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【內容摘要】遼寧省高速公路實施改革后，將高速公路的建設、運營、養護管理等職能全部交由高速公路經營者承擔。高速公路管理機構只對一家高速公路經營者實施監管的管理體制需要進行深入分析和研究，因此本文根據相關法律法規和遼寧省高速公路管理機構相關管理職責，梳理高速公路管理機構在養護監管的法律地位，界定遼寧省高速公路養護主體責任、養護行政監管主體職責，明確如何開展行政監管工作，規范工作流程，為遼寧省高速公路管理機構實施養護監管提供重要支撐。

【關鍵詞】高速公路；養護監管；行政認定

遼寧省高速公路管理局從2016年開始改革，將高速公路養護職能交由高速公路經營者（交投集團）承擔，遼寧省高速公路路政管理局承擔養護管理的行政監管職責。高速公路建設、養護、運營等職能完全交由高速公路經營者來實施，在國內還屬于少有，因此在職能轉變后，遼寧省高速公路管理機構對高速公路經營者的監管如何開展是本文研究的重要內容。

1高速公路屬性分析

高速公路的養護監督職責的界定必須基于高速公路的屬性分析。高速公路作為比較特殊的一種道路，與普通公路既有共同之處又有區別，因此在分析高速公路屬性分析時，必須充分分析高速公路屬性中的特殊性，才能準確把握高速公路的養護管理職責。首先是對公路屬性的基本判斷和分析。公路是國家為公眾出行提供的一項基礎設施服務，通過提供良好的交通條件，保證公眾出行的便利以及生產商業活動的順利運行。政府出資建設并無償開放供公眾使用的公路，是一種公共性服務，屬于公共產品。而由商業資本投入或者金融機構貸款投入建設，需要公眾支付費用才可使用的公路，就與普通公路存在區別。一般而言，作為公共產品的普通公路具有非排他性和非競爭性，是任何一個人對該產品的消費都不減少別人對它進行同樣消費。正常非擁堵情況下，公路具有非排他性和非競爭性，即增加一個公路使用者并不會增加供給者的邊際成本，但是當公路擁擠時，普通公路就具有不充分的非排他性，即一輛車在使用道路的特定路段時，就排斥其他車輛同時占有這一路段。而高速公路區別與普通公路的特性在于，一方面高速公路具有非競爭性，增加一個公路使用者并不會增加供給者的邊際成本。另一方面高速公路還具有受益的非排他性，通過設置收費這一行為，使享受公路通行服務的受益群體特定化、局部化。因此，可以將普通公路作為完全公共產品來使用，由政府提供經費支持；高速公路作為準公共產品使用，不需政府提供經費支持。

2高速公路管理機構行政職能改革趨勢分析

當高速公路屬性明確為準公共產品后，其高速公路的養護管理也應是政府事權，應明確有關管理機構承擔對高速公路的養護監管職責。因此，需要對高速公路實施養護監管職責進行分析和梳理。2011年3月23日，中共中央、國務院印發了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號），提出事業單位可分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對高速公路管理機構的養護管理職責也可以依據這三個類別進行梳理。承擔養護監管相關行政職能的管理機構，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；從事高速公路養護生產經營活動的，逐步將其轉為企業；從事高速公路信息收集和，公路應急搶險救援等公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列，強化其公益屬性。這三類中，最關鍵也最難明確的是第一類承擔行政職能的管理機構，首先必須明確的是行政職能的具體范圍。依據《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》（國辦發〔2011〕37號）配套文件《關于承擔行政職能事業單位改革的意見》，承擔行政職能是指事業單位承擔行政決策、行政執行、行政監督等職能，主要行使行政許可、行政處罰、行政強制、行政裁決等行政職權。其次必須明確高速公路管理機構行使的相關行政職能具體內涵。這主要有依據國家法律《公路法》、行政法規《公路安全保護條例》規定的行政處罰、行政強制、行政裁決等行政職權。此外，2017年，國家編制委員會開始在廣東省、江蘇省、安徽省、寧夏自治區開始行政職能事業單位去行政化改革的試點，也將影響高速公路管理機構的行政職能內涵。

3遼寧省高速公路養護現狀分析

基于以上高速公路屬性及高速公路管理機構的行政職能分析，有必要針對遼寧省高速公路養護行政職能的實施現狀進行分析，以便明確遼寧省高速公路養護行政職能的具體內涵和實施建議。

3.1遼寧省高速公路養護現狀

遼寧省實施高速公路管理體制改革后，具體養護由交投集團所屬的運營公司負責養護的實施。高速公路運營公司的操作方法是：大中修通過招投標進行養護，日常保養由中標的養護公司進行養護。運營公司對日常保養進行監管，發現道路上需要保養的事項，就通知養護公司進行養護。養護公司本身也對高速公路路況進行巡查，發現問題，就立即進行處理。這種監管本質是合同管理，即平等主體之間的民事合同關系，是甲方對乙方的管理。省高速公路路政管理局對高速公路路況進行巡查，發現養護問題后，發整改通知到運營公司，運營公司再通知養護公司進行保養。但運營公司不會對整改通知的落實情況向省高速公路路政管理局匯報。由于省高速公路路政管理局無法了解整改結果，只能通過巡查發現是否已經整改。此外，省高速公路路政管理局建立了《遼寧省高速公路養護監督管理辦法（暫行）》，提出養護監管內容主要是，高速公路經營者的高速公路養護規劃、養護計劃、養護計劃執行情況和本年度調整計劃報省高速公路路政管理局備案，同時養護公司對高速公路的日常養護監管情況也報省高速公路路政管理局備案。監管手段主要是通過對公路巡查對高速公路養護狀況進行抽檢，并將高速公路養護情況作為高速公路經營者的工作考核情況報省廳。

3.2遼寧省高速公路養護存在問題

根據《公路安全保護條例》第三條第三款，公路管理機構是行政法規授權的行政管理主體。《公路安全保護條例》第五條，公路管理機構也是履行養護行政職能之機構，因此，遼寧省高速公路路政管理局作為高速公路管理機構，承擔養護行政監管職能已非常明確，但在履行行政職責中存在以下問題：一是養護行政監管工作的開展存在滯后。由于高速公路運營主體認為上級交投集團是廳級單位，對高速公路路政管理局采取“平視”的做法，因此一直沒有認同高速公路路政管理局的行政監管地位，高速公路路政管理局內部也對自己養護行政監管地位持有懷疑態度。導致養護行政監管尚未有效開展。高速公路路政管理局對于高速公路養護具體職能轉移后所承擔的監管內容“監管誰？”、“管什么？”“如何管”等不清晰。二是養護監管流程不完善，例如發現安全隱患采取下達《涉路事件通知書》，通知經營單位限期整改，如果復查發現未按期整改，由管理處下發《整改通知單》送至經營單位，但經營單位沒有相關的反饋信息至基層管理處。養護監管沒有形成閉環，很難實現有效監管。三是信息化手段落后，由于原有的高速公路監管、運營等信息化系統全轉移給了交投集團，導致高速公路路政管理局在成立初期還沒有多余的精力重新梳理和建設適合自身監管職責和地位的信息化系統，也使得在與高速公路路政管理局在與交投集團及其運營公司進行信息溝通中，只能采取紙面通知的形式來溝通交流，對監管職能的履行效果和實施流程都有很大的影響。

4遼寧省高速公路養護行政監管職責梳理

4.1養護作業單位資質管理

《公路安全保護條例》第四十六條第三款規定從事公路養護作業的單位要有“與公路養護作業相適應的作業經歷”的資質條件。雖然從這一條款看，沒有明確規定公路管理機構具有養護資質的審批權，但從《公路安全保護條例》第七十條條款看，根據行政許可法“誰發證誰吊銷”的行政處罰原理，吊銷單位應與發證單位統一，即負責吊銷的公路管理機構異地就是有權審批養護資質的主體。因此可以認為遼寧省高速公路路政管理局具有高速公路養護資質的行政許可權。

4.2養護作業計劃統籌

根據《公路安全保護條例》第五十條規定，遼寧省高速公路路政管理局應具有高速公路養護計劃的統籌職責。省級高速公路管理機構承擔的這項統籌職責不僅是要求地方機構上報相關養護計劃，還需要根據各地上報情況進行梳理、調整和統計，避免養護計劃過于集中導致公路運行不暢。但由于養護的實施方是運營公司，導致路政管理局無法很好履行該項統籌職責，因此，為保證這些職責能夠落實到位，省級高速公路管理機構應以政府名義要求高速公路經營者報送高速公路養護長遠規劃和年度公路養護計劃，修改和完善高速公路養護規劃和年度公路養護計劃。

4.3相鄰省交界區域養護作業的管理

根據《公路安全保護條例》第五十條規定，遼寧省高速公路路政管理局具有與相鄰省交接區的養護作業的協商、通報和管理權限。此項權力屬于行政協助，需要與相鄰省份的高速公路管理機構協商養護作業的時間、區域以及期限等問題，這一職責涉及省與省之間的信息交流和協商，因此只能由省級高速公路管理機構承擔。

4.4養護作業單位的安全生產監管

根據中央“三個必須”和“誰主管誰負責”的原則，結合《安全生產法》第六十二條規定，遼寧省高速公路路政管理局對養護企業生產經營單位安全生產實施情況進行監督檢查，具體職責包括前往養護企業行政檢查、對違法行為的行政處罰、行政強制等行為。這項由高速公路管理機構承擔的職責涉及內容較多，且需日常到相關企業監督檢查，因此建議該由各地高速公路管理機構落實，省高速公路路政管理局通過抽查檢查各地高速公路管理機構的安全監管職責落實情況，保證監管職責全面落實。

4.5養護作業行政處罰

根據《公路安全保護條例》第二十六條、第五十條規定，遼寧省高速公路路政管理機構應當通過“三定”方案，直接行使高速公路經營管理者未按照國家規定的標準和規范對收費公路及沿線設施進行日常檢查、維護的行為的行政處罰權力。由于該行政處罰權力主要是路政執法人員日常巡查發現，因此建議關于將行政處罰權力落實到各地高速公路管理機構。

4.6高速公路綠化及水土保持的監管

根據《公路法》第六十六條、《收費公路管理條例》第四十條以及第五十五條規定，高速公路管理機構具有對收費公路經營管理者未履行公路綠化和水土保持義務的行為進行處罰的行政處罰權力。由于行政處罰權力是路政執法人員日常巡查發現，因此建議關于罰款的行政處罰權力落實到各地高速公路管理機構。

4.7養護作業行政命令

根據《公路安全保護條例》第七十條規定，高速公路管理機構具有責令改正的行政命令權力。各公路管理處向高速公路經營者及養護作業單位下發《責令改正通知書》。如果高速公路經營者以及養護作業單位在下發通知后，拒不改正，省高速公路路政管理局具有吊銷養護作業單位資質的權力。

4.8高速公路養護監督檢查

根據《遼寧省高速公路管理條例》第九條規定，高速公路管理機構對養護質量具有行政監管、行政檢查以及評定的權力。為保證對高速公路及其附屬設施的養護質量監管到位，建議由各地高速公路管理機構行使行政檢查權力，對高速公路的完好情況和養護質量進行行政監管，保證高速公路路況良好。省高速公路路政管理局對各地高速公路管理機構的養護質量監管工作進行抽查檢查，以保證質量監管職責全面落實到位。

5養護監管政策建議

5.1分階段分步驟明確養護監管職責

一是已經法定明確職責的，立即開展相關工作。如養護作業的行政處罰、行政命令、監督檢查、毗鄰省份養護作業統籌以及公路綠化和水土保持的監管。對于這些法律法規已經非常明確由公路管理機構實施的職責，高速公路管理機構應履行相應的監管職責，對養護作業的日常保養工程進行監管，監管養護作業是否按照國家規定的規程進行監管。二是法律已經授權，但現階段不適宜履行，可暫緩開展。如對養護作業單位的安全生產監管。現有遼寧省高速公路的養護作業單位為交投集團下屬的運營公司，而交投集團隸屬于國資委，屬于國資委的監管范圍。雖然按照《安全生產法》管行業必須管安全，高速公路養護監管部門應當承擔對養護作業單位的安全監管職責。但是按照黨政同責的原則，國資委也應對其下屬單位具有安全監管責任。因此在兩者都具有一定安全監管的職責的情況下，建議這部分安全監管職責先暫緩開展。三是法律授權應有公路管理機構承擔的，但省廳賦予了其他單位承擔的，可向省廳申請，調整有關單位的法律職責。這里主要指的就是養護計劃的統籌職責和養護作業單位的資質監管。由于交投集團與遼寧省交通運輸廳平級，運營公司與省高速公路路政管理局并沒有直接的溝通渠道，導致運營公司上報的養護計劃只上報至交投集團，而交投集團只報送給省交通運輸廳。在現有流程中，高速公路路政管理局無法實現養護計劃的統籌協調職責，因此應向省交通運輸廳申請，如何完善并實現養護計劃統籌協調的職責。此外，遼寧省交通運輸廳將養護作業單位的從業資質核發這一職責賦予了遼寧省交通工程質量與安全監督局。但是根據《公路安全保護條例》，公路管理機構具有吊銷資質證書的權力，因此當養護作業單位存在違法養護操作行為時，對于負責審批的工程質量與安全監督局所應承擔的監管責任以及負責對養護作業安全監管的高速公路管理機構承擔的監管責任很難分清。因此，根據行政許可法“誰發證誰吊銷”的行政處罰原理，吊銷單位應與發證單位統一，才能保證對養護作業的監管全面到位。因此，遼寧省高速公路路政管理局應向省廳申請調整從業資質核發這一職責，保證養護作業單位事前、事中和事后監管形成閉環，落實到位。

5.2落實并開展高速養護監督管理工作

一是培養或者吸收養護技術人才，提升執法大隊的養護監管技能，了解和掌握高速公路日常養護所需的各類養護標準，保障養護現場按照綠化標準、水土保持標準、養護日常標準（《公路技術狀況評定標準》JTGH20—2007、《公路養護技術規范》JTGH10—2009、《公路瀝青路面養護技術規范》JTJ073.2—2001、《公路水泥混凝土路面養護技術規范》JTJ073.2—2001、《公路養護安全作業規程》（JTGH30-2015））進行養護。二是落實公路養護檢查職能。依據養護作業單位的養護計劃，建立養護監管抽查檢查計劃。市公路管理處通過對日常養護工程操作規程及行為進行抽查檢查，來監督養護作業單位的日常養護行為。三是建立與運營公司的溝通協調機制，通過與省廳以及交投集團協調交流，向其明確對運營公司的監管主體地位，必須建立養護監管的溝通途徑，掌握和實時跟蹤運營公司養護監管的行為以及后續處理進展，保障高速公路養護能夠按照有關政策監管。

6總結

通過以上分析，可以得出：遼寧省高速公路路政管理局對高速公路養護監管的法律地位屬于法律授權，具有對公路養護監管行政處分、行政認定等監管職責，并建立了局、處及大隊三級養護監管機制的有效手段。

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作者：李鳳；張柱庭 單位：交通運輸部管理干部學院