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城市裸露山體缺口是指在山體上沒有綠化的缺口,包括石場開采坑口、關停坑口、廢棄坑口、亂掘缺口以及土地開發建設等形成的遺留邊坡。深圳市的裸露山體缺口是伴隨著城市高速發展和建設產生的,對城市生態景觀造成了嚴重影響。深圳市人民政府2002-2004年間制定了治理嚴重影響城市景觀的裸露山體缺口工作實施方案,對深圳市669處裸露山體缺口中的115處進行生態工程治理,并計劃在2004年完成。

1治理城市裸露山體缺口的意義

隨著深圳市改革開放的繼續深入,城市化進程逐步加快,城區道路、房地產等開發建設項目的水土保持措施不配套。亂掘缺口、任意開挖遺留的邊坡、廢棄石場等造成大量裸露山體缺口和不同程度的水土流失,同時也破壞了城市自然生態景觀。尤其是在城區,道路主干線,港口碼頭、機場等城市進出區域及重要風景旅游區的裸露山體缺口,影響更為顯著。城市建設與生態保護的矛盾日益突出,政府有關部門針對裸露山體缺口引起的水土流失和生態景觀破壞等問題,采取了一系列措施,如陸續關停了部分采石場,依靠政府投資,實施水土保持工程、進行裸露山體缺口治理、危險邊坡處理等等,已取得了一定效果。深圳的目標是要建設園林式、花園式現代化的國際性城市。要實現這一目標,在大力做好水土保持、水源保護林建設等工程的同時,必須進一步加大裸露山體缺口整治的建設力度,這對水土保持和生態保護、城市自然景觀和人居環境改善,提高城市綜合競爭力和可持續發展能力有重要意義。及時對城市周邊裸露山體缺口進行生態整治和綠化美化已迫在眉睫。

2城市裸露山體缺口治理投資項目評估

項目評估是對工程項目包括項目前期設計、項目建設期和項目建成或投入使用后,對項目的規劃設計目標、實施的全過程、社會效益和經濟效益、環境影響和社會文化影響、可持續性利用等方面進行系統評估。特別是對項目的后評估工作,在促進項目投資決策的科學化、民主化、投資管理現代化,以及對投資項目的最優化控制等方面有積極的推動作用。改革開放以來,作為我國基本建設程序中的一個重要環節,它是一種邁向政治文明的嘗試。

2.1裸露山體缺口的數量和類型分布

根據初步調查,至2000年9月底深圳市裸露山體缺口約699個,數量大,分布廣。根據裸露山體缺口的數量和類型分布情況分析,其中廢棄坑口、亂掘缺口、遺棄邊坡占比例較大,見表1。

2.2裸露山體缺口治理項目的投資估算

裸露山體缺口治理項目工程建設費投資估算,采用典型裸露山體缺口治理方案投資估算、深圳市水土流失治理實施情況的典型調查、采石場整治設計成果等調查資料進行綜合分析,根據山體缺口跡地面積和石壁面積計算得出項目投資單價:石壁綠化:50~110元/m2跡地水土保持:8~14元/m2綜合以上得出裸露山體缺口治理項目工程建設費投資估算,見表2。估算工程項目建設費,按平均標準計算投資需求,合計約46557萬元。從2002-2004年實際完成的工程投資情況來看,治理裸露山體缺口項目共計115個,治理面積約638萬m2,總投資約18037萬元,實際平均投資單價為28.3元/m2。與以上表1-2投資估算結果進行比較,共573個缺口,需治理面積合計約1381萬m2,按平均標準計算,需要總投資約46557萬元。計算平均投資單價為33.7元/m2,高出實際投資單價水平5.4元/m2,高出部分約占19%。估算投資與實際投資差額可能是由于政府預算審計核減、項目優化設計、工程招投標等因素形成的。總之,裸露山體缺口治理項目投資需求較大。據不完全統計,2002-2008年市政府累計已下達計劃投資約3.1億元用于治理裸露山體缺口,還在繼續加強項目投資,顯而易見投資項目管理評價十分重要。

2.3裸露山體缺口整治投資項目評價

裸露山體缺口整治項目資金分為政府投資和業主投入兩部分,其中政府投資項目資金主要來源于財政撥付的專項基金和水利建設基金。根據重點治理的項目安排,2002-2004年度政府計劃立項裸露山體缺口整治項目115個,計劃總投資約18037萬元,市財政安排約10234萬元,區財政配套約7802萬元。至2004年底,市、區兩級財政總計撥款約12999萬元,累計支付約10040萬元,已撥付未使用資金約2959萬元。據不完全統計,在計劃立項的115個項目中,未完工的項目約16項,因故停工的項目1項,未開工治理的項目約9項。2002-2004年度治理裸露山體總面積638萬m3。在對裸露山體缺口的治理中,治理部門堅持可持續發展的理念,合理使用治理資金,取得了較好的效果。裸露山體缺口的生態綜合治理,對恢復植被、凈化空氣、增加氧氣、涵養水源、改善土壤、保護動植物、維持生態平衡改善人居環境有益;有利于動植物和水土資源的合理利用;減少了水土流失,減輕了對市政排水管網、河道的淤積,有利于城市防洪體系標準的提高;生態系統得到修復,影響城市山體生態景觀的問題得到明顯改善,人與自然和諧共處,為獲得“全國水土保持示范城市”、“綠化模范城市”等稱號做出了貢獻。根據有關部門提供的調查數據,治理區平均林草覆蓋度提高到90%以上,植物品種平均增加了13種,形成枯落物層平均厚度達10mm以上,年提高土壤保水量約322萬m3,年減少泥沙流失量約5.02萬t。裸露山體缺口應包括正在開采的石場。實際開采點還有63個,大部分要求關閉的采石場按場平工序要求或延長開采,生態整治費用自籌。但從實際情況來看,延長開采的采石場生態整治實施缺乏應有的監管,效果不佳。對正在開采的坑口,須堅持“誰開發誰保護”、“誰造成水土流失誰治理”的原則,本文不加涉及。

2.4項目實施過程中的主要問題

a)因城市規劃設計變化、整治項目選擇預期不夠、業主行政訴訟、政府部門之間協調、經濟補償等多種因素影響了工程項目實施進度。一些項目計劃立項后難以在預定時間內完成治理目標,一些項目是由于配套資金計劃下達時間不一致,滯后時間太長,也會造成項目不能按計劃完成。b)部分項目治理后短期內被不同程度毀壞,據不完全統計,計劃立項的項目中,約有19個項目在治理后因規劃新建項目,違法建筑亂開挖等各種原因遭受不同程度毀壞,造成損失約300多萬元,約占政府投資額的1.7%。c)項目建設管理工程中存在先施工后下達政府年度投資計劃,個別項目施工合同超計劃。一些項目未辦理施工許可審批及工程質量監督手續。多數項目未及時辦理工程結算和竣工決算。已竣工決算的項目決算總投資未報審計部門審核。

3對策分析

a)深圳市迅猛發展的經濟形勢對城市基礎設施建設提出了更高的要求。建設資金要求不斷增加,單一依靠政府投資可能會影響裸露山體缺口生態治理建設的速度。同時,深圳經濟發達,市場化程度在全國處于前列,民間投資活躍,只要項目具有一定的投資收益,民間資本將會積極參與。因此,積極引進民間資本,對加快裸露山體缺口生態整治建設速度具有重要意義。b)裸露山體缺口治理資金多以財政投入為主,投資渠道單一,應該研究多渠道引進社會資本參與投資的多元化形式,根據裸露山體缺口的類型不同,整治的措施不同,投入的資金和投入機制不同實行分類指導。純公益性項目以政府投資為主,經營性項目應主要依靠民間投資,準經營性項目要創造條件吸引民間投資。從不同的社會資本投資參與方式來看,主要包括結合房地產開發項目帶動治理較大面積、較大規模的裸露山體缺口;以開發經營性項目促進治理裸露山體缺口;以特種林業、特色林業結合治理裸露山體缺口等3種類型。積極推進水務行業的投融資體制改革,拓寬融資渠道,廣泛吸收社會資本,邁步形成多元化、多層次、多渠道的投資新格局。c)積極推行項目法人招標確定非政府投資主體,通過公開招標的方式擇優確定項目投資主體(或項目法人),并由中標者自主進行項目投資決策、融資和組織實施以及今后的運行、維護。把招標方式引入融資活動,把市場機制引進融資領域。加快建立健全項目監管制度,不論是由政府投資經營的項目,還是由社會民間資本投資經營的項目,都必須接受社會的監督和管理。政府或受委托的專業部門依照法規和法規認可的合同進行監督和管理。d)裸露山體缺口治理應結合城市總體規劃進行,針對具體情況,應采取合理規劃、因地制宜、分類治理、長期治理與臨時治理相結合的措施,以避免重復投資造成損失。根據其地形地貌、地理位置等自然條件,采用建垃圾填埋場使之造福社會;利用廢棄石場資源,建造一些體育公園、生態公園、礦山教育基地等,增加市民鍛煉身體、增長知識、休閑休息的地方。各相關部門密切配合,加強對裸露山體缺口治理成果的保護。城市負責地質災害的主管部門應對裸露山體缺口可能產生的地質災害加強安全性監測工作,并對交通干道、人群居住、人員活動密集等地方可能發生地質災害的裸露山體缺口提出優先治理的方針。對新增加的裸露山體缺口,合理確定治理項目、組織項目治理工作,按照“誰開發、誰保護,誰破壞、誰治理”的原則,督促有關單位開展治理工作。對已治理的項目要明確管護單位,按照土地權屬等分別移交業主單位或委托管護。e)加強建設項目管理工作。嚴格執行國家有關基本建設的規定,完善工程質量監督及施工許可審批手續,先計劃,后建設。對治理項目的設計、概算、計劃立項、施工、驗收、結算、決算等進行有效的監管,對符合驗收條件的項目抓緊組織竣工驗收,及時辦理工程結算、竣工決算,并及時上繳結余建設資金。