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一、長株潭地區城鎮化過程中的社區管理問題及原因分析

（一）社區管理體制混亂目前，長株潭地區的樓盤住宅小區主要有4種管理模式，一是部分老舊住宅小區為業主自我管理或無人管理，二是單位住宅小區由各單位自行封閉式管理，三是廉租房與拆遷重建安置小區由街道、社區管理，四是商業房地產樓盤部分實行了專業物業管理。樓盤住宅小區管理體制較為混亂，湘潭縣的樓盤管理幾乎沒有出現第四種模式，樓盤管理效果較差，望城區和醴陵市的現代小區管理模式發展水平也十分有限，不足以為社區居民提供保質保量的公共服務，物業經理反映這3個縣域城鎮不同程度上出現了管理上的混亂：社區內亂搭亂建現象嚴重，居民有打井的，養雞養狗的，種菜的，十分不好管理”；“由于缺乏社區管理單位，學校通過街道將統計適齡入學兒童的責任轉嫁給物業管理公司去做，并且說不接受個人報名，只能通過物業公司，物業公司等于做了社區該做的事情?！?/p>

（二）社區矛盾日益凸顯經過在3個縣域城鎮的調研發現，城鎮社區矛盾日益凸顯。1.社會管理松散無序。在縣域小城鎮的社區領域，社會管理服務工作滯后于樓盤建設速度，很多樓盤住宅小區的戶籍、計生、治安等工作無法正常開展，業主的子女就學、公共醫療等社會服務得不到相應保障。望城區某些小區的郵件投送、學區劃分及就學資料統計，由于沒有基層管理單位承接工作，只能依靠物業公司來開展工作，這實際上就是一個“政府與市場不分”、社會管理缺乏依托的表現。迫在眉睫的是，望城區2014年鄉鎮、社區兩級換屆選舉，選民登記無法正常進行，業主可能無法實現公民政治權利。2.社區糾紛層出不窮。調查顯示，大多新建的樓盤小區出現了物業公司侵占或擅自出租公用部位牟利、以業主欠繳物管費為由限購水電的問題。業主因房屋質量等問題拒繳欠繳物管費、堵門堵路非理性維權，類似的由物業管理引起的糾紛時有發生，物管企業與業主之間的矛盾沖突加劇，呈現出物管費用難收取、違章建筑難禁止、車輛亂停難控制、環境衛生難管理的局面。3.管理隱患滋長叢生。有的樓盤建筑質量低劣，電梯事故頻發，消防設施虛無，安全隱患令人堪憂；有的樓盤小區入住率低，居住人員成份復雜，治安、刑事案件時有發生；有的樓盤成為藏污納垢之地，“超生游擊隊”、犯罪嫌疑人、邪教組織、傳銷組織成員在樓盤內租住或從事非法活動，而望城區和湘潭縣某些小區則出現了農民帶著雞鴨進小區的現象，這都成為影響社會和諧穩定的巨大隱患。

（三）社區管理問題叢生的原因分析1.行政管理嚴重缺位。在城鎮化快速推進的背景中，土地征收和舊房拆遷是一項難度較大、地方政府又極力推動的工作，基層政府依靠社區來承擔行政工作和征拆任務，社區干部身兼數職，沒有精力對樓盤小區特別是商業樓盤進行系統管理，街道與職能部門的社會管理與服務難以延伸到部分樓盤住宅小區，樓盤住宅小區出現“難管理、無人管”的情況，行政管理嚴重缺位。此外，社區經費下撥及社區用房監督的責任缺失也比較明顯。調查顯示，三地社區經費都在不同程度上依賴社區內部單位的支持，這樣不穩定和非正式的資金來源，給社區的穩定發展帶來不安定因素。社區工作不受重視、政府對社區行政化干預的傾向也十分突出，例如，“醴陵市的社區用房監督在規劃局規劃結束后就沒有部門接管，建設情況如何，具體使用情況如何，不得而知”。與此同時，因為社區被要求參與全國衛生城市評比，政府每月一度的社區聯合衛生評比給社區工作者帶來了極大的工作負擔與壓力。2.社區業主自治能力不足。城鎮化快速推進的縣域小城鎮中，因為樓盤建設過快，可能導致樓盤小區入住率過低，很難達到組建業主委員會的條件。調查顯示，這樣的樓盤占據了三地社區的大部分比例。在望城區，全城的小區入住率在50-60%左右，甚至有一些外籍人士在此購房，人戶分離加劇了社區管理難度。此外，部分樓盤小區雖然成立了業主委員會，但業主委員會成員缺少履職時間，缺乏維權法律常識，缺位溝通協調職責，業主委員會自我管理和參與社區治理的作用并不大，業主自治能力嚴重不足。這些情況的存在，很容易導致業主對業委會的不滿，業主們反映“業委會無法勝任業主維權的職責”，業委會內部也普遍存在著委員工作動力不足，服務意識不強的情況，這更加加劇了業委會生存和參與治理的難度。3.市場組織侵權嚴重。房地產開發商和物業管理公司是社區管理中最重要的市場組織，但是調查顯示，越是在較小的縣域城鎮，市場組織越容易發生“侵權”行為。部分物管企業定位不準，服務意識不強，倒置服務與被服務關系，制定霸王條款，侵犯業主合法權益；違法違規收費，侵占業主公共收益；部分物管企業獨立于社會管理，不積極配合街道、社區的樓盤管理工作。醴陵市及湘潭縣甚至存在小部分物管企業因為管理效益較低，不履行服務合同，“逃出”社區、逃避責任的情況，這也促使一部分小區成立業主自治會，進行自我管理自我服務，將業主自治與小區管理兩項職能合二為一，其治理效果還有待觀察。部分房產開發商缺少社會責任感，重利輕責，房屋質量問題嚴重影響到樓盤交付使用后的物業管理工作、在房屋建設和使用過程中，忽視甚至逃避社區辦公服務用房、物業管理用房等相關公共配套設施的建設。一些房產企業在房屋交接完畢后，就注銷公司單位，致使業主維權時難以找到責任方。因而，在不少小區出現“房屋漏水、開裂找不到房產企業只能訴諸物業公司”的現象。

二、社區管理體制創新的政策建議

由于城鎮化進程中存在重建設、輕管理的現象，新建樓盤的無序化管理已越來越不適應城鎮化的發展。根據實際情況，可以按照屬地管理與行業管理相結合、政府管理與社會管理相結合、社區管理與業主自治相結合的原則，建立“三位一體”的社區管理新體制，充分發揮社區的辦事服務功能，切實提高業主委員會的自治能力，嚴格規范物業企業行為，實行社區化管理模式，確保樓盤的各項管理和服務規范有序。

（一）推進“行政工作社區化”的管理改革提升社區管理的行政層級，推進“行政工作社區化”。國家組織的創新和政權的活力在社區，各級政府行政工作只有扎根社區才能獲得新的生命力，因而應提升社區管理的層級，在縣級層面構建社區建設的協調機制，總體協調和推進社區管理工作；此外應該整合各類行政組織的職能和工作內容，推動“行政工作社區化”，將社區打造為行政工作的橋頭堡，將公共服務和社區管理工作向社區扎根，直接面向社區居民，由社區自主承擔治理工作，提高居民參與社區治理的積極性。

（二）建立“無縫對接”的社區管理制度體系首先要科學設置社區，實現社區制度的全覆蓋。綜合街道（鄉鎮）原村（社區）歷史形成因素，根據城市發展規劃和當前區域樓盤規模、人口數量，將城市中心按照每個社區住戶3000戶左右的標準，由市、縣（區）民政局統籌，街道（鄉鎮）提出方案，報市、縣（區）人民政府審批，科學設置社區。除了劃分區域外，還要對原有小區的社區歸屬進行合理調整，在新舊小區的搭配組合問題上尊重歷史和現實情況。其次，完善社區管理制度，推進部門之間的銜接。由城建部門牽頭制定《樓盤質量監管辦法》，實行“商品房質量保證金”制度，建立房屋質量保證體系；由民政部門牽頭合理設置社區、明確社區職能職責，大力發展社區社會組織，促進公益、文化等事業的發展，制定《業主委員會管理辦法》，指導社區和業主委員會編制《物業委托合同》，由業主委員會與物業企業簽訂《物業委托合同》，提升居民自治水平；房產監管部門負責制定《物業企業管理辦法》，建立物業企業準入機制和行業管理體系，在源頭上堵住社區管理出現的漏洞。

（三）建立社區管理“三位一體”新體制推動社區行政事務與自治事務的分開，構建以社區黨組織為領導核心，以社區居委會為居民自治載體，社區公共服務中心承擔公共服務職責的新型管理模式。社區兩委成員實行居民化、義務化，不領取薪酬，同時可參與社區公共服務中心工作，實現同酬同勞。社區公共服務中心工作人員實行聘用制、薪酬制。在村改社區的一些經濟情況普遍不好的地方，具體負責社區公共服務專項工作的人員可從社區內部的低?；蛘叩褪杖爰彝テ刚?，給予少量的薪水。

（四）確保社區層面的公共服務和市場監管逐步完善社區和樓盤的公共設施。由房產局牽頭，逐步拓寬渠道，加強社區服務配套設施建設，完善住宅小區的公共建筑、綠化、交通等公共設施的建設和維護，特別是要分年分批次逐步解決老城區樓盤無社區和物業辦公服務用房、單位宿舍與原單位分離脫鉤等遺留問題。民政局、街道（鄉鎮）要指導社區和業主委員會規范小區服務設施的管理和使用，充分發揮小區服務功能。對于專業性較強的公共服務，例如水電維修和電視網絡線路的維護等，物業公司應該定期進行檢修，以季度或半年為單位跟進公共設施運行情況。完善社區的服務功能。一是要強化公共服務中心建設，設置“一站式”服務大廳，推行居民服務代辦制度。二是要培育市場服務承接載體，把專業機構引進社區服務市場，組建社會化、市場化和產業化相結合的社區服務體系。三是全面推進社區物業化服務，建立健全社區居委會、業主委員會和物業服務企業之間的溝通協調機制，建立物業服務企業年審社區初審制，完善物業服務項目退出機制。加強對物業市場的監管。由房產局牽頭，民政局、街道（鄉鎮）和村（社區）配合，按照全程監管的模式，對物業企業未按規定提供服務、不及時協調處理矛盾和問題甚至態度惡劣致使矛盾激化、遇事推諉不認真解決業主所反映問題等情況進行清理整頓，對違法違規經營的物業管理企業依法予以取締，規范物業市場行業管理。

（五）增強社區居民自治的意識和能力通過社區工作人員業務素質培訓和示范社區建設，傳授社區居民意識和社區建設的經驗，提高社區參與的水平和能力，營造全社會重視社區建設的氛圍。與此同時，支持社區居民自治和居民自組織的健康發展，建立完善的社區自治經驗與知識傳播體系，樹立良好的社區自治示范點，推動居民對城鎮生活的融入。

作者：吳曉林李詠梅單位：中南大學公共管理學院