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根據北京市主城區“退二進三”（退出第二產業，發展第三產業）的產業疏解政策要求，原來的工業、倉儲等產業將逐步退出，京津冀協同發展戰略提出后，北京市產業疏解進一步加深，隨著雄安新區宣布成立、北京市新總規出臺，在“退二進三”產業疏解的基礎上，不符合北京城市定位的產業也將全部向外遷移，北京產業結構升級轉型進一步向高端聚集。疏解騰退出來的國有企業存量工業用地往往具有區位優、面積大、價值量高特點，但是由于北京市新總規的出臺和分區規劃編制報批，強化資源環境承載力的剛性約束，堅持“框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”，推動城市規劃建設向更加注重減量提質轉變。國有企業存量工業用地新的城鄉規劃用途已經確定，而且限制性條件較多，原有的存量工業用地盤活模式已經失效，現在必須在現有的框架下進行操作，筆者多年來一直從事土地開發的工作，涉及了大量國有企業存量工業用地盤活實例，本文結合北京市近年相關用地開發政策，對現行政策下可行的盤活途徑和開發模式進行了系統分析，并提出開發建議，以供國有企業在實踐中參考。

一、土地現狀用途

有償收購-土地儲備目前，土地現狀用途有償收購是國有存量工業用地盤活的主要途徑，但由于是按現狀用途收購，而不是按照變更后的城鄉規劃用途收購，價格偏低，企業對此較為消極。近幾年，除部分地塊面積較小，或變更后規劃用途為城市基礎設施和公共設施建設的工業用地外，企業已很少主動要求土地有償收購。

1、政策依據

國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會2018年1月印發了《土地儲備管理辦法》（國土資規〔2017〕17號），該辦法是為了貫徹落實黨的精神，落實加強自然資源資產管理和防范風險的要求，進一步規范土地儲備管理，增強政府對城鄉統一建設用地市場的調控和保障能力，促進土地資源的高效配置和合理利用，是土地儲備的綱領性文件。

2、收購前置條件

根據《土地儲備管理辦法》，擬收購的土地應滿足城市建設發展和土地市場調控的需要，具體到北京市，國有工業用地有償收購必須滿足以下幾個條件。首先，產權清晰，應取得國有土地使用權證，尚未取得國有土地使用權證的，按照其他相關土地權屬來源文件進行認定。其次，城鄉規劃用途已經調整為非工業用地，并取得相關地塊規劃調整批復文件。最后，除規劃用途變更后為城市基礎設施和公共設施建設的工業用地外，必須產權方主動申請。

3、收購價格確定依據

北京房地產估價師和土地估價師與不動產登記人協會于2018年4月受政府相關部門委托編制并了《北京市企業國有建設用地使用權收購補償價格評估技術指引》（北估秘【2018】004號）。該指引適用于北京市土地儲備機構收購企業國有建設用地使用權時，評估機構對被收購國有建設用地使用權的收購補償價格的評估，評估目的為“為北京市土地儲備機構收購的國有建設用地使用權的補償提供依據，評估被收購國有建設用地使用權的收購補償價格”。

4、收購價格組成

企業國有建設用地使用權收購補償價格是對被收購企業國有建設用地使用權進行補償的全部價格，包括：土地使用權價格、建（構）筑物價格、附屬物價格、因土地收購造成的無法恢復使用的設施設備補償價格、因土地收購造成的停產停業損失補償費用及搬遷補償費用。其中土地使用權價格應依據土地取得時規定的具體類型（出讓、劃撥等）確定，即現狀工業用途。

5、土地現狀用途確定

土地現狀用途指國有土地使用證的證載用途或不動產權證書證載用途；未進行土地登記的，如有規劃文件按規劃文件確定；以上權屬文件或規劃文件均沒有時，按房屋所有權證的證載用途確定。6、評估方法根據土地的現狀容積率和其他情況，可以采用房地合估和房地分估兩種不同的技術路線進行評估，從市場比較法、成本逼近法、剩余法、基準地價系數修正法等具體估價方法至少選用兩種適宜的估價方法進行估價，因北京市基準地價已經于2014年進行了更新，因此在實踐中，評估方法中必須使用基準地價修正法，且最后取值占比不低于30%，這進一步導致了土地收購價格的偏低。

二、自有用地建設保障性住房

該類開發模式往往是利用自有用地開發建設地方政府保障房、自住房、棚改等具有社會責任的建設項目，政府限價回購，既保證了房屋的銷售，又可以得到城鄉規劃用途變更后產生的地價部分增值，構造雙贏局面。

1、政策依據

2013年下半年，為了緩解供地壓力和控制房價，北京市住建委出臺《關于加快中低價位自住型改善型商品住房建設的意見》（京建發[2013]510號），鼓勵國有企業利用自有土地開發保障性住房。2014年1月，市住保辦向市國資委發出了《關于商請盡快落實2014年市屬國有企業利用自有用地建設中心城區棚戶區改造定向安置房的函》（京住函[2014]4號），利用自有用地建設定向安置房，與棚改項目對接，配合中心城區棚改和人口疏解工作。2016年6月《中共北京市委北京市人民政府關于全面深化改革提升城市規劃建設管理水平的意見》，再次鼓勵國有企業利用自有用地開發自住型商品住房。

2、前提條件

根據政府的相關政策，企業利用自有工業用地建設保障性住房需要滿足以下的條件。首先，政府同意地塊建設保障性住房，原工業用地新的城鄉規劃用途已調整為住宅用地。其次，地塊已納入北京市保障房整體計劃及年度建設計劃。最后，原土地使用權人具有開發資質及建設資金來源。

3、收益來源

企業利用自有工業用地建設保障性住房，是北京市政府探索盤活存量用地一種嘗試，這些存量工業用地原來都是通過劃撥方式獲取的，用來開發保障房和自住房，雖然價格與商品房存在一定差距，但土地成本很低，企業不會直接獲得土地收益。但盤活土地資源后，可以從保障房配建的車庫、商業配套等項目中獲取收益，收益要高于政府收購補償價格，這既符合政府保障低收入群體住房需求思路，也符合企業的利益。

三、一二級聯動-帶動周邊地塊整體開發

國企利用自有土地進行一二級聯動，與其他類型的開發公司進行的一二級聯動有著本質的不同，主要以承擔社會責任為先，利益放在最后，利用一二級聯動進行包括自身地塊在內的整體街區開發，主要解決當地居民的安置和完善當地基礎設施的建設，帶動區域經濟發展，推進平安和諧社區的建設，是擴內需、惠民生、保穩定的重要結合點。這種方式對原土地使用權人的綜合要求極高，不但要求自身有成熟的一級開發經驗、完善的成本控制機制、高效的運營團隊和充沛的自有開發資金，而且還要滿足以下幾個條件。

1、規劃指標可行

自有用地首先應具備穩定的街區控規并有條件編制地塊控規，有較為明確的規劃指標，且該指標可實現開發資金平衡。如需調整規劃，應具備上位規劃支持，同時應屬于法定確需變更規劃的情形。

2、整體資金平衡

隨著項目的實施，可以集中整理出優質的土地資源，進行掛牌出讓，實現一二級聯動開發，彌補或平衡資金缺口。一二級聯動的程序比較復雜，受篇幅所限，不展開進行論述，將在相關文章中予以詳細闡述。

四、交土地出讓金后

公開市場競價-試點政策以上三種模式，均存在一定的缺陷，要么土地收益較低，要么土地收益變現時間較長，甚至需要前期投入大量資金并承擔市場風險，這些缺陷，導致部分產權單位對盤活土地的意愿并不強烈，甚至消極等待，不利于促進土地資源的優化配置和節約集約利用。為解決這個問題，2017年1月，國土資源部印發了《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的試點方案》（國土資發〔2017〕12號），該方案以促進土地要素流通順暢為核心，以提高存量土地資源配置效率為目的，以不動產登記為基礎，與城鄉規劃、土地利用總體規劃及相關產業規劃相銜接，著力構建完善土地二級市場規則，選擇了轉讓、出租、抵押等交易量較大且不動產登記工作基礎較好的28個大、中城市作為試點，北京市房山區為試點地區之一。2018年8月，經國土資源部和北京市政府批復同意，北京市規劃和國土資源管理委員會和北京市房山區人民政府聯合印發了《北京市房山區國有建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場暫行管理辦法》（市規劃國土發〔2018〕253號）。該辦法緊扣國家土地市場改革方向，充分發揮市場在土地資源配置中的決定性作用，明確了北京市房山區行政管轄范圍內的國有土地轉讓、出租、抵押的準入條件、交易適用范圍、交易原則、管理要求、交易流程等內容。對改變用途轉讓、國有資產處置涉地轉讓和土地抵押范圍等，均進行了不同程度的優化完善。目前該方案正在房山區進行試點開展，若方案完善后全面鋪開，有利于加快存量土地盤活集約利用，為落實《北京城市總體規劃(2016年-2035年)》、優化區域功能布局提供了重要平臺抓手和政策支撐。

結論

現階段，北京市國有企業存量工業用地城鄉規劃用途變更后的盤活途徑主要為以上四種，各有利弊。第一種途徑是法定途徑，不占用城鄉建設指標，收購程序清晰，利于操作，但因收購價格偏低，原土地使用者積極性較低，目前已基本處于停滯狀態。第二、三種途徑，本質上都是一二級聯動，但開發范圍不同，第二種僅開發自有土地，第三種則是包括自有地塊在內整個街區的開發，這兩種途徑對原土地使用者自身開發能力和融資能力要求較高，而且具體操作程序復雜，除部分大型綜合性國企外，大部分國有企業不具備自行開發能力，實踐性較低。隨著交易規則的健全，政府服務和監管的完善，交易信息充分公開，交易平臺逐步規范，并充分考慮到政府和企業的各自利益，充分發揮市場的調節作用，第四種途徑將會成為存量工業土地盤活的主要途徑，以滿足新型城鎮化和經濟轉型發展的需要。

作者：魏煒 單位：北京世誠嘉業房地產土地評估有限責任公司