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一、澳大利亞礦產(chǎn)資源稅制改革引發(fā)的政壇變革

（一）政壇變革的導(dǎo)火線———礦產(chǎn)資源稅制改革

Alt在1983年就指出：“稅收政策是某種十分難以把握的、有很大政治風(fēng)險(xiǎn)的決策，如果此言不虛，那么，在位的政治領(lǐng)袖在選擇時(shí)，可要多加盤算了。”顯然陸克文并沒有意識(shí)到這句話的深刻內(nèi)涵，2010年5月澳大利亞財(cái)政部公布資源暴利稅。根據(jù)這一方案，自2012年7月1日起，澳大利亞政府將面向全部非可再生能源領(lǐng)域征收高達(dá)40%的暴利稅，并將對(duì)礦業(yè)公司根據(jù)噸位征稅變成根據(jù)利潤征稅，此舉成為澳大利亞政壇變革的導(dǎo)火索。陸克文政府沒有充分考慮到利益集團(tuán)的博弈能力，再加上陸克文本身操作失誤、動(dòng)員不夠、缺乏協(xié)調(diào)、行動(dòng)草率等原因，最終導(dǎo)致其被迫退出選舉，他所推出的資源暴利稅（RSPT）也隨之流產(chǎn)。

（二）政壇變革的后果

伴隨陸克文政府的下臺(tái)，相對(duì)于其強(qiáng)推“資源暴利稅”（RSPT）的做法，現(xiàn)任總理朱利亞•吉拉德努力減少與業(yè)界矛盾，取消了為新稅造勢的政府宣傳活動(dòng)，并在陸克文政府稅改的基礎(chǔ)上明確了轉(zhuǎn)移支付的力度，提出將礦產(chǎn)資源租金稅（MRRT）稅款用于降低企業(yè)所得稅，企業(yè)所得稅從原來的30%降至29%；提供60億澳元資金用于公路、鐵路和港口建設(shè)，從2020年起增加對(duì)退休儲(chǔ)蓄的支出，從目前退休收入的9%提至12%。這些配套政策進(jìn)一步緩和了矛盾，為新稅制的最終通過起到了重要的作用。除稅率較“資源暴利稅”的40%低10個(gè)百分點(diǎn)外，新稅收方案還規(guī)定，礦產(chǎn)企業(yè)向州政府繳納的“權(quán)利金”將通過聯(lián)邦退稅等方式獲得稅收抵免，以避免聯(lián)邦和地方雙重征稅，并且新方案僅適用于年利潤額在5000萬澳元及以上的鐵礦和煤礦企業(yè)。礦產(chǎn)資源租金稅（MRRT）充分滿足了礦業(yè)巨頭的利益訴求。據(jù)澳大利亞國庫部公布的數(shù)據(jù)顯示，較之“資源暴利稅”，預(yù)計(jì)礦產(chǎn)資源租金稅（MRRT）將使澳大利亞財(cái)政在10年間少收入600億澳元。不過，新稅收方案并未涵蓋州政府今后可能上調(diào)“權(quán)利金”征收標(biāo)準(zhǔn)的情形。這使聯(lián)邦政府陷入兩難局面：如果聯(lián)邦政府繼續(xù)按照新標(biāo)準(zhǔn)為企業(yè)提供稅收抵免，則聯(lián)邦財(cái)政將進(jìn)一步受損；否則，礦業(yè)界將拒絕這一稅收方案。權(quán)衡利弊后，按照修訂后的礦產(chǎn)資源租金稅（MRRT）方案，聯(lián)邦政府將為一切現(xiàn)行及今后的權(quán)利金提供稅收抵免，并且今后將著手限制州政府提高權(quán)利金的行為。這意味著，聯(lián)邦政府既不會(huì)讓礦業(yè)巨頭利益受損，也不會(huì)為州政府無限制提高稅率買單。至此，改革鋒芒直指州政府的稅權(quán)。

二、澳大利亞政壇變革的深層次原因———利益各方博弈分析

稅收的征多征少，如何分配，關(guān)系到擺平社會(huì)各階層、各地區(qū)之間的利益。無論稅收負(fù)擔(dān)是提升還是減低，都是利益的重新分配，都關(guān)系到相關(guān)各方和每個(gè)社會(huì)成員的切身利益，稅制的改革，更是如此。稅收的調(diào)整不可能做到帕累托改進(jìn)，如何平衡利益受損者更是政治問題。無論是主張調(diào)整的還是反對(duì)調(diào)整的，都代表著相關(guān)利益集團(tuán)、階層和相關(guān)地區(qū)的利益，旗下都聚集著一群人，而這群人就是他的政治基礎(chǔ)、選票。可以毫不夸張地說，稅收的背后就是政治，稅制改革的背后充斥著政治和利益的博弈。澳大利亞的礦產(chǎn)資源稅制改革也是一樣，這次政壇變革，從表面上看只是工黨在大選前的一次政治行為，礦產(chǎn)資源稅改是導(dǎo)火線，而這政治行為和導(dǎo)火線的背后卻是暗流涌動(dòng)的政治和利益博弈。

由于澳大利亞是世界上首屈可指的礦業(yè)大國，鋁礬土、鉛、鎳、銀、鈾、鋅、鉭的探明經(jīng)濟(jì)儲(chǔ)量都居世界首位，也是重要的石油、鐵礦、煤炭的生產(chǎn)國和出口國，工業(yè)也以礦業(yè)生產(chǎn)為主，因此礦產(chǎn)資源稅制改革的影響范圍之廣泛和深遠(yuǎn)不可估量。此次政壇變革背后的政治經(jīng)濟(jì)博弈利益相關(guān)方主要有以下幾方：聯(lián)邦政府、大型礦業(yè)企業(yè)、中小礦企、非礦中小企業(yè)、各州地方政府、社會(huì)公眾（尤其是中低收入者、礦業(yè)就業(yè)群體以及持有礦企股票者）、競爭性政黨等。他們都有各自的利益、理由和各自的博弈資本，聯(lián)邦政府代表著國家和全社會(huì)利益，它以其資源稟賦在世界市場上的壟斷能力作為博弈資本，而礦業(yè)公司則以其在礦業(yè)投資市場上的壟斷能力相博弈。陸上的礦產(chǎn)資源在法理上是地方政府的，但聯(lián)邦政府將暴利歸全社會(huì)所有也有法理依據(jù)，兩個(gè)法理依據(jù)有沖突，需要協(xié)調(diào)。而博弈主要存在于聯(lián)邦政府與其他各方之間，當(dāng)然，執(zhí)政黨內(nèi)部也存在著博弈。以下是對(duì)利益博弈相關(guān)方的具體分析。

（一）執(zhí)政黨內(nèi)部博弈

作為競爭性的執(zhí)政黨，之所以敢于出臺(tái)如此重大的稅改政策，并預(yù)期會(huì)獲得社會(huì)支持，就在于此次稅改政策中提出了稅改收益將用于降低企業(yè)所得稅、增加退休儲(chǔ)蓄支出以及用于公共設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容，這些提議是有利于澳大利亞全體社會(huì)成員的。然而事與愿違，陸克文的政策一出，遭到了礦業(yè)公司、民眾以及反對(duì)黨的一致抵制，陸克文及其工黨的支持率在一個(gè)月內(nèi)驟跌了14個(gè)百分點(diǎn)，降至45%；而不支持率則激增到了49%。這是自2007年大選以來，歷史最低的民意支持率，工黨決定讓吉拉德替換陸克文，就是為了挽回頹勢，為大選做準(zhǔn)備。工黨內(nèi)的中左派在黨內(nèi)展開博弈，說服其他派別支持吉拉德，于是才有了澳大利亞二戰(zhàn)后最大的一次政壇變革，并產(chǎn)生了歷史上首位女總理。

（二）聯(lián)邦政府與中大型礦企的博弈

針對(duì)陸克文的資源暴利稅（RSPT）反應(yīng)最大的就屬礦業(yè)企業(yè)了，他們極盡全力阻擊此稅。其反對(duì)的理由如下：第一，企業(yè)所得稅不應(yīng)該有行業(yè)差別，而資源暴利稅（RSPT）明顯是針對(duì)礦業(yè)企業(yè)“暴利”征收的，其他行業(yè)也會(huì)有暴利，RSPT卻只在煤炭和鐵礦石行業(yè)施行，因此這種政策帶有歧視性；第二，一旦開征資源暴利稅，會(huì)降低礦山投資者的投資回報(bào)預(yù)期，投資者就會(huì)另辟蹊徑，到其他資源國進(jìn)行投資，進(jìn)而嚴(yán)重影響了澳大利亞經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展；第三，礦業(yè)協(xié)會(huì)向聯(lián)邦政府提出警告———謹(jǐn)防“稅收攫取”取代真正意義上的稅收改革與礦區(qū)使用費(fèi)改革。面對(duì)在澳大利亞舉足輕重的礦企的壓力，聯(lián)邦政府在資源暴利稅（RSPT）的基礎(chǔ)上提出了礦產(chǎn)資源租金稅（MRRT），新方案將鐵礦石和煤炭的礦產(chǎn)資源租金稅（MRRT）稅率由暴利稅的40%降至30%，規(guī)定各州政府對(duì)采礦企業(yè)征收的權(quán)利金可以從礦產(chǎn)資源租金稅中抵扣，并將5000萬澳元的全年鐵礦石及煤炭業(yè)務(wù)資源利潤設(shè)定為征稅門檻。可以看出，吉拉德政府的稅制比陸克文的稅制主要是稅率和起征點(diǎn)上對(duì)大中型礦企的讓步。必和必拓、力拓和Xstrata對(duì)此表示：政府新的擬議符合該行業(yè)的核心原則，在稅制改革上取得了重大進(jìn)步；公司會(huì)繼續(xù)與政府一道修繕此次稅改，以使其不妨礙澳大利亞礦業(yè)的國際競爭力；Xstrata指出修改后的稅制是可以接受的結(jié)果，希望政府能夠盡快制定詳情，結(jié)束任何不確定性。作為響應(yīng)，Xstrata當(dāng)即恢復(fù)了本已宣布擱置的昆士蘭州西北部銅礦地下擴(kuò)張項(xiàng)目，并將對(duì)價(jià)值60億澳元的煤炭項(xiàng)目進(jìn)行重審。澳大利亞聯(lián)邦政府和礦產(chǎn)企業(yè)圍繞這一改革方案展開充分的博弈，在聯(lián)邦政府大幅度妥協(xié)的情況下，必和必拓等礦業(yè)巨頭勉強(qiáng)點(diǎn)頭，支持推行礦產(chǎn)資源租金稅（MRRT）。

（三）聯(lián)邦政府與州地方政府的博弈

基于聯(lián)邦制下的地方自治制度，澳大利亞聯(lián)邦政府和地方政府之間事權(quán)與財(cái)權(quán)分立，在稅收上實(shí)行分稅制，根據(jù)澳大利亞的法律，陸上資源為各州或私人所有，一般是公有地上的為州或地方政府所有，私人土地下的為私人所有，海洋大陸架上的為聯(lián)邦政府所有。這些是地方與聯(lián)邦中央博弈的法理基礎(chǔ)。近十年來，在新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)礦產(chǎn)品強(qiáng)勁需求支撐下，澳大利亞經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了由“騎在羊背上”到“坐在礦車上”的轉(zhuǎn)換，對(duì)礦產(chǎn)業(yè)依賴度日益增加。然而，礦業(yè)做大之際，也培育了像西澳州地方實(shí)權(quán)派這樣的既得利益集團(tuán)。在選舉政治框架下，這些富可敵國者有足夠能量阻礙改革前進(jìn)。礦業(yè)稅費(fèi)在澳大利亞聯(lián)邦和州政府收入中占有十分重要的地位，由于資源分布不平衡，長期以來聯(lián)邦和州政府及其背后的利益集團(tuán)圍繞礦山稅權(quán)和稅制改革不斷展開博弈。按照澳大利亞聯(lián)邦法令，地方各州須向聯(lián)邦繳納一定數(shù)額商品服務(wù)（GST），而后再由聯(lián)邦支付委員會(huì)在各州間統(tǒng)籌劃撥，用于支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。目前這一稅種的總規(guī)模大約為500億澳元。工黨政府試圖將這一稅收變成遏制州政府稅權(quán)的籌碼，如果西澳大利亞州和昆士蘭州等礦業(yè)大州擅自提高上調(diào)“權(quán)利金”征收標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)邦政府將截留其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)。作為回應(yīng)，礦業(yè)大州就曾提出把地方基礎(chǔ)設(shè)施基金這一項(xiàng)目獨(dú)立于商品服務(wù)稅系統(tǒng)，從而在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面獲得獨(dú)立資金使用權(quán)。這一提議顯然不能為聯(lián)邦政府接受，聯(lián)邦政府的“礦產(chǎn)資源租金稅”改革思路一公布，立即引起礦業(yè)大州的強(qiáng)烈反對(duì)，表示不能接受聯(lián)邦政府干涉州政府的征稅權(quán)力。為緩解緊張關(guān)系，工黨政府竭力安撫礦業(yè)大州，除了將把新礦業(yè)稅產(chǎn)生的財(cái)政收入投資于為小企業(yè)減稅、改善醫(yī)療條件等方面，還會(huì)將相當(dāng)一部分財(cái)政經(jīng)費(fèi)投向西澳和昆士蘭等礦業(yè)大州。

（四）聯(lián)邦政府與小型礦企的博弈

新的礦產(chǎn)資源租金稅（MRRT）方案為兩拓和Xstrata等大中型礦企提供了便利，但忽略了小礦商。因?yàn)檎O(shè)定繳稅的利潤門檻是500萬澳元，其僅僅適用于中等規(guī)模的礦業(yè)企業(yè)，而非小礦商。新稅制不利于小型礦業(yè)集團(tuán)，由于大礦商的資本成本更低，所以該稅制更有利于它們。中小礦業(yè)主不斷推出了反對(duì)政府礦業(yè)稅的宣傳活動(dòng)，并表示此舉并不是為了終結(jié)該稅，而是希望能對(duì)礦業(yè)稅有所改革，以便其適用于利益各方。

（五）聯(lián)邦政府與民眾的博弈

陸克文政府原本以為推行的政策會(huì)惠及人民大眾，一定會(huì)得到民眾的支持，而忽視了與礦企相關(guān)的民眾（礦業(yè)就業(yè)全體以及持有礦企股票者）的利益訴求，令政府沒想到的是，很大一部分澳大利亞民眾也抱怨資源稅新政。一份來自尼爾森的民意測驗(yàn)顯示，有超過47%的澳大利亞民眾對(duì)新稅制持“反對(duì)”意見。在澳大利亞，很多人都與礦業(yè)公司緊密相連，比如直接或間接地買了礦業(yè)公司的股票。中產(chǎn)階級(jí)也普遍認(rèn)為，這一方案對(duì)礦業(yè)行業(yè)過度索取，不利于長遠(yuǎn)發(fā)展。澳大利亞礦業(yè)協(xié)會(huì)做的一份民意調(diào)查也顯示，21家在澳的主要機(jī)構(gòu)投資者認(rèn)為，無論從短期還是長期看，新的資源稅制都將對(duì)澳大利亞資本市場和實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生非常不利的影響：阻礙了潛在國際資本進(jìn)入澳大利亞，現(xiàn)在和未來的投資都遭重創(chuàng)；可能出現(xiàn)國家主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)及造成人們對(duì)資源產(chǎn)業(yè)的誤解等（特別要強(qiáng)調(diào)的是：民眾整體上是支持的，否定工黨不會(huì)出臺(tái)“自殺政策”；47%反對(duì)中，有相當(dāng)部分是不理解造成的，還有是既得利益中人）。

三、澳大利亞礦產(chǎn)資源稅制改革的利益博弈對(duì)我國的啟示

馬克思在《1848年至1850年的法蘭西階級(jí)斗爭》中曾指出在法國歷史上，酒稅的恢復(fù)和廢除對(duì)法國政權(quán)的更迭產(chǎn)生過巨大的作用，拿破侖垮臺(tái)的最大原因就是恢復(fù)酒稅。當(dāng)今世界，因?yàn)槎愂找鸬膶?duì)分配不公的不滿，有的表現(xiàn)為暴力反抗，在西方國家，如20世紀(jì)90年代，英國首相撒切爾夫人推行的人頭稅政策引發(fā)街頭暴亂，從而導(dǎo)致一屆政府下臺(tái)，這方面的例子不勝枚舉，幾乎從西方國家政府（包括地方政府）的每次更迭中都可以找到直接或間接的稅收因素。稅收有著自己的獨(dú)立屬性和運(yùn)作規(guī)律，若違逆這種屬性，就會(huì)搬起石頭砸自己的腳。看似溫順的稅收，其實(shí)并不容易駕馭，它像水，能載舟，亦能覆舟，某種意義上，亦可以說一個(gè)國家的繁榮、富強(qiáng)與衰落是成也稅收敗也稅收。目前，我國正在進(jìn)行包括礦產(chǎn)資源稅改革在內(nèi)的一攬子稅改計(jì)劃，因此我們要深入借鑒澳大利亞稅制改革過程中利益集團(tuán)博弈的啟示，前車之鑒，后事之師。以下是可以借鑒的幾點(diǎn)啟示：

一是政府在制定稅收政策時(shí)，一定要充分考慮到企業(yè)的承受能力，給企業(yè)留下充足的發(fā)展空間。2007年以來，我國關(guān)于資源稅改革的呼聲很高，改革的內(nèi)容主要是把資源稅稅率提高到10%，并將現(xiàn)行的“從量計(jì)征”改為“從價(jià)計(jì)征”。然而改革前一定要充分考慮到資源型企業(yè)的承受能力。自2010年6月1日起，新疆實(shí)行原油、天然氣資源稅從價(jià)計(jì)征，稅率為5%的稅改，這次改革試點(diǎn)沒有把煤炭產(chǎn)品包含在內(nèi)，就是充分考慮到了煤炭企業(yè)的承受能力。

二是稅制改革是利益關(guān)系的再調(diào)整，而利益關(guān)系的調(diào)整是一個(gè)國家最重要的政治問題。因此，資源稅改革必須在法治軌道上依法進(jìn)行，并充分反映不同利益群體的意見和訴求，這樣才能既保證有利于全社會(huì)整體利益的稅制改革方案獲得通過，又能合理調(diào)節(jié)不同利益群體的利益關(guān)系，使稅制改革方案順利實(shí)施。

三是我們這次的礦產(chǎn)資源稅制改革，實(shí)質(zhì)上是中央或其人的央企要求地方政府讓利，這一點(diǎn)與澳大利亞不同；但澳大利亞聯(lián)邦政府與州地方政府的利益博弈的過程和后果值得我們深思。從澳大利亞的這次政壇變革所引發(fā)的博弈中可以明顯看出，要從既得利益者身上割肉，在哪兒都不是一件容易的事，出現(xiàn)阻力也不足為奇，因此，在改革過程中，我們一定要充分考慮各方面的情況，做好充分的社會(huì)動(dòng)員和配套措施，加強(qiáng)宣傳，創(chuàng)造一個(gè)良好的稅收環(huán)境；同時(shí)也要樹立信心，只有這樣，改革才不會(huì)停頓，才能在阻力中前進(jìn)。（本文作者：時(shí)曉、吳杰單位：長江大學(xué)管理學(xué)院）