本站小編為你精心準備了礦產資源權益金制度改革分析參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

【摘要】我國礦產資源權益金制度改革主要包括整合稅費制度、改革征收方式、調整收益分配比例和收入納入一般公共預算四個方面。通過改革，有助于明確礦產資源稅費職責定位、促進礦業權流轉、維護國家對油氣資源的權益并增加地方財政收入。為保持政策的連續性，保證礦業權人的合法權益，維護市場公平競爭秩序，建議按照“新礦業權新辦法，老礦業權老辦法”原則繼續做好礦業權價款征收工作；對以往申請在先方式取得的探礦權，征收采礦權出讓收益；對于新增勘查成果，實行差別化征收方式；由于油氣區塊面積較大，應調整設置2~3年的過渡期。

【關鍵詞】礦產資源；權益金；財政收入；礦業權

在國外，對油氣和非油氣行業征收礦產資源權益金是一種國際慣例。該權益金體現了國家對礦產資源的所有者權益，主要在開采環節征收，且以從價計征方式為主，是政府取得財政收入、調節礦產資源勘查開發活動的重要手段。2017年4月，我國了《礦產資源權益金制度改革方案》（國發［2017］29號，簡稱“改革方案”），提出中國特色的新型礦產資源權益金制度。因此，本文結合我國礦產資源稅費征管實踐，深入分析我國礦產資源權益金制度改革（簡稱“改革”）的特點及影響，提出推動新老制度銜接工作的政策建議，有助于深入推進礦產資源權益金制度的改革工作，確保改革的平穩過渡。

一、改革的基本內容

改革方案涉及四項主要措施和三項配套政策，主要內容包括整合稅費制度、改革征收方式、調整收益分配比例和收入納入一般公共預算。

1.整合稅費制度。現階段，我國礦產資源稅費涉及礦業權出讓、礦業權占用和礦產資源開采三個環節，包括探礦權價款、采礦權價款、探礦權使用費、采礦權使用費、資源稅和礦產資源補償費六種。按照改革方案，礦產資源權益金制度涉及礦業權出讓、礦業權占用、礦產資源開采和礦山環境治理恢復四個環節，包括礦業權占用費、礦業權出讓收益、資源稅和礦山環境治理恢復基金四種，即：在礦業權出讓環節將探礦權采礦權價款調整為礦業權出讓收益；在礦業權占有環節將探礦權采礦權使用費整合為礦業權占用費；在礦產開采環節將礦產資源補償費并入資源稅；在礦山環境治理恢復環節將礦山環境治理恢復保證金調整為礦山環境治理恢復基金。總之，與國外權益金制度相比，我國礦產資源權益金是一個制度體系，涉及環節多、覆蓋面廣；與以往礦產資源有償使用制度相比，我國礦產資源權益金增加了礦山環境治理恢復環節，強化了環境保護和生態修復。

2.改革征收方式。按照現行法律法規，探礦權采礦權使用費根據勘查面積或區塊面積按年定額征收；探礦權采礦權價款按照評估、招標、拍賣、掛牌等方式確定；礦山環境治理恢復保證金按照礦產品銷售收入的一定比例預提繳存，并按照“企業所有、政府監管、專戶儲存、專款專用”的原則管理。按照改革方案，一是將探礦權采礦權使用費調整為礦業權占用費后，仍主要依據占地面積、單位面積按年定額征收，但征收標準可根據礦產品價格、經濟發展狀況實行動態調整，這有助于強化政府的經濟調節機制。二是將探礦權采礦權價款調整為礦業權出讓收益后，主要以招標、拍賣、掛牌等競爭方式確定，這有助于充分發揮市場配置資源的決定性作用。三是礦山環境治理恢復基金由礦山企業單設會計科目，按照銷售收入的一定比例提取并計入企業成本，提取資金用于開展礦山環境保護和綜合治理，這有助于提高企業資金利用效率，降低財務成本。

3.調整收益分配比例。現行礦產資源稅費體系中，資源稅收入主要歸地方財政所有（海洋石油除外），礦產資源補償費收入由中央與地方財政按5∶5或4∶6分成，探礦權采礦權價款收入由中央和地方按2∶8分成，探礦權采礦權使用費收入主要按探礦權、采礦權登記管理范圍分別劃歸中央和地方。根據改革方案，資源稅收入仍主要歸地方財政所有（海洋石油除外）；探礦權采礦權價款調整為礦業權出讓收益后，中央與地方財政分享比例為4∶6；探礦權采礦權使用費調整為礦業權占用費后，中央與地方財政分享比例為2∶8。

4.收入納入一般公共預算。現行礦產資源稅費收入既用于礦產資源相關支出，也用于一般公共支出。其中，礦產資源補償費，探礦權采礦權使用費和探礦權采礦權價款最初為礦產資源專項收入，主要用于礦產資源勘查、礦山地質環境恢復、礦產資源節約與綜合利用等方面，后來根據《國務院關于印發推進財政資金統籌使用方案的通知》（國發［2015］35號）的規定，“2016年先行取消礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費和價款等專項收入專款專用”；資源稅為一般公共預算，主要用于公共財政、民生工程等方面的支出，不體現特殊用途，年度全額安排，不得結余和結轉。根據改革方案，礦業權出讓收益、礦業權占用費納入一般公共預算管理，由各級財政統籌用于地質調查和礦山生態保護修復等方面的支出。

二、改革的特點

1.明確礦產資源稅費職責定位，體現生態文明體制改革要求。一是將礦產資源補償費適當并入資源稅，避免兩者在礦產品開采環節重復征收，有助于合理安排礦產資源稅費結構，減輕礦業企業的負擔。二是將探礦權采礦權使用費調整為礦業權占用費，明確其性質屬于礦業權有償占有，避免將其誤讀為“行政性事業收費”，有助于強化政府對礦產資源勘查開發的調控作用。三是將探礦權采礦權價款調整為礦業權出讓收益，明確其適用于所有的國家出讓礦業權、體現國家所有者權益，解決了探礦權采礦權價款在實踐操作中出現的形成條件被突破、未體現礦產資源有償開采、地方政府擠占中央政府關于礦產資源所有者權益等問題，切實維護了國家對礦產資源的所有者權益。四是將礦山環境治理恢復納入礦產資源權益金改革方案，解決了各地管理方式不一、返還和使用審批程序復雜等問題，有助于激勵企業落實社會責任，加快推進生態文明制度建設，促進資源節約與集約利用。總之，我國礦產資源權益金制度具有中國特色，體現了生態文明體制改革的要求。

2.強化經濟調節，推動礦業權流轉。礦業權使用費自1998年實施以來，強化了國家對礦產資源勘查開采的管理，優化了勘查和礦業投資環境，提高了社會資本投資積極性。然而，礦業權使用費征收標準自頒布實施20年以來一直未作調整，采礦權使用費為每年每平方公里1000元，調控作用逐步弱化，甚至隱形化。以油氣礦業權為例，截至2016年12月31日，四大石油公司在油氣探礦權和采礦權中所占比重約為99%。由于油氣探礦權基本通過申請在先方式取得，企業無需繳納探礦權價款，僅需繳納每平方公里不超過500元的探礦權使用費。由于礦業權使用費征收標準低且長期未作調整，油氣企業持有成本嚴重偏低，退出意愿不強，從而造成“圈而不探”“占而不退”的突出問題。油氣企業大量占有礦業權且勘查投入不足，嚴重制約了國內的油氣供給能力，不利于對油氣上游的市場化改革。因此，對礦業權占用費實施動態調整，能夠提高礦業權占有成本，形成合理的礦業權進入退出機制，促進各類投資主體參與油氣勘查開發。

3.收益分配向資源所在地傾斜，增加地方財政收入。從中央和地方財政收入的分配情況來看，以2015年為例，一是將探礦權采礦權使用費調整為礦業權占用費，且由中央與地方按2∶8的比例分成后，中央財政年均收入由12億元降低到3.6億元，地方財政年均收入由4億元提高到12.4億元。二是改革設立礦業權出讓收益并按中央財政、地方財政4∶6分成后，中央財政年均收入由20億元提高到41億元，地方財政年均收入由81億元降低到61億元。三是將礦產資源補償費適當并入資源稅后，中央財政年均收入預計每年減少100億元。四是資源稅全面從價計征改革后，預計地方財政年均收入每年約924億~1821億元，平均1373億元，因此地方財政年均收入每年增加366億元。綜合考慮，預計全國礦產資源稅費年均收入由改革前的1324億元提高到改革后的1491億元，增加了167億元。其中，中央財政年均收入由改革前的134億元降低到45億元，減少了89億元；地方財政年均收入由改革前的1192億元提高到1446億元，增加了254億元。從年度財政收入角度看，改革后地方政府的財政收入有所增加，但對于礦業權出讓收益和礦產資源補償費，兩者在計征環節、計征對象、計征方法和繳款方式等方面都存在差異。礦業權出讓收益是針對所有資源儲量在礦業權出讓環節通過招標、拍賣、掛牌等方式一次性核定收入，而礦產資源補償費是在礦產品開采環節按銷售礦產品收入的一定比例繳納。因此，在整個礦山生產服務期內通過比較改革前后財政收入的分配格局，發現地方政府的財政收入并未減少。考慮到探礦權資源儲量的不確定性，本文以2009~2015年新設煤炭采礦權為例，經模擬測算，在礦山服務年限內新出讓噸煤采礦權實際增加地方財政收入0.7元。因此，無論從年度財政收入還是從整個礦山生產服務期考慮，開展礦產資源權益金制度改革后，地方政府的財政收入均有所增加。

三、改革面臨的困難和問題

1.新舊制度的銜接有待明確。根據改革方案，將礦業權價款調整為礦業權出讓收益后，兩者的征收目的和形成條件有所不同。一是從征收目的來看，礦業權價款體現為國家對礦產資源的投資收益，而礦業權出讓收益體現為國家對礦產資源的所有者權益，其經濟內涵既包括原有礦業權價款的投資收益，也包括原有礦產資源補償費的礦產資源所有者權益。二是從形成條件來看，礦業權價款形成條件有三個，即國家出資勘查、探明礦產地和國家對礦業權的出讓，而礦業權出讓收益形成條件只有國家對礦業權的出讓。因此，改革后對于國家出資探明礦產地已進行有償處置，但對于尚未繳納或尚未足額繳納礦業權價款的礦業權人，必須明確礦業權價款與礦業權出讓收益的銜接方法。同時，將礦業權使用費調整為礦業權占用費后，實行累進動態調整，必須明確新老標準的銜接方法。

2.新舊制度下部分礦業權人負擔不均衡。一是對以往按照《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資發［2006］12號）勘查風險較高的第一類礦產，主要以申請在先方式取得探礦權。探礦權人每年僅需繳納每平方公里不超過500元的探礦權使用費，而不需繳納探礦權價款。而探礦權轉為采礦權后，每年需繳納每平方公里1000元的采礦權使用費、礦產資源補償費和資源稅。按照改革方案，取消申請在先的探礦權取得方式，全面實現礦業權競爭性出讓，嚴格限制協議出讓行為。因此，對于以往通過申請在先方式取得探礦權的第一類礦產，新出讓的探礦權較已出讓的需多繳納探礦權出讓收益，企業負擔相對較重，不利于市場的公平競爭。二是對于石灰巖、砂巖等第三類礦產，按照國土資發［2006］12號文件的規定，應以招標、拍賣、掛牌方式直接出讓采礦權，但由于歷史原因并沒有直接出讓采礦權，而是設置了探礦權進行出讓，礦業權人沒有或僅繳納少量探礦權價款即可獲得大量資源儲量。實施礦產資源權益金制度改革后，礦產資源補償費費率降為零，對于這些以往已設探礦權轉采礦權的三類礦產，只需繳納采礦權使用費和資源稅，而新出讓三類礦產一律通過競爭性出讓，采礦權人通過競爭性出讓需繳納較高的采礦權出讓收益、采礦權使用費和資源稅。因此，對于已設立探礦權轉采礦權的三類礦產，國家所有者權益無法得到體現，且稅負明顯低于新出讓的三類礦產采礦權。

3.對于新增勘查成果的處置各方認識不統一。在礦產資源勘查開發過程中，資源儲量并非是靜態且一成不變的，而是隨著市場供需、資金投入、技術方法等的變化不斷變化的。對于新增勘查成果，按照現行規定，對以往有償出讓的探礦權、采礦權，屬于企業自行出資勘查探明礦產地的，按照財政部、國土資源部《關于深化探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的通知》（財建［2006］694號）、《關于探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題補充通知》（財建［2008］22號）、《關于加強對國家出資勘查探明礦產地及權益管理有關事項的通知》（財建［2010］1018號）等規定，不得收取礦業權價款，但需征收礦業權使用費、礦產資源補償費和資源稅。否則，對無償占有國家出資探明礦產地的探礦權和無償取得的采礦權進行有償處置，征收礦業權價款、礦業權使用費、礦產資源補償費和資源稅。改革后，由于礦業權出讓收益體現為國家所有者權益，因此，對于礦業權出讓后的新增儲量、增列礦種等勘查成果是否應當征收礦業權出讓收益，各級征收部門和相關學者的認識并不統一。

四、政策建議

1.按照原政策繼續做好礦業權價款征收工作。為保持政策的連續性，維護礦業權人合法權益，建議按照“新礦業權新辦法，老礦業權老辦法”的原則繼續做好礦業權價款的征收工作。對于探礦權、采礦權人取得的探礦權采礦權，已進行有償處置但尚未足額繳納探礦權采礦權價款的，仍按原規定繼續繳納探礦權采礦權價款；對應進行有償處置但尚未進行評估的，登記管理機關應按協議出讓方式通知探礦權人、采礦權人按現行規定繳納出讓收益。其中，探礦權人應在采礦權新立時繳納；采礦權人應以財建［2008］22號文件規定的2006年9月30日為剩余儲量估算的基準日繳納，各省已有規定的從其規定。

2.對以往申請在先方式取得的探礦權征收采礦權出讓收益。根據改革方案，礦業權出讓收益體現了國家所有者權益。改革后，對以往申請在先方式取得的探礦權僅征收資源稅和礦業權占用費，國家所有者權益將無法充分實現，礦產資源有償使用制度也無從體現，礦產資源重回“無償使用”的時代。這違背了改革的初衷，與十八屆三中全會提出的“實行資源有償使用”“使用資源付費”的要求不一致，會造成國家資源資產收益的流失。同時，在資源稅從價計征改革的過程中，資源稅的制度設計和稅基測算均明確將礦產資源補償費適當并入資源稅，這為推進礦產資源權益金制度改革后新舊制度的順利銜接，保證新老企業稅負的總體平衡，以及征收礦業權出讓收益預留了調整空間。因以往申請在先方式取得的探礦權轉為采礦權后仍需繳納礦產資源補償費，因此征收采礦權出讓收益原則上不會增加企業負擔。考慮到探礦權階段參與評估的保有資源儲量具有不確定性，但轉為采礦權后，評估利用的資源儲量結果可信度相對較高，實施礦產資源權益金制度改革后，建議以申請在先方式取得探礦權后已轉為采礦權的，按剩余儲量以協議出讓方式征收采礦權出讓收益；未轉為采礦權的，在采礦權新立時以協議出讓方式征收采礦權出讓收益。

3.對于新增勘查成果，實行差別化征收方式。在礦產資源勘查開發過程中，地質勘查業和采礦業的性質存在差異，前者是對未知自然資源的探索，其勘查目標帶有預測性，勘查過程具有探索性，勘查結果具有不確定性，屬于知識生產，風險高、收益不確定性大；后者是對地質可靠程度高、可行性評價后經濟合理的礦產資源進行開發利用，其生產目標、生產過程和生產結果相對確定，屬于物質生產，風險相對低、收益較為穩定。實施礦產資源權益金制度改革后，一是對于已繳清探礦權價款、探礦權出讓收益的探礦權，為鼓勵礦產資源勘查投資，保證投資人的合理風險收益，建議探礦權轉為采礦權的，不再另行繳納采礦權出讓收益；在勘查區范圍內增列礦種的，為維護國家礦產資源所有者權益，應在采礦權新立時按協議出讓方式就新增礦種征收采礦權出讓收益。然而，對按國土資發［2006］12號文件應以招標、拍賣、掛牌方式直接出讓采礦權而設置了探礦權的第三類礦產，考慮到礦產勘查風險低、投資回報率高，為維護國家對礦產資源的所有者權益，保證新老企業稅負大體平衡，維護市場公平競爭秩序，建議對已設立探礦權轉采礦權的第三類礦產征收采礦權出讓收益。對于已繳納過探礦權價款的，可從應繳納的采礦權出讓收益中扣除。二是對于已繳清采礦權價款、采礦權出讓收益的采礦權，在礦區范圍內新增資源儲量和新增開采礦種的，應按協議出讓方式就新增資源儲量、新增開采礦種征收采礦權出讓收益。僅涉及新增資源儲量的，可在已繳納價款對應的資源儲量耗竭后繳納。

4.對礦業權占用費調整設立改革過渡期。由于礦業權占用費跟勘查開發的年限掛鉤，對于已取得的礦業權，建議通過礦產資源主管部門確定勘查年度或開采年限后核定礦業權占用費。該銜接辦法的優點有：一是操作簡單，征管成本較低；二是保護了礦業權人的正常勘查開采行為，確保了公平的競爭環境；三是強化了對長時間或過多占用無效區塊面積的經濟調控引導作用，督促企業加快地質勘查工作，提高地質可靠程度，形成合理的探礦權進入退出機制。同時，考慮到礦業企業特別是油氣區塊面積較大，為減輕企業負擔，建議設置2~3年的過渡期。過渡期內，對礦業權人仍按原礦業權使用費標準征收；過渡期后，礦業權人按新的標準繳納礦業權占用費。

作者：李剛