專業知識和斷案的技巧。法官“指點陪審團注意事實問題的所在，并且告訴他們如何去回答法律的問題”。法官能夠有效地引導陪審團理清事實的脈絡，在關鍵技巧的認定上給陪審團專業的論述。即使是陪審團形成了多數權威，但是多數權威也只能對法律專業的裁決進行認可，而不能取代它的意見。法官從民事案件的審理中通過專業精神將個人威信灌輸到社會的普通階層。它有效地遏制了多數的權威，進而在司法方面杜絕了多數暴政的可能性。通過以上論述表明，托克維爾吸取了專制國家權力絕對化的經驗，認為民主的美國即使在“多數”控制之下也有可能造成權力絕對化。制度設計上的分權是一條有效的避免措施。美國恰當地處理了中央和地方權力關系，同時也有效地避免了立法權和行政權之間的混合，并允許法官與人民陪審員法庭上共同分享審理的權力，“分權”思想得到了極好的貫徹。美國的民主從而避免了多數專制造成的危害，能夠健康有效地發展下去。

作者：袁思楊 單位：福建師范大學