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一、當前內蒙古自治區社區管理體制和運行機制方面存在的主要問題及原因分析

(一)社區運行機制方面存在的主要問題

1．缺乏引導社會力量自覺參與機制。目前在社區建設與發展中，由于政策法規的缺失或不完善，社會各方面包括居民參與社區事務的自覺性、積極性普遍較低，參與程度不深，沒有形成自覺參與的共建環境氛圍。駐區單位、企業、社會群團組織、社會組織對參與社區服務工作多認為與己無關，社區居委會包括居民對黨委政府的依賴感普遍較重。各地社區建設和管理運行都是在各級黨委政府直接領導下進行的，“行政推動”仍是主要方式。

2．缺乏社區財務自主機制。內蒙古自治區各地社區管理服務運行工作經費包括工作人員工資全部靠當地政府提供。但社區自身都沒有財務，社區辦公經費開支、舉辦公共活動所需費用、一些臨時性支出等，均需事前向街道辦申請事后憑票據報銷。社區自主財務制度的缺失，既在一定程度抑制了社區活力，也影響社區財力自籌機制建設。有些社區反映，有的駐區單位、企業、街區經濟經營者有時愿意贊助社區事業，由于社區沒有財務，相關手續票據不好辦理而作罷。這一狀況在一定程度影響了社區工作的深入開展。

3．缺乏科學的社區工作激勵機制。社區工作任務繁重、待遇低、影響社區工作者積極性的現象在各地普遍存在。由于缺乏科學的激勵機制，使得社區工作一直處于社會低收入層級，難以吸引青年人和高素質人才，社區工作者普遍年齡偏大，文化程度不高，工作創新能力不強，難以適應社區工作深入發展的要求。另外，隨著改革開放的深入，市場經濟條件下的經濟關系、社會關系和思想觀念對社區工作也產生一定不利影響，使得社區工作者流動性較大。社區工作者隊伍的素質不高和不穩定，影響社區工作整體水平的提高。

4．社區工作民主管理機制不完善。各地社區居委會組織及相應的工作制度表面上看基本建立健全，但實際運行中，社區居委會“四個民主”即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督普遍落實得不徹底，工作以貫徹政府意向為主，自治功能較弱，服務能力不強，對居民號召力、凝聚力低。居民參與社區事務積極性不高，使得社區居民“四自”即“自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”難以有效實現。社區居委會工作的行政化趨向，使得社區居委會形成對上負責與對居民負責不一致的工作理念，事實上脫離了廣大居民，不能真正代表居民利益，造成居民對居委會信任感和向心力不高，在一定程度阻礙了基層民主政治建設進程。

(二)存在問題的原因探析

內蒙古自治區城鄉社區建設與發展管理與運行方面出現的這些問題，其原因是復雜和多方面的，經過深入探尋分析，我們認為可以歸納為以下三個主要方面:

1．有關方面思想觀念上存在誤區。社區建設是中國改革開放以后引進的社會管理新形式。但受傳統政治體制和意識形態影響，有關方面在社區建設上，一是對社區的實質認識不清，把社區建設混同于基層政權建設，著眼于強化基層黨組織的領導作用，將基層其他社會組織都視為被管理對象，置于從屬地位。二是對社區自治與政府管理的關系認識不清，有關部門對自身職責認識不清，造成社區管理上與自治主體工作關系的不順。三是受政體的慣性影響，在社區建設路徑取向上以何種模式為宜一直難以抉擇，只能走一步、看一步，摸著石頭過河，導致社區管理體制與運行機制建設的難以規范。四是對社區工作的重要性評估不足，使對社區工作權責劃分和社區工作人員薪酬標準及制度建設未予以應有的重視．

2．現行國家政治體制和行政管理體制與社會變革不相適應的影響。社區建設從法理上講，以居民自治為主，但與國家政治體制和行政管理體制有著密切關系?，F行內蒙古自治區城鄉社區建設都是在各級黨委政府主導下進行的。黨委政府既是社區建設目標的確定者和相關政策規章制度的供給者，又是相關政策和規章制度的貫徹落實執行者與各類資源的配置者，及實施效益的檢查者和監督者，同時扮演著領導者、管理者、實施者兼評判者的角色。因此，黨委、政府在社區建設管理中具有絕對的支配權力，社區組織與黨委、政府“先天”就是一種依附關系。另外在社區建設中，黨委政府與居民及參與社區服務的經營性和非營利性組織在利益訴求上又是不同的，利益目標的不一致性，使得社區管理體制與運行機制的構建很難同時兼顧黨委政府與民間的利益訴求而往往顧此失彼，只能在兩者間不斷尋求平衡，以適應現實需求。

3．有關社區建設與發展方面的法律法規缺乏。在社區建設與發展包括管理與運行方面，法律法規缺失和不完善一直是個突出問題。實際工作中無法可依、無章可循的現象較普遍。社區內部各種組織和個人行為、各種利益關系的協調，主要以政府的政策規定和行政管理來進行，社區自治和社會參與由于沒有制度規范，成為行政的附庸。作為社區建設主體的社區居民被客體化，降低了對社區認同的關注，進而影響參與社區事務的積極性和動力。社區法律法規建設的滯后，既造成社區管理和運行的無序，也使得在落實有關政策時，出現一些“人為”障礙，難以發揮其應有的作用。

二、對內蒙古自治區城鄉社區管理創新的思考和政策建議

(一)創新內蒙古自治區城鄉社區建設與發展管理的思路

創新社區管理體制與運行機制，目的在于推進內蒙古自治區城鄉社區建設健康發展，建立以社區為基本單元的新型社會溝通體系，提高黨和政府對社會的領導力和管理能力，促進和諧社會建設和人民群眾幸福指數的不斷提高，引導社區成為國家政治建設和社會經濟發展的積極資源，為實現全面小康社會的目標奠定堅實的群眾基礎。

1．創新社區管理體制與運行機制的目標和任務。根據現行內蒙古自治區城鄉社區建設與發展中存在的問題和體制機制上的不足，創新社區管理體制與運行機制應主要圍繞下列目標和任務來進行:首先是目標。以實現運行有序、管理到位為目標，著重加強各級黨委、政府的調控能力及相關制度建設，理順社區各主體之間的工作關系、促進協調配合、增強社區管理服務功能;以努力滿足居民多元化服務需求為目標，著重加強社區服務能力建設，發展各類社區服務組織，拓展服務范圍和內容，提高居民生活質量;以提高居民綜合素質為目標，著重加強居民自律和法規相結合的“鄉規民約”制度建設，加強社區圖書閱覽、影視放映、免費上網、遠程教育和培訓、文體活動場所等基礎設施建設與運行管理能力及組織各類群眾性活動的能力建設，為居民搭建溝通交流平臺，激發居民正能量。其次是任務?？茖W界定政府、街道辦(蘇木鄉鎮)、社區黨組織、社區自治組織和社區服務組織包括社區居民的職責、權利、義務，明確相互之間工作和權責關系，并通過相關法規制度加以規范，使各方行為有章可循，構建政府管理和社區自治相結合的分工明確、職責清晰、聯系緊密、相互配合、功能耦合、行為規范、運行有序的新型社區管理體制與運行機制，為社區管理服務規范有序運行提供有效的制度保障。

2．創新社區管理應堅持的基本原則。一是堅持以居民為本的原則。社區建設說到底就是為了社區居民的福祉。所以創新社區管理體制與運行機制，必須以居民為本位，把服務好社區居民作為體制機制創新的出發點和落腳點，著眼于以不斷滿足社區居民對公共服務的需求，不斷提高社區居民的生活質量和文明素養，不斷加強居民社區主體地位、增強居民社區參與意識、提高社區自治功能為宗旨，努力完善社區建設與發展的各項制度，逐步引導社區管理與運行走向制度化、規范化。二是堅持黨委政府主導的原則。我國政治體制和國情民情的特殊性，決定了在社區管理體制與運行機制創新中，任何弱化黨政領導的做法都是愚蠢和危險的。因此推進社區管理體制與運行機制創新，不能削弱黨和政府的領導，片面強調社區自治和公民社會，而是要在努力克服行政包辦社區事務弊端的同時，積極探索政府行為與社區行為緊密結合，協調互動、增強居民參與活力的社區管理體制與運行機制，以保障社區建設的健康發展。三是堅持提高社區自治水平的原則。社區自治的核心是推進基層民主管理，讓社區居民對社區事務有話語權。創新社區管理體制與運行機制，政府部門和街道辦(蘇木鄉鎮)要充分尊重社區居委會的法律地位，認真貫徹居民自治的“四個民主”、“三個自我”的基本要求，從制度上規范政府部門和街道辦(蘇木鄉鎮)與居委會的關系和權責，通過對居委會簡政放權減負，提升社區居委會自治功能，增強居民自我管理、自我服務、自我監督意識和能力，從而實現自我規范。四是堅持因地制宜的原則。內蒙古自治區各地人口分布不均衡，經濟發展不平衡，社會人文環境不相同，地域特性不一樣，決定了各地社區管理體制與運行機制創新不能一個模式或一刀切，只有符合本地實際和民主自治需要的制度才是合理的、可行的和有效的。因此，各地進行社區管理體制與運行機制創新時，要堅持實事求是、因地制宜的原則，從本地實際出發，循序漸進地推進。五是堅持立足法制的原則。各地推進社區管理體制和運行機制創新時，應重視立足法制，科學地設置社區組織機構和各項制度，增強改革的合法性，才能易于為各方面接受和遵循，提高管理服務質量水平和運行效率。因此，各地推進社區管理體制與運行機制創新，必須盡可能以法律為依據對社區組織機構及相關制度的制定進行科學的設計、設置和調整，以保證機構和制度的合理性和有效性。

(二)創新內蒙古自治區城鄉社區管理體制與運行機制的著重點

1．創新社區管理體制的著重點。根據內蒙古自治區現行城鄉社區管理體制的特點和運行中存在的不足，對管理體制創新，應重點放在以下三個方面:一是完善社區管理服務體系?？茖W設置有關管理機構和服務組織，建立職責分明的社區管理體系和服務體系。通過加強和完善制度建設，促進各類組織既各歸其位、各履其職又相互配合、有序運行。二是大力推進政府角色轉換，加大政府在社區事務管理上簡政放權的力度，把該由社會做的公共管理服務職能下放到社區，或實行政府向社會購買服務的方式，激活社區自治。三是建立健全社區管理的法規制度。以科學配套的法規制度體系明確社區內各權利主體的職責和行為規范，明確社區自治的法律地位和完善保障社區自治落實到位的規章制度，為保障社區管理與服務的有序運行提供制度支持。

2．創新社區管理服務運行機制的著重點。針對當前內蒙古自治區城鄉社區建設與發展中從管理到服務基本是政府唱“獨角戲”、社會組織參與不充分和社區服務功能失調的現狀，運行機制創新應重點抓好以下幾個方面:一是建立真正意義上的以政府為主導、居民自治為主體的運行機制。應明確以政府為主導不是政府包辦，而是科學定位政府在社區管理中的角色，切實使政府將主要精力轉變到通過對社區建設與發展事業制定政策、規劃、法規和相關規章制度、進行引導、協調、指導、監督社區各主體有序運行并提供經費支持等宏觀領導和管理上來，做到實際工作中不越位、不缺位、不錯位，從而保障社區工作的有序運行;以居民自治為主體就是要引導社區居民的代表組織———居委會在遵守國家的法律、法規和地方黨委政府制定的相關政策、制度的基礎上，健全社區自治制度和工作運行制度，以配合政府為居民提供公共服務、了解社情民意、解決居民生活難題、組織調動社區居民參與社區事務、開展社區民生服務為主要職責。同時著力加強基層民主政治建設，切實處理好社區自治中“議事”與“行事”的關系，逐步培育和增強居民自治意識和參與意識，實現社區社會共治。二是培育多元化的社區服務參與機制。隨著改革開放的進一步深入，簡政放權成為政府機構改革和職能轉變的中心任務。大量的公共服務將從政府的職能中分離出來，轉交到社會組織，同時現行社區服務以行政為中心的一元化格局也將被打破，加快培育服務型專業化社會組織是承接政府轉移的公共服務的重要載體，也是政府與社會之間的有效中介，大力推動社會力量參與社區服務，對促進社區自治、融洽社會關系、提高社區管理服務水平、滿足居民不同方面和不同層次的需求，具有重要的意義。因此政府應從政策、資金、培訓上加強對社會組織的扶持，引導培育社會組織參與公共服務和社會管理，形成多元化的社區服務參與機制，以增強社區服務功能。三是推進社區服務運行的規范化。市場經濟的深入發展，使得以社區為核心、以居民需求為導向的各類社會服務組織迅速發展起來，一方面促進了社區服務功能的不斷完善，一方面服務主體多元化又帶來一系列新的社會問題。因此，應通過法規制度建設，規范社區服務與社區專業化服務的實現形式與經費投入;規范公益性服務與經營性服務內容的界別與經費支持;規范公益性與經營性服務混合的服務項目與權利等，同時結合完善社區服務的市場運行機制，加快規范化社區服務運行機制建設，以促進社區服務業健康發展。

(三)相關政策建議

1．加快建立健全有關社區事務管理的法律法規。當前重點:一是從法律法規上明確社區中各類活動主體包括家庭和個人的權責義務和行為規范，通過法規來協調社區中各權利主體的活動及相互間的各種關系，切實維護好各方面的合法權益。二是加快完善社區自治的相關配套法規。為社區自治權力的有效行使提供切實的制度保障，三是通過立法途徑，為社區管理創新提供法律支持，以完善社區內部細節管理，促進社區管理水平的不斷提高。

2．建立社區財務自主制度。將政府供給社區的辦公經費直接撥付給社區，由社區自主按需支配管理，以增強社區自治活力，同時為建立社區財力自籌機制創造條件。應通過制定稅收及其他優惠政策，鼓勵駐社區單位、企業、各類經濟實體、社團組織包括個人對社區公益事業提供贊助，促進社區財力自籌;農村牧區社區也應積極開展財力自籌建設。另外，建立社區財務審計和公開公示制度，加強社區各項公共資金的使用監督，以提高資金使用效率和預防腐敗現象發生。

3．加強社區自治管理與政府管理體制的銜接。社區管理體制改革創新要切實解決政府與社區權責不清的矛盾和社區居委會行使管理職責時的無權無能力問題。構建新型社區管理體制，除了切實將政府的行政權與社區的自治權有效分開，促進各自職能分別有效發揮，更重要的是要加強政府管理對社區居委會管理的支持與配合，對社區管理不動的人和事，政府有關管理和執法部門應及時介入處理;對社區提出的公共設施維修問題，政府有關部門應及時予以回應;將社區物業管理納入社區監督之中;在老舊小區推行社區自治“準物業管理”制度，以支持社區居委會作用的發揮。

4．建立社區科學發展機制。提高居民生活幸福指數，應重視加強對社區布局的科學規劃，適度調整社區規模，并合理安排學校、醫院、商業網點、文體活動設施。同時對居民區內部布局也應進行合理規劃，適當安排社區公共服務和活動場所及公用場地，增強居民生活舒適性。特別在社區建設上要力戒形式主義，相關服務設施建設應從適應居民需要出發，不必過度追求所謂高標準、超大面積和功能完善。

5．建立激發社區工作活力機制。一是以優化社區工作隊伍素質結構為目標，通過制定優惠政策，大力改善社區工作條件，創造吸引青年人和優秀人才到社區工作的良好環境。二是深化社區工作人事、用工、分配制度改革，建立與行政事業單位人員收入基本相平衡的社區工資福利制度和薪酬穩定增長機制，完善激勵、競爭機制，激發社區工作人員的積極性和創新性。三是大力發展社區工作志愿者隊伍。充分發揮基層黨組織、工青婦群團組織、群眾自治性組織、各類社會組織等的作用，建立常態性的活動機制，調動公眾參與社區管理服務的積極性。

6．加快建立社區信息化管理服務運行機制。一是構建社區鏈接居民的通訊、微信、博客、QQ群等現代信息系統，建立“社區居委會—網格管理人員—居民一體化”的網絡管理體系，建立健全相關工作制度，實現社區采集民情和居民反映民意的雙向及時互動，提高社區管理水平和效率。二是依托社區信息平臺，加快建立社區常住居民包括租房人口的家庭、工作、經濟、生活、思想、社會關系及往來、流動人口租房、社會組織、駐區單位、社區困難群體、特殊群體、社區重大事件等的電子檔案，提高社區與政府有關部門對各類信息交流、查詢與反饋的時效性，以加強對社區各類動態的有效管理。三是利用社區信息網絡，促進虛擬服務與實體服務的有機結合。在社區建立虛擬服務中心，并與各類社會服務實體簽訂服務居民合約，使居民通過與社區一體化的信息網絡體系，能夠及時得到相關服務實體提供的上門服務，從而實現社區管理服務與居民需求的有效對接。

作者：付啟敏孟慶國單位：內蒙古師范大學青年政治學院