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摘要:此文分析了PPP模式在智慧城市項目中的適用性，從合作談判、合作建設和合作運營3個階段理清了其運作過程。從PPP模式的視角，對智慧城市項目運營管理的本質進行了研究，得出PPP模式智慧城市項目運營管理的本質為權力歸屬、利益分配和風險分擔的結論，并在此基礎上分析了各個本質中的核心問題，構建了PPP模式下智慧城市項目運營管理框架。

關鍵詞:PPP模式;智慧城市;項目;運營管理;框架設計

1引言

近年來，隨著互聯網、物聯網、大數據等信息技術的的快速發展，“智慧城市”逐步成為世界各國城市建設發展的新理念和新方向。我國智慧城市試點工作始于2012年，3年來，住房和城鄉建設部共公布了3批近300個城市進行試點，在交通、醫療、政務等領域取得了初步成果?？蓮恼w上看，我國的智慧城市建設工作還處于實戰階段和突圍狀態，智慧城市運作機制尚不成熟，在一定程度上制約了智慧城市的可持續發展。目前，智慧城市項目建設的運營模式，主要有政府自建自營、服務外包、建設轉移、商業建設運營和公私合作PPP5種模式，其中公私合作PPP模式最為業內推崇，眾多專家學者都認為發展智慧城市應該首先采用PPP模式。在2014中國智慧城市發展高峰論壇的嘉賓對話會上，國家信息中心電子政務中心副主任徐楓表示，做好智慧城市建設運營管理的重要一點就是要社會多方介入，多方運營，按照PPP模式進行發展［1］。

IBM大中華區智慧城市首席規劃及架構師岳梅櫻在她編寫出版的《智慧城市頂層設計方法論與實踐分享》［2］一書中談到，在智慧城市運營模式選擇上要充分考慮政府和社會資本合作(PPP)模式，與社會資本建立利益共享、風險分擔和長期合作關系，增強智慧城市中公共產品和服務供給能力、提高供給效率;錢斌華在他撰寫的《構建智慧城市基礎設施建設的PPP模式》［3］一文中，分析了寧波市智慧城市基礎設施建設情況，提出了運用PPP模式進行智慧城市基礎設施建設，應針對已建項目、新建項目和改擴建項目3種情況，列出了公私合作的具體路徑和相關建議;張希在他撰寫的《PPP模式助推智慧城市發展新浪潮智慧建設提擋加速》［4］一文中談到，運用PPP模式建設智慧城市具有減輕政府財政壓力、提高管理效率等優點，同時也有國外PPP模式的相關經驗可以借鑒。因此，PPP模式將成為智慧城市建設和運營的主流模式。采用PPP模式建設智慧城市雖已被業內廣泛認可，可如何運用PPP模式進行智慧城市的運營管理，相關研究沒有給出答案。本文擬從PPP模式視角入手，以智慧城市建設項目運營管理方案為落腳點，構建PPP模式下的智慧城市建設項目運營管理框架體系，為PPP模式在智慧城市建設運營中的操作提供理論支持。

2PPP模式在智慧城市建設中的適用性分析

2．1智慧城市項目建設分類

不同的國家和地區，其智慧城市的項目建設各有側重，且差異較大，智慧城市的概念也尚未統一。本文針對智慧城市建設項目的運營管理，仿佛更加符合狹義上的智慧城市的定義。智慧城市是以物聯網為基礎，通過物聯化、互聯化和智能化方式，讓城市中的各種功能之間協調運作，以智慧技術的高度集成、智慧產業的高端發展、智慧服務的高效便民為主要特征來發展城市。根據智慧城市項目服務領域的不同，可將智慧城市建設分為交通、醫療、教育、政務、環保、社區、工業、農業、旅游、水資源和電力等幾類。這樣的分類方式，每一類目下仍包括很多子項目，這些子項目的運營管理模式可能不同，不能一概而論。為此，本文在相關學者已取得研究成果的基礎上，進行整合提升，將智慧城市建設項目按照所建設施的形態再進行分類，這樣可分為實體類項目、軟件網站類項目、實體和軟件網站相結合類項目。(1)實體類項目。也可稱基礎設施類項目，是為實現基礎性的信息服務建設的，主要功能是傳輸、存儲原始數據，為智慧城市的運行提供硬件上的支持，如光纖通信傳送網、移動信號基站、大型數據中心等［5］。(2)軟件網站類項目。是為提供專業性的信息服務建設的，其主要功能是將各類社會信息整合轉化為電子信息，形成專門的門戶網站，從而方便各項信息的整合，提高社會利用率。如政府門戶網站、征信信息系統等。(3)實體和軟件網站相結合項目。主要是指既包括基礎設施項目、又需要軟件技術、控制技術和網絡支撐的綜合性信息服務項目，如智能交通管理系統、智能停車管理系統等。

2．2PPP模式建設智慧城市的可行性分析

PPP模式，在不同的國家和地區，對他的定義有所相同。本文贊同亞洲開發銀行對PPP模式的定義，即PPP模式是公共部門和私營部門在基礎設施和其他服務方面一系列的合作關系，具有政府授權和監管，私營部門出資、運營提供服務，實現長期合作、風險共擔，提高效率和服務水平等目的。目前，我國還沒有制定針對PPP模式的法律法規，但也了一些有關PPP模式方面的文件。2014年，財政部以財金［2014］76號文下發了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，通知中提出:各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。2015年財政部又以財金［2015］167號文印發了《PPP物有所值評價指引(試行)》的通知，正式施行采用物有所值評價方式來確定建設項目是否應該采用PPP模式。結合以上所述可以看出，智慧城市建設項目與PPP模式的推廣范圍具有一定的交集性，但如何明晰和界定可推行范圍，這需要通過研究才能較好地劃分。但本文認為，除了完全屬于公共服務、沒有獲利空間的項目和涉及國家機密、保密性強的智慧城市項目嚴格禁止采用PPP模式外，其他建設項目應該按照國家相關文件的規定，通過物有所值評價來確定項目是否可行。

2．3PPP模式建設智慧城市的優勢分析

采用PPP模式建設智慧城市具有以下幾個方面的優勢:

(1)可以減輕政府財政負擔。智慧城市項目建設需要大量的資金投入，如果完全采用政府自建自營模式，勢必加重政府的財政負擔。而采取PPP模式引入社會民間資本投入項目建設，就減輕了政府的財政負擔。

(2)能夠提高智慧城市項目的建設效率和服務水平。采用PPP模式進行項目建設，就引入了市場競爭機制，就能促進私營部門提高項目的建設效率和服務水平，為社會提供更優質的服務。

(3)比較容易達到智慧城市建設的技術要求。要建設的智慧城市項目，有別于傳統的土建類建設項目，他具有較高的信息技術方面的要求。采用PPP模式引入社會資本投資，更有利于選擇具有信息技術實力的施工企業承接項目，完成項目建設，滿足使用要求。

3PPP模式建設智慧城市項目運作過程分析

本文通過研究，并結合智慧城市項目建設的特點，將PPP模式下智慧城市建設項目的運作過程劃分為3個階段:即合作談判階段;合作建設階段;合作運營階段，各個階段的參與部門和運作過程。

3．1合作談判階段

在合作談判階段，要開展的工作內容一般包括建設項目的立項、可行性研究和招投標等。首先由項目發起人(一般為政府公共部門)提出要建設的智慧城市項目，然后由咨詢單位(第三方)對項目的可行性進行研究，并采用物有所值評價法對項目進行綜合評價，評價內容包括項目引入社會資本投資建設的盈利情況、預期風險和可實施能力等，根據綜合評價結果，最終確定所建項目采用PPP模式是否可行。如果評價采用PPP模式優于傳統建設模式，則由政府公共部門主持進行公開招標，并根據所建項目的特點，選擇具有綜合實力和經驗的私營部門，成立項目公司(SPV)，簽訂特許經營協議。特許經營協議中應明確合作雙方應承擔的責任、權利和義務，各自承擔的風險比例，確定的特許經營期限。并由銀行或金融機構提供資金保障，由選定的保險公司進行擔保。

3．2合作建設階段

成立的項目公司(SPV)，應統籌負責智慧城市的項目建設。準備參加項目建設的各方應在SPV的組織下，按照特許經營協議確定的投資比例落實資金，由SPV組織開展建設項目的設計和施工，保證建設工期和質量。

3．3合作運營階段

項目建成開通后，可由SPV直接負責運營，也可委托專門從事運營的專業公司進行運營，如有必要，可聘請有關技術公司提供技術支持、軟硬件維護等。在該階段，政府公共部門作為SPV的主要責任者，具有負責運營的權力，同時又是使用者和監督者。所以，要從SPV的角度出發，協調參與項目建設的系統集成商、電信運營商、設備提供商等，為運營提供優質服務。通過對項目建設3個階段的分析不難發現，智慧城市PPP項目的關鍵階段是運營階段，而負責PPP項目運營的主體是SPV，既成立的項目公司。所以，必須理清SPV對所建項目運營管理的本質。本文從PPP項目的三大特征(伙伴關系、利益共享和風險公擔)入手，通過分析引申出智慧城市PPP項目運營管理的權利歸屬、利益分配和風險分擔的關系。

4智慧城市PPP項目運營管理框架設計

智慧城市PPP項目建設，在3個不同的階段，其權利歸屬、利益分配和風險分擔是不同的，但又相互影響和制約。為此，需對其3大屬性的內涵進行進一步的分析，形成對項目進行動態運營管理的框架。

4．1權利歸屬

智慧城市PPP項目建設的伙伴關系，是指政府公共部門和私營部門為了實現智慧城市項目建設目標而建立的合作關系，這種合作關系是通過簽訂擬建項目的特許經營協議來體現的。要確定這種擬建項目的合作伙伴關系，首先應在特許經營協議中明確合作雙方的權力歸屬。為此，本文認為建立建設項目的合作伙伴關系，就是確定在建設項目中合作雙方權力的歸屬過程。本文所說的權力，可分為對建設項目的所有權和控制權;控制權又可分為決策權、經營權、分配權等。所以，要確定智慧城市PPP項目的權力歸屬，就要解決所建項目在運營管理過程中的所有權和控制權的分配問題。

4．2利益分配

采用PPP模式建設的智慧城市項目，不是單純追求政府公共部門或私營部門的投資回報，但又要實現合作雙方的“共贏”。這就要求政府公共部門要合理確定智慧城市PPP項目在運營期間的服務價格，既保證私營部門有合理的投資回報，同時又能保障社會公眾的利益。所以，明確項目的利益分配，是保證合作雙方利益共享的前提。這樣就需要解決項目的盈利模式，確定項目的利潤來源。在合理制定項目服務價格策略，滿足私營部門利益需要，又能保證項目服務質量的前提下，建立利潤分配機制，合理分配利潤。

4．3風險分擔

這里所說的風險分擔，是指在項目的建設和運營管理過程中，合作雙方應承擔可能發生的各種風險。政府公共部門應盡可能承擔PPP項目較大的風險，并幫助私營部門規避相關風險，這樣才能提高私營部門投資PPP項目的積極性。那么，如何進行項目風險的合理分配，這是在項目運營管理過程中難以合理解決的難題。為此，本文將風險分擔確定為PPP模式智慧城市運營管理的第三大本質屬性。對智慧城市PPP項目的風險分擔和管理，主要包括風險識別、風險評估和風險應對3個方面。首先應對在各個階段可能發生的風險進行識別，對識別出的風險進行評估，根據評估結果，提出可采取的應對措施進行預防和規避，從而預防、降低、規避風險的發生，這樣才能達到合作雙方合理分擔風險的目的。

5結束語

采用PPP模式建設智慧城市項目是社會發展的必然趨勢。本文在分析采用PPP模式建設智慧城市項目的可行性及運作過程的基礎上，針對PPP模式的特征，通過分析提出了PPP模式下智慧城市項目運營管理的三大本質屬性，即權力歸屬、利益分配和風險分擔的結論。并針對權力歸屬、利益分配和風險分擔三大屬性，通過進一步分析提出在各階段應解決的主要問題，以此構建PPP模式下智慧城市項目運營管理的框架，為PPP模式建設智慧城市提供理論依據。

參考文獻

［1］張杰，趙利娟，等．助力城市運營和管理的智慧化———2014中國智慧城市發展高峰論壇嘉賓對話［J］．智能建筑與城市信息，2014(12):54－55．

［2］岳梅櫻．智慧城市頂層設計方法論與實踐分享［M］．北京:電子工業出版社，2015．

［3］錢斌華．構建智慧城市基礎設施建設的PPP模式［J］．寧波經濟(三江論壇)，2012(10):15－19．

［4］張希．PPP模式助推智慧城市發展新浪潮智慧建設提擋加速［J］．金卡工程，2015(8):29－35．

［5］胡一石，王守清．當智慧城市遇到PPP－ICT項目［J］．項目管理評論，2015(2):20－22．

［6］葉曉甦，易朋成，等．PPP項目控制權本質探討［J］．科技進步與對策，2011(13):67－70.

作者：席小剛1；朱寶瑞1；李麗紅2 單位：1．中國建設工程造價管理協會，2．沈陽建筑大學