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2014年11月11日，中航工業(AVIC)與俄羅斯聯合飛機制造集團(UAC)戰略合作協議簽字儀式在珠海舉行，雙方將在民用飛機、特種飛機和專用運輸機的研發制造領域開展全面合作。同一天，中航工業與俄羅斯國家技術集團的戰略合作協議簽字儀式也在珠海舉行，雙方將成立聯合工作組在民用直升機、高涵道比民用發動機的研制方面進行全方位合作。實際上，中俄兩國在民用航空工業領域的合作潛力絕不僅限于技術方面。俄羅斯近年來為振興民用航空工業，在國家立法方面進行了諸多積極的探索，并取得了豐碩的成果、獲得了許多寶貴的立法經驗，對該國民用航空工業的穩步發展起到了關鍵作用。我國當代在通過立法方式促進民用航空工業發展的進程中，有必要對俄羅斯的下列立法經驗進行總結、分析、借鑒，以期推動我國民用航空工業的健康和快速發展。

一、構建完整的振興民用航空工業法律體系

俄羅斯在振興民用航空工業立法上的首要經驗，是通過較為迅速的立法步驟，從宏觀上形成了完整的相應法律體系，給俄羅斯民用航空工業的穩步發展提供了系統的法律保障。構成振興俄民用航空工業法律體系的法律文件，不僅包括俄羅斯《航空法典》《航空事業發展國家調控法》《國家支持海運、河運和飛機的決策》等議會立法，也包括《關于成立聯合飛機制造集團》《關于建立聯邦空中導航局》《關于組建俄羅斯國家技術集團》等總統令，還包括《2008—2012年民用飛機生產計劃》《2015年前俄羅斯航空工業發展戰略》《2015年前民用航空技術裝備發展聯邦專項規劃》《2015年民用航空設備發展綱要》《2013—2025年俄羅斯航空工業發展國家規劃》《2014—2016年俄羅斯航空工業發展實施規劃》等政府法令。另外，對振興俄民用航空工業具有重要促進意義的一些部門規章，如交通運輸部頒布的《聯邦航空管制條例》《聯邦民用航空許可條例》，也構成了俄羅斯振興民用航空工業法律體系的重要內容。為了保證該法律體系的時代適應性，俄羅斯立法機關通過審慎的法律修訂方式，對構成該法律體系的多個法律文件進行了完善。如對于頒布實施于1998年的《航空事業發展國家調控法》，俄羅斯議會分別在2006年10月和2007年10月進行了相應修改，上述修改使“民用航空工業發展的關鍵節點更加清晰，行業運作更加規范和安全”①。《關于成立聯合飛機制造集團》的總統令在2006年2月頒布后，鑒于僅僅依靠俄羅斯聯合飛機制造集團來推動航空工業發展的不現實性，2008年6月，俄羅斯以總統令的法律形式，組建了俄羅斯國家技術集團②，負責俄羅斯直升機和航空發動機等板塊的專門發展。2013年12月，俄羅斯政府總理梅德韋杰夫簽署政府法令，對《2015年前民用航空技術裝備發展聯邦專項規劃》進行修改，修改的主要內容包括兩項:一是根據實際產能，調整俄羅斯近幾年每年的民用飛機生產數量計劃;二是為促進俄羅斯民用飛機競爭力提升，決定在既定的政府預算撥款數額之外，再追加一定數額的財政資金撥款。

二、保證穩定的振興民用航空工業財政支持

俄羅斯振興民用航空工業立法的第二個經驗，是通過立法的形式，從根本上保證了民用航空工業的發展獲得穩定的政府財政支持。《俄羅斯航空事業發展國家調控法》首先明確了民用航空工業屬于聯邦國家權力機關的專屬管轄范圍，以及國家對民用航空工業發展所需的資金來源負責的原則。《國家支持海運、河運和飛機的決策》中規定為了支持空運，聯邦政府應采取兩大財政扶持辦法:其一是根據國家的年度飛機生產計劃，通過補貼長期貸款利息的方式，支持民用航空工業順利完成每年的生產計劃;其二是為鼓勵俄羅斯境內航空公司使用國產飛機，對使用國產飛機的租賃費用進行部分政府補償，在2008年至2010年，聯邦預算為此項補償撥款分別為3100萬美元、3200萬美元和3500萬美元③。《聯邦航空管制條例》則把發展民用飛機作為俄羅斯航空工業的基本原則之一，并在金融扶持、財政支持、稅收優惠等方面也做出了多項規定以促進民用航空工業發展。從航空工業整體發展所獲得的財政支持來看，2012年11月23日，俄羅斯政府通過了《2013—2025年俄羅斯航空工業發展國家規劃》，該項《規劃》的實施將耗資1．7萬億盧布，其中國家財政撥款就達到1．2萬億盧布。該項《規劃》具體規定了國家財政在2013年的專項撥款為783億盧布，2014年為1070億盧布，2015年則為1235億盧布。這樣實實在在的長期和年度財政計劃撥款，將為俄羅斯民用航空工業的振興徹底免除資金方面的后顧之憂。從民用航空工業的具體型號研制所獲得的財政資金支持來看，其數額也是相當可觀的。以俄羅斯最新研制的新一代支線客機SSJ為例，按照《2015年前民用航空技術裝備發展聯邦專項規劃》的法定要求，俄羅斯財政資金在2006年度向SSJ項目投入36億盧布，2007年度投入57億盧布，2008年度投入12億盧布，2009年度還投入了10億盧布。綜合來看，從2006年開始至2011年，SSJ項目的研制總經費約為300億盧布，而其中由國家預算提供的財政資金大約占46%。除了依照既定法律規定，為振興民用航空工業提供穩定的財政資金支持外，俄羅斯政府還依據自己對民用航空工業發展的需要判斷，通過修改法律的方式，為振興民用航空工業提供額外的財政支持。如前文所述，俄羅斯政府在2013年12月修改了《2015年前民用航空技術裝備發展聯邦專項規劃》，其主要內容之一就是增加財政特別撥款，以完成一些關鍵民用航空研發項目的收尾工作，并啟動一系列創新性研發計劃。

三、制定可行的振興民用航空工業發展目標

振興一國的民用航空工業，需要從法律層面制定相應的發展目標，不僅如此，依法制定的這些發展目標必須是可行的和客觀的。俄羅斯立法機關通過總結本國民用航空工業的經驗和教訓，立足自身的產業實際研發和制造能力，制定了比較科學、相對可行的民用航空工業發展目標。從民用航空工業總的發展目標來看，俄羅斯在其制定和實施的《2013—2025年俄羅斯航空工業發展國家規劃》確定為:到2025年，俄羅斯的民用航空產品在國際市場的所占份額是3．6%，其中民用飛機制造領域的份額是3．2%。俄羅斯民用航空產品生產和出口情況近年來穩步好轉，2012年其在世界上所占的份額約為1%①，加上以SSJ－100支線飛機為代表的俄羅斯新一代民用飛機這幾年生產和銷售的數量穩步增長，如2013年俄羅斯生產了SSJ－100飛機達到25架，2014年已經生產該型號總數超過了40架，2015年計劃生產50架，2016年預計生產60架之多!綜合分析上述情況，俄羅斯制定的在2025年實現民用航空產品占國際市場百分之三點多的總體目標是相應比較可行的。俄羅斯還通過立法的形式，制定了近幾年民用航空工業發展的具體目標，業內專家普遍認為這些發展標目具有切實的可行性。2014年7月，俄聯邦政府正式了《2014—2016年航空工業發展實施規劃》，明確了在2014年、2015年和2016年重點推進的69個民用航空項目及其目標節點，如在2014年卡－62多用途直升機完成首飛;在2015年實現高速直升機完成實驗性首飛，米－38直升機取得型號合格證書;在2016年實現新一代干線飛機MS－21實現首飛，完成9座級新型通用飛機的設計，發展出19座級輕型多用途飛機的原型機。俄羅斯還通過修改以前制定的一些法律，對民用航空工業的具體發展目標予以校正，以符合航空工業的實際發展情況。通過精確統計全國民用飛機的生產情形，并對納入實際生產計劃的民用客機和民用直升機進行一一編號，俄羅斯政府在去年年底修改了《2015年前民用航空技術裝備發展聯邦專項規劃》，把2014年和2015年每年的民用飛機目標生產數量從95—100架調整至83架。業內人士認為，俄羅斯政府的這些立法舉措表明，俄羅斯民用航空工業的發展已經從傳統地熱衷于追求“做大”向更加務實、有選擇性地“做強”轉變。

四、實施深度的軍民融合來振興民用航空工業

從世界各國來看，航空工業都是國家戰略性高技術產業，是國防空中力量和航空交通運輸的物質基礎①。俄羅斯從國家戰略的高度，制定了航空工業發展國家戰略規劃，成立了聯邦航空航天技術委員會，制定了軍民高度融合航空工業發展計劃②。在實施軍民高度融合航空工業發展計劃推動下，俄羅斯依法發展軍民兩用航空產品，開發軍民兩用技術，統一軍民兩用技術標準。具體來講，俄羅斯在航空工業領域依法實施深度的軍民融合戰略，明顯表現為以下三個路徑:一是通過技術轉移和技術溢出，使軍用飛機和民用飛機在發展中相互改型。將軍用飛機改型為民用飛機的成功典型有，將圖－16轟炸機改為圖－104噴氣式民航客機，將圖－20轟炸機改為圖－114大型洲際民航客機;將民用飛機改型為軍用飛機的例子有，將伊爾－76民用運輸機改為新式軍用預警機，將伊爾－86民用運輸機改為俄羅斯空軍的空中加油機。二是在直升機研制中重點考慮滿足軍民兩用要求。如聞名世界的民用重型直升機米－26，雖然其自身重達20噸，但其設計起飛重量可達56噸，從軍事運輸的角度來看，可一次搭載一個整連(100余人)的兵力;又如俄羅斯著名的軍用反潛直升機卡－25，也可以在民用運輸、醫療救護、國土監測等方面大顯身手。三是在營銷策略上堅持以軍帶民，即軍用飛機和民用飛機的銷售渠道和售后網絡共享。俄羅斯擁有世界上最大的直升機、最快的戰斗機、最猛烈的強擊機，軍機銷售擁有廣闊的國際市場。近年來，俄羅斯充分利用軍機的銷售和服務網絡，竭力支持其民機開拓國際市場，如在其重點軍機市場亞洲、非洲、拉丁美洲許多國家推銷其代表性民用飛機，像SSJ－100新型支線客機在印度、馬來西亞、中國等國家都有訂單收獲。當然，俄羅斯通過立法方式，實施深度的軍民融合發展戰略，來達到振興民用航空工業的既定目標，還有相當長的路要走。如關于軍民飛機發展比例上，俄羅斯業內專家就認為，基于世界范圍內第四代重型戰斗機的需求已經飽和的實際情況，俄羅斯必須加大民用飛機生產在各個航空工業企業中的份額③，像2012年蘇霍伊公司民機生產份額只占到該公司總額的15%，到了2016年該項比例應當上升到35%。

五、推進堅決的振興民用航空工業重組戰略

雖然歷史經驗證明，堅定地推行兼并和重組戰略是一國航空工業發達的重要步驟，但許多國家在民用航空工業的重組問題上走過不少彎路。如在國際航空工業兼并浪潮興起之時，我國卻在1999年將統一的中國航空工業總公司拆分為兩個集團公司———中航一集團和中航二集團，導致了國內民用航空工業的無序的惡性競爭，進一步弱化了民機產業的整體行業實力①，成為中國民用航空工業發展史上的一大教訓。普京在21世紀初正式執掌俄羅斯政權后，即把振興民用航空工業作為俄羅斯復興的重要舉措，并迅速制定了一系列整合重組俄航空工業的法律，表明了俄羅斯順應國際潮流、堅定推進航空工業重組的決心。2005年2月22日，俄羅斯國務委員會主席團通過決議，組建統一的聯合航空制造集團。2006年2月20日，普京總統簽署了《關于組建俄羅斯聯合飛機制造集團》的總統令，要求俄羅斯相關部門必須在2006年12月1日之前完成聯合飛機制造集團的組建工作。重組形成的俄羅斯聯合飛機制造集團，由民用飛機部、軍用飛機部、特種飛機部、航空零件部等四個事業部構成，民用飛機事業部負責執行民機合同、交付民機產品，并保持和發展俄羅斯的民用航空能力。為了確保重組后的、擁有138家航空企業的俄羅斯聯合飛機制造集團穩健運行，俄聯邦政府不惜血本，多次依據政府法令向該集團注入重資。據統計，僅在2007年1月至2010年5月期間，俄聯邦政府向聯合飛機制造集團注資高達780億盧布，使聯合飛機制造集團的注冊資本從成立之初的967億盧布，已經增加到1746．1億盧布②!俄羅斯堅定推行民用航空工業重組的決心絕不僅限于組建聯合飛機制造集團，采用立法方式整合俄羅斯的直升機和航空發動機研制力量很快被提上了議事日程。2007年10月，俄羅斯議會下院國家杜馬經過討論，通過了組建俄羅斯國家技術集團的法律文件，授權聯邦總統迅速完成該集團的組建工作。2008年6月，俄總統簽署總統令，宣布俄羅斯國家技術集團正式成立，并由聯邦政府向其撥付注冊資本，規定該集團總經理和監事會主席由聯邦總統任免。通過這次重組整合，俄羅斯全國主要的直升機公司和幾乎全部的航空發動機公司，其研發和制造力量，都統一運作于俄國家技術集團的旗下。

六、加快開放的振興民用航空工業國際合作

雖然在2014年9月12日，歐盟正式公布了最新一輪的制裁名單，決定對俄羅斯航空工業的兩大支柱聯合飛機制造集團和國家技術集團進行制裁，但俄羅斯振興民用航空工業道路上的國際合作選擇應當不會受到影響。實際上，俄羅斯在新時期振興民用航空工業的征途中，明顯加快了國際合作的開放步伐，而這種國際合作的領域，已經擴展至資本準入、技術合作、渠道共享、聯合取證等領域。為了吸引外國資本進入俄羅斯民用航空工業，俄羅斯首先對《外國資本投資法》進行了重大修改，一是將大型國有航空工業企業的國家持股比例降至75%，剩余的股份可以由國外的投資者持有①，二是將蘇霍伊、米格等世界知名的俄羅斯航空工業企業，從“俄羅斯禁止私有化的戰略企業清單”中刪除。另外，主管俄羅斯民用航空工業的工業和貿易部在相關部門規章中，還明確了俄羅斯聯合飛機制造集團等企業到國外資本市場進行股票發行、上市流通的計劃。為了振興本國的民用航空工業，俄羅斯不僅通過立法吸引外國資本與國內資本合作，還通過簽署國家間戰略協議的方式，建立與其他航空強國的科研技術、銷售渠道、售后服務等協作關系。如俄羅斯民用航空工業早已經和空客公司的母公司———歐洲航空防務航天公司(EADS)簽署了為期長達10年的《全面合作伙伴協議》。近年來，在民用航空工業領域方面，俄羅斯與英國、法國、美國、加拿大等國開展的相關合作正穩步發展。

俄羅斯正大規模批量生產的新一代民用飛機SSJ－100，是俄民用航空工業依法加快國際合作的結晶和一大亮點。2006年底，為了推動蘇霍伊民機公司和外國伙伴聯合研制、銷售SSJ－100支線飛機，俄羅斯國家杜馬專門修改了《航空事業發展國家調控法》，明確規定在聯邦總統特別批準的情況下，外國投資者可以擁有俄羅斯航空工業企業高于25%的股份。《航空事業發展國家調控法》的這一修改，不僅解決了《外國資本投資法》對外國投資者的相關限制問題，而且為組建負責SSJ－100飛機研發、制造、銷售、修理的合資公司提供了法律依據。2007年8月，蘇霍伊民機公司和意大利阿萊尼亞公司分別出資50%完成了該合資公司的組建。幾年來，通過合資公司雙方的密切協作，SSJ－100飛機不僅在2011年順利取得了俄羅斯頒發的適航許可證，而且在2012年通過了EASA的適航審定，取得了歐盟境內的適航許可(A－176)，標志著俄羅斯民機制造水平在很大程度上獲得了歐美國家的認可②。俄羅斯通過立法方式，加快民用航空工業開放的國際合作戰略，不僅為支線飛機SSJ－100的順利取證、穩步交付、售后保障奠定了堅實的基礎，而且為新一代干線飛機MS－21的順利研制創造了良好的國內外條件，并預示著俄羅斯民用航空工業有望在10年內實現振興。

作者：許光縣 胡建發 單位：西北工業大學人文與經法學院 中國航空法學會 西安市航空航天產業法研究會辦公室 西北工業大學人文與經法學院講師 西安市航空航天產業法研究會