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第1篇

（一）城市流浪乞討人員社會(huì)救助制度缺乏完整性和統(tǒng)一性社會(huì)救助制度在實(shí)際操作過程中應(yīng)有完備、系統(tǒng)的救助體系，城市流浪乞討人員救助工作才能有序開展。目前我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助制度并沒有完整的體系結(jié)構(gòu)和法律框架，社會(huì)救助的法律法規(guī)主要以政府部門的權(quán)能為基礎(chǔ)，其他職能部門協(xié)調(diào)配合，各部門間職能交叉，權(quán)力重復(fù)設(shè)置，這些法律法規(guī)效力單一，內(nèi)容沖突。[5]另外，雖然我國(guó)覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)救助體系已初步建立，但是由于還處在初級(jí)階段,尚不能有效地保障困難群眾的基本生活需求，廣大農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障發(fā)展仍然嚴(yán)重滯后，一些基本保障制度覆蓋面比較窄，尤其是城鄉(xiāng)居民最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村特困戶救助、災(zāi)害救助、醫(yī)療教育住房救助、法律援助等制度發(fā)展緩慢，針對(duì)城市流浪乞討人員社會(huì)救助形式單一，救助體系還不完善，無法真正保障全國(guó)如此數(shù)量龐大的城市乞討群體。

（二）政府救助機(jī)構(gòu)責(zé)任缺失從憲法學(xué)角度分析，社會(huì)救助權(quán)的權(quán)利主體是全體公民，責(zé)任和義務(wù)主體是政府和社會(huì)。流浪乞討人員作為弱勢(shì)群體中的特殊一員，政府對(duì)其實(shí)施救助責(zé)無旁貸。然而，我國(guó)社會(huì)救助國(guó)家責(zé)任的法治化有待進(jìn)一步完善，權(quán)利義務(wù)資源的公平配置有待進(jìn)一步提高，實(shí)踐中，政府的表現(xiàn)也不容樂觀。具體體現(xiàn)在以下兩方面：1.救助機(jī)構(gòu)責(zé)任不明確。國(guó)家實(shí)行公共救助保障制度，目的是保護(hù)社會(huì)的貧困階層，政府在社會(huì)救助中應(yīng)占主導(dǎo)地位。然而，一方面，國(guó)家救助責(zé)任不明確已經(jīng)成為救助工作中的通病。根據(jù)《救助管理辦法》第2條的規(guī)定，我國(guó)縣級(jí)以上城市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立流浪乞討人員救助站，負(fù)責(zé)管理城市流浪乞討人員救助工作。但是，并未對(duì)救助的標(biāo)準(zhǔn)和方式作出明確規(guī)定，這給有些地方救助站管理混亂留下了隱患；另一方面，我國(guó)救助機(jī)構(gòu)部門間協(xié)調(diào)不夠暢通。根據(jù)《救助管理辦法》第4條規(guī)定，公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)的救助工作。然而這種原則性的責(zé)任劃分結(jié)果導(dǎo)致在實(shí)際操作中，各部門責(zé)任模糊，協(xié)調(diào)溝通不足，相互推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重，急需救助的流浪貧困人員得不到及時(shí)有效的救助。事實(shí)上，救助管理工作是一項(xiàng)多部門協(xié)同完成的系統(tǒng)工作，僅靠民政一家可謂“勢(shì)單力薄”。2.國(guó)家救助機(jī)構(gòu)行使社會(huì)救助權(quán)的理念滯后。政府的救助理念與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定一個(gè)國(guó)家社會(huì)的文明程度。盡管已有許多城市對(duì)城市流浪乞討人員進(jìn)行治理或統(tǒng)一規(guī)劃，但效果卻不盡如人意。根據(jù)《救助管理辦法》有關(guān)規(guī)定，國(guó)家提供救助以流浪乞討人員的申請(qǐng)為前提，救助機(jī)構(gòu)僅對(duì)自愿前來申請(qǐng)救助的符合條件的人提供救助,不強(qiáng)制流浪乞討人員接受救助。實(shí)踐中，救助機(jī)構(gòu)主動(dòng)上街對(duì)流浪人員進(jìn)行主動(dòng)救助的情況相對(duì)不多。

（三）城市流浪乞討人員權(quán)利救濟(jì)途徑缺失事實(shí)上，在傳統(tǒng)收容遣送管理體制和運(yùn)行機(jī)制的影響下，一些地方的救助機(jī)構(gòu)工作性質(zhì)出現(xiàn)了偏差，突出表現(xiàn)在違法國(guó)家的法律法規(guī)、政策和有關(guān)規(guī)章制度，錯(cuò)收、濫收現(xiàn)象嚴(yán)重，收容遣送工作方式簡(jiǎn)單粗暴，拘禁、變相、打罵或者虐待拘禁受助人員的事件時(shí)有發(fā)生，被救助人員的人格尊嚴(yán)得不到應(yīng)有的尊重，侵害了被救助者的合法權(quán)益。“有權(quán)利必有救濟(jì)”是權(quán)利的核心要素，權(quán)利體現(xiàn)了人的某種要求，而救濟(jì)則是這種要求得以實(shí)現(xiàn)的手段。[6]憲法對(duì)權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的一個(gè)基本特征在于具有“可訴性”,應(yīng)該通過具體訴訟來保障其權(quán)利實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《救助管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，救助站不履行救助職責(zé)的，求助人員可以向當(dāng)?shù)孛裾块T舉報(bào)；民政部門經(jīng)查證屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令救助站及時(shí)提供救助，并對(duì)直接責(zé)任人員依法給予紀(jì)律處分。由此可見,當(dāng)求助人不能獲救助時(shí),其主要的救濟(jì)途徑是向主管部門舉報(bào)，而《辦法》并未規(guī)定主管部門的調(diào)查決定程序及期限，其后通過的《實(shí)施細(xì)則》對(duì)此也只字未提。這些法律法規(guī)只是規(guī)定了一系列強(qiáng)制規(guī)定，而對(duì)于在違反了法律規(guī)定的強(qiáng)制性規(guī)定時(shí)，如何對(duì)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究卻沒有明確規(guī)定?？梢哉f，目前我國(guó)城市流浪乞討人員社會(huì)救助制度的法律救濟(jì)途徑和監(jiān)督機(jī)制缺乏，不僅大大降低了社會(huì)救助的效果，而且導(dǎo)致了侵犯流浪乞討者權(quán)益的事件頻頻發(fā)生。

二、加強(qiáng)城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的憲法保護(hù)

構(gòu)建和諧社會(huì)需要加強(qiáng)城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的憲法保護(hù)以創(chuàng)造和諧的社會(huì)基礎(chǔ)，城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的憲法保護(hù)問題與憲法自身所具有的法律特征以及城市流浪乞討人員這一群體的特殊性均有關(guān)系。因此，我們應(yīng)該站在國(guó)家建設(shè)的高度,在憲法理念指引下修訂相關(guān)法律制度，切實(shí)保障城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)。

（一）確立城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的憲法地位。一項(xiàng)具體的權(quán)利在法定化過程中，首先應(yīng)當(dāng)在憲法條文中得到明確的肯定，才會(huì)受到憲法的保護(hù)和具有對(duì)抗國(guó)家權(quán)力的功能，城市流浪乞討人員的社會(huì)救助權(quán)應(yīng)該得到憲法的確認(rèn)從而獲得憲法以及基本法強(qiáng)有力的保護(hù)。由于“社會(huì)救助權(quán)”并不是一個(gè)在憲法學(xué)上已經(jīng)很成熟的概念，加之我國(guó)現(xiàn)行憲法并沒有明確規(guī)定“社會(huì)救助權(quán)”，因此，“社會(huì)救助權(quán)”在憲法的地位并未真正確立。目前關(guān)于社會(huì)救助權(quán)概念的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)涉及面比較廣泛。有學(xué)者們認(rèn)為《憲法》第45條第1款的規(guī)定“：中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”，是我國(guó)城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的憲法依據(jù)，也稱為“獲得物質(zhì)幫助權(quán)”。[7]此外，也有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)救助權(quán)其性質(zhì)是社會(huì)權(quán)，是每一個(gè)個(gè)人作為“社會(huì)的人”所必須具有的最低限度的“基本權(quán)利”，是居民生存、發(fā)展的基本保障。[8]筆者贊同這一觀點(diǎn)。社會(huì)權(quán)又稱生存權(quán)或受益權(quán)，它是指公民從社會(huì)獲得基本生活條件的權(quán)利，主要包括經(jīng)濟(jì)權(quán)、受教育權(quán)和環(huán)境權(quán)三類。社會(huì)權(quán)概念有兩層含義，一是公民有依法從社會(huì)獲得其基本生活條件的權(quán)利；二是在這些條件不具備的情況下，公民有依法向國(guó)家要求提供這些生活條件的權(quán)利。最早使社會(huì)權(quán)作為公民基本權(quán)利進(jìn)入憲法且加以詳細(xì)規(guī)定的是德國(guó)的《魏瑪憲法》（1919），該法第二編在規(guī)定德國(guó)人民的基本權(quán)利和義務(wù)時(shí)，以專章規(guī)定了國(guó)民的受教育權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)，并明確規(guī)定了國(guó)家為保障之應(yīng)積極作為的要求。社會(huì)權(quán)的核心部分是經(jīng)濟(jì)權(quán)，在我國(guó)憲法中，經(jīng)濟(jì)權(quán)主要包括勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)、社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)、社會(huì)救助權(quán)等權(quán)利。可見，城市流浪乞討人員的社會(huì)救助權(quán)是“社會(huì)權(quán)”衍生出來的子權(quán)利，一方面，它歸屬于社會(huì)權(quán)并具備社會(huì)權(quán)的基本屬性；另一方面，作為一項(xiàng)具體的權(quán)利，社會(huì)救助權(quán)仍具有其獨(dú)立性和特殊性，主要體現(xiàn)在該權(quán)利在“經(jīng)濟(jì)權(quán)”體系中處于基礎(chǔ)性的地位。社會(huì)救助權(quán)是全體國(guó)民免于生存危機(jī)的權(quán)利，其功能在于維護(hù)社會(huì)成員的最低生活需要和社會(huì)安全，其擔(dān)負(fù)著解決特別脆弱社會(huì)成員的基本生存權(quán)利的重任，在現(xiàn)代社會(huì)保障體系中始終居于不可替代、不可或缺的基礎(chǔ)性地位，所以，應(yīng)該在憲法具體條文中明確規(guī)定“社會(huì)救助權(quán)”，以獲得憲法地位的確認(rèn)和保護(hù)。當(dāng)公民在生活困難時(shí)，有權(quán)請(qǐng)求國(guó)家和政府幫助，如果國(guó)家和政府有關(guān)部門沒有履行或不適當(dāng)履行法定義務(wù)，公民就可以請(qǐng)求法律救濟(jì)，這正是社會(huì)救助權(quán)在憲法中的體現(xiàn)。然而，此項(xiàng)權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)受多種因素的制約，需要我們?cè)谥贫壬虾突痉缮霞右悦鞔_和保障。

(二)憲法要求明確國(guó)家和政府社會(huì)救助的責(zé)任。國(guó)家責(zé)任是保障公民社會(huì)救助權(quán)的要求，是政府存在的合法性基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義與建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。對(duì)城市流浪乞討人員的憲法保護(hù)，要求明確國(guó)家和政府社會(huì)救助的責(zé)任。1.國(guó)家賦予社會(huì)救助權(quán)的憲法地位符合國(guó)際人權(quán)觀的先進(jìn)理念。目前，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，越來越多的國(guó)家將弱勢(shì)群體的權(quán)利納入司法保護(hù)軌道，并將其憲法化。國(guó)家對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)救助給予憲法地位上的確立，目的就在于保障和實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體的人權(quán)，當(dāng)弱勢(shì)群體最基本的生命或者生存發(fā)生危機(jī)，最需要的就是通過行使社會(huì)救助權(quán)來擺脫困境、以維護(hù)自己的人權(quán)，社會(huì)救助法律制度在保障個(gè)人或者群體人權(quán)上發(fā)揮著其他制度不可比擬的作用。2.明確社會(huì)救助權(quán)的責(zé)任義務(wù)主體。社會(huì)救助權(quán)的權(quán)利主體為流浪乞討人員，義務(wù)主體則為國(guó)家和社會(huì)。如前文所述，城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)在性質(zhì)上是一種社會(huì)權(quán)，社會(huì)權(quán)對(duì)應(yīng)的法律義務(wù)主體為國(guó)家，國(guó)家負(fù)有積極提供救助的義務(wù)。國(guó)家只有采取積極有效的措施才能保證公民社會(huì)救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，如果國(guó)家不履行積極作為的義務(wù)，社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)將成為無源之水，無本之木。城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴于國(guó)家的積極作為，即只有當(dāng)國(guó)家對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行積極救助，流浪乞討人員的社會(huì)救助權(quán)才能得到切實(shí)保障。社會(huì)救助的國(guó)家責(zé)任主要表現(xiàn)為制度供給責(zé)任、財(cái)政責(zé)任、實(shí)施和監(jiān)管責(zé)任、引導(dǎo)民間救助以及宣傳責(zé)任等?？傊@得社會(huì)救助是公民的基本權(quán)利，是國(guó)家應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任，這也是現(xiàn)代社會(huì)救助制度應(yīng)有的理念。3.確立國(guó)家責(zé)任原則有助于構(gòu)建完善的社會(huì)救助體系。社會(huì)救助與一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)，與民生事業(yè)和社會(huì)財(cái)富分配密切相關(guān)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展，我國(guó)應(yīng)加大保障和改善民生的工作力度，逐步建立以城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)為核心，以醫(yī)療、住房、教育、司法等專項(xiàng)救助為輔助，覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)救助體系，最終實(shí)現(xiàn)城市流浪乞討人員社會(huì)救助制度的規(guī)范化和體系化。

（三）憲法要求制定、完善相關(guān)法律制度，確保城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)。為了使作為憲法權(quán)利的社會(huì)救助權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w法律權(quán)利，立法者有必在憲法確認(rèn)流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)和政府職責(zé)的基礎(chǔ)上，圍繞落實(shí)憲法規(guī)定的這一權(quán)利，在憲法理念指引下制定、完善相應(yīng)的救助法律制度，最終實(shí)現(xiàn)城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的法治化。1.法治化是城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障。構(gòu)建和諧的城市流浪乞討人員社會(huì)救助環(huán)境，必須完善救助的相關(guān)法律制度。通過立法，為形成統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的流浪乞討人員社會(huì)救助制度奠定法制基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)城市流浪乞討人員的社會(huì)救助權(quán)從憲法權(quán)利到具體法定權(quán)利的轉(zhuǎn)化，從根本上保證城市流浪乞討人員社會(huì)救助制度的權(quán)威性、公平性和可持續(xù)性，從而建立起救助工作的長(zhǎng)效機(jī)制，最終保障城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。2.修改《救助管理辦法》及《實(shí)施細(xì)則》?！毒戎芾磙k法》及其《實(shí)施細(xì)則》出臺(tái)后，城市流浪乞討人員救助制度依然暴露出諸多問題，根本原因在于《救助管理辦法》及其《實(shí)施細(xì)則》在制定原則和具體制度上存在一定的立法缺陷，因此，有必要進(jìn)一步修改、完善。立法者可以借鑒國(guó)外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，準(zhǔn)確理解我國(guó)社會(huì)救助制度的特點(diǎn)，在適當(dāng)擴(kuò)大救助對(duì)象、完善與救助制度相銜接的其他社會(huì)保障制度、規(guī)定受助人員的法律救濟(jì)途徑、打擊妨害社會(huì)秩序的流浪乞討行為、加強(qiáng)救助站行政救助行為程序性以及完善相關(guān)監(jiān)督制度等方面加以完善。3.通過立法，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、全民共享的社會(huì)救助體系，確保城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)。通過制定或者修改社會(huì)救助法律法規(guī)，建立和實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度、城市生活無著的流浪乞討人員救助制度，完善災(zāi)害救助、臨時(shí)救助等制度、社會(huì)慈善、社會(huì)捐贈(zèng)、群眾互助等社會(huì)扶助活動(dòng)，使社會(huì)保障覆蓋范圍從城鎮(zhèn)擴(kuò)大到農(nóng)村，讓越來越多的農(nóng)村群體、工作無著落人員享有基本社會(huì)保障，城市流浪乞討人員社會(huì)救助權(quán)的憲法保護(hù)才有實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

（四）完善權(quán)利救濟(jì)途徑，確保城市流浪乞討人員憲法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。和諧社會(huì)中的利益沖突是多樣性的，其糾紛解決機(jī)制及救濟(jì)手段也要多樣化。“沒有救濟(jì)的權(quán)利不是權(quán)利”，這是一句古老的西方法律，它表明：社會(huì)救助制度“不僅應(yīng)宣示權(quán)利，而且還應(yīng)同時(shí)配置救濟(jì)的各種程序”，獲得權(quán)利救濟(jì)既是尊重和實(shí)現(xiàn)受助對(duì)象的生存權(quán)，也是受助對(duì)象的一項(xiàng)基本權(quán)利。

三、結(jié)語(yǔ)

第2篇

一、社會(huì)救助管理制度的主要內(nèi)容

對(duì)于社會(huì)救助的內(nèi)容，每個(gè)國(guó)家和不同地區(qū)都有著各自的出發(fā)點(diǎn)和劃分依據(jù)，因此在規(guī)定上也不盡相同，就我國(guó)而言，已經(jīng)建立的社會(huì)救助管理制度主要包括了城市居民最低生活保障制度、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度、農(nóng)村特困戶救助管理制度、農(nóng)村居民最低生活保障制度、城市流浪乞討人員救助管理制度、自然災(zāi)害救助管理制度以及其他的一些社會(huì)救濟(jì)等等。其他的救濟(jì)主要包括維權(quán)服務(wù)、生活扶助、災(zāi)害救助等等。

維權(quán)服務(wù)是指特殊人群或是低收入家庭在遇到合法權(quán)益受到侵害時(shí)，可得到法律上的和精神上的幫助。從定義上可以看出，維權(quán)服務(wù)主要包括司法援助以及精神援助。其中的私服援助，是指在合法權(quán)益受到侵害時(shí)，需要利用法律的途徑來維護(hù)自己的合法權(quán)益時(shí)，可以減免、訴訟等一些相關(guān)費(fèi)用的權(quán)利。精神撫慰則是需要從精神上幫助的特色人群或是低收入家庭在進(jìn)行相關(guān)心理輔導(dǎo)時(shí)，可以減免相關(guān)的費(fèi)用。

生活扶助則主要還是以最低生活保障制度為主，其中包括教育、住房、就業(yè)、醫(yī)療、生育、等方面的扶助，最低生活保障制度主要是針對(duì)一些收入低于當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ系呢毨丝?，他們可以領(lǐng)取一定是生活補(bǔ)助。這個(gè)制度包括了城市居民最低生活保障制度、城市流浪乞討人員救助管理制度、農(nóng)村居民最低生活保障制度、農(nóng)村特困戶救助管理制度、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度。教育扶助是針對(duì)一些家庭收入低于當(dāng)?shù)厣顦?biāo)準(zhǔn)的家庭子女的提供的幫助，可以進(jìn)行教材費(fèi)、學(xué)?；锸迟M(fèi)、上學(xué)交通費(fèi)等一些方面的費(fèi)用進(jìn)行減免或是補(bǔ)助。住房扶助是由政府向特殊人群或是低收入家庭提供房屋租金補(bǔ)貼、房屋修理費(fèi)用的補(bǔ)貼或是以低廉的租金配租的方式向他們提供住房。就業(yè)扶助是要求受救濟(jì)者自立的一項(xiàng)幫助，在這項(xiàng)扶助中，政府可以向他們提供政策、物資、資金、信息以及技術(shù)的方面的幫助，從而讓受救濟(jì)者能夠逐漸擺脫貧困。醫(yī)療扶助是指一些特殊人群或是貧困家庭在生病和受傷后，在政府制定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)時(shí)，或是因?yàn)橹尾《斐蛇@些人的收入低于了當(dāng)?shù)氐纳顦?biāo)準(zhǔn)是，就享受醫(yī)療費(fèi)用減免的幫助。生育扶助指的是特殊人群和低收入家庭在符合計(jì)劃生育的情況下，生育時(shí)可享受政府為他們提供的育嬰補(bǔ)貼和分娩補(bǔ)貼。

災(zāi)害救助是公民在受到水、旱、火、地震、風(fēng)雹或是其他的一些自然災(zāi)害的侵襲時(shí)，如果損害重大，造成了生活困難，可由政府以及社會(huì)提供物質(zhì)和資金的幫助，幫助他們度過災(zāi)害期。才外，社會(huì)救助還包括了互濟(jì)互助等一些群眾性等組織所從事的活動(dòng)。

二、社會(huì)救助管理制度的作用

社會(huì)救助作為一項(xiàng)最為基礎(chǔ)的社會(huì)保障制度，有著多方面的作用。首先，社會(huì)救助讓憲法規(guī)定的公民生存權(quán)利的得到了保障，實(shí)現(xiàn)了人們生存權(quán)利的最基本條件。在我國(guó)的憲法中有規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。憲法是中國(guó)的根本大法，憲法的規(guī)定必然要落到實(shí)處。而這項(xiàng)制度的落實(shí)離不開社會(huì)救濟(jì)制度的作用，因?yàn)樵谏鐣?huì)救濟(jì)實(shí)施的條件是在個(gè)人或是家庭不具體生存條件時(shí)而受到社會(huì)或國(guó)家提供的幫助。

其次社會(huì)救助能夠有效的促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的定義是在不影響后代的情況下，滿足當(dāng)代人的生活需求，就是要保證在社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程中資源和福利在當(dāng)代人和后代的公平分配，社會(huì)救助管理制度實(shí)現(xiàn)了不具備生存能力的人個(gè)人和家庭的最低生活保證，對(duì)個(gè)人和家庭擺脫或是減輕貧困狀況有著積極的作用。折現(xiàn)功能的發(fā)揮，不但能夠減少社會(huì)發(fā)展的不利因素，還能夠更好的實(shí)現(xiàn)資源的合理分配。

再次，社會(huì)救助是構(gòu)建構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的的一個(gè)重要條件。在社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本特征中有民主法治、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、公平正義、人與自然和諧相處。要想讓這些基本特征得以實(shí)現(xiàn)，肯定離不開社會(huì)救助管理制度的作用。其原因有以下幾點(diǎn)：一是社會(huì)救助在公平和效率之間尋找到平衡點(diǎn)，在某種程度上平衡了社會(huì)各方面的利益，縮小了社會(huì)成員在競(jìng)爭(zhēng)時(shí)存在的起點(diǎn)上的差距，從而體現(xiàn)了正義和公平。二是社會(huì)救助一定意義上減小了社會(huì)分配的差距，讓發(fā)展成果的分配能夠更加公平，讓人們?cè)诎l(fā)展中的抵觸情緒得到緩解，讓社會(huì)誠(chéng)信友愛、安定有序、充滿活力。從而實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧?？梢?，社會(huì)救助在人類社會(huì)發(fā)展的過程中發(fā)揮著重要的作用。

三、現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)救助管理制度存在的問題

雖然，我國(guó)的現(xiàn)存的社會(huì)救助管理制度在運(yùn)行上發(fā)揮了一些重要的作用，比如說保障了就我國(guó)現(xiàn)存在社會(huì)救助管理制度而言低收入家庭和特殊人群基本生活，對(duì)社會(huì)的未定和促進(jìn)和諧方面，但是不得不承認(rèn)，在現(xiàn)存的社會(huì)救助管理制度中還存在著一些不得不解決的問題。

（一）社會(huì)救助的價(jià)值觀念受到傳統(tǒng)觀念的影響較大，中華民族在扶危濟(jì)困方面有著自己的傳統(tǒng)，而這些傳統(tǒng)的社會(huì)救助觀念中，有著較為濃烈的施恩色彩，這種觀念在實(shí)踐中嚴(yán)重影響到了社會(huì)救助活動(dòng)的進(jìn)行，同樣也影響了立法活動(dòng)的開展。

（二）社會(huì)救助方面的立方有著嚴(yán)重的滯后。迄今為止，我國(guó)還沒有一部由立法機(jī)關(guān)頒布而實(shí)行的有關(guān)社會(huì)救助方面的法律，目前用來規(guī)范社會(huì)救助行為的僅僅是國(guó)務(wù)院等一些部門頒布的規(guī)則和一些相關(guān)的政策，這樣的結(jié)果就導(dǎo)致了社會(huì)救助的程度沒有法律來統(tǒng)一規(guī)制，從而造成救助標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，各級(jí)政府在面對(duì)大量需要救助的人群時(shí)也難有統(tǒng)一的救助標(biāo)準(zhǔn)，從而只好采取臨時(shí)而特殊的方法。同時(shí)因?yàn)榫戎矫娴姆芍贫ǖ臏螅瑢?dǎo)致了就組過程中的許多環(huán)節(jié)都沒有法律依據(jù)，在很多的制度上也存在了很多的漏洞，從而產(chǎn)生了應(yīng)該救助的人群卻沒有得到救助，這在一定程度上降低了社會(huì)救助作用的發(fā)揮程度。

（三）社會(huì)救助的項(xiàng)目還比較單一，救助的標(biāo)準(zhǔn)還偏低。因?yàn)槲覈?guó)的社會(huì)救助主要是立足在最低生活保障制度上，在教育、住房、醫(yī)療等一些方面的救助手段還有著諸多的不足。就最低生活保障來講，救助沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，由各級(jí)政府來根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳钏疁?zhǔn)來進(jìn)行自行的確定。這樣一來，除了各地沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)外，還存在著過分強(qiáng)調(diào)最低生活水平的問題，就導(dǎo)致了需要救助的人群實(shí)際上并沒有得到多少的救助，還只是處于一個(gè)能夠勉強(qiáng)維持生產(chǎn)的狀態(tài)，沒有從根本上解決問題。

（四）社會(huì)救助資金投入不夠。社會(huì)救助資金的增長(zhǎng)還沒有和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)同步，在中央和地方的各級(jí)政府都有著社會(huì)救助資金投入不夠的情況，各級(jí)的財(cái)政分擔(dān)比例也存在著一些不合理的地方，先行的社會(huì)救助管理制度在某些方面來說還過于強(qiáng)調(diào)地方政府的責(zé)任。比如在重慶市2010年城市低保保障對(duì)象2307.8萬人，標(biāo)準(zhǔn)為人均月收入240元，農(nóng)村低保保障對(duì)象5179.6萬人，月人均補(bǔ)助水平62元，這樣對(duì)于一些家庭來說，只能讓她們勉強(qiáng)保持生存狀態(tài)。而在醫(yī)療救助方面支出85.8億元，救助5937萬人次，人均144.5元。對(duì)于困難人群來說，這樣的醫(yī)療補(bǔ)助如果遇到什么大病，根本就起不來作用。

（五）社會(huì)救助缺乏統(tǒng)籌管理，沒有形成有效的社會(huì)救助系統(tǒng)工程。因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)在還沒有專門的社會(huì)救濟(jì)方面的法律，各項(xiàng)社會(huì)救助管理制度基本上都在在實(shí)踐中形成的，這就導(dǎo)致了社會(huì)救助方面的管理不能統(tǒng)一。除了缺乏統(tǒng)一的社會(huì)救助管理部門外，現(xiàn)存的各級(jí)管理部門之間還存在這個(gè)鐘條塊分割，這樣就發(fā)揮不了社會(huì)救助的功效，滿足不了需要救助的人群的需要。此外，政府不能有效的進(jìn)行組織和動(dòng)員社會(huì)自身的力量來參與到社會(huì)救助工作中，社會(huì)救助現(xiàn)在還只是停留在了政府的層面。從實(shí)質(zhì)來講，社會(huì)救助應(yīng)該是全社會(huì)的工程，單靠政府的力量還有所不足，需要進(jìn)行民間組織、社會(huì)福利團(tuán)體以及慈善團(tuán)體的動(dòng)員，讓她們也參與到社會(huì)救助中來，這樣才能讓社會(huì)救助更好發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

四、解決我國(guó)社會(huì)救助問題的思路

目前我國(guó)正是社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，短時(shí)間要想消除貧困，肯定是不現(xiàn)實(shí)的。而未了適應(yīng)如今的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的學(xué)期，推動(dòng)社會(huì)救助工作的全面開展，就必須讓我國(guó)的社會(huì)救助管理制度得到完善，讓社會(huì)救助管理制度能夠適應(yīng)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？梢詮囊韵碌膸讉€(gè)方面來進(jìn)行我國(guó)社會(huì)救助管理制度的完善：

（一）制定完善的社會(huì)救助法律制度

法律能夠有效的規(guī)范人類的行為，保證人類的權(quán)利。對(duì)于社會(huì)救助管理制度作為一項(xiàng)社會(huì)保障的基本制度，要想規(guī)范社會(huì)救助的行為，保證社會(huì)救助的公正、公平、公開，同樣需要有著完善的法律，這樣才能讓社會(huì)救助管理制度早日得以完善，才能從根本上消除現(xiàn)在的社會(huì)救助管理制度中存在的主觀隨意性。在今年的4月7日，在重慶就有一位馬姓男子，利用救助站，從救助站騙取火車票，然后通過涂改和填補(bǔ)等手段蒙騙車站售票人員，騙取退票費(fèi)。據(jù)他交代他在各地流竄，已經(jīng)多次用這種手段來騙取退票費(fèi)，但是在這件事的處理上，因?yàn)樯鐣?huì)救助方面的法律中存在的很多缺失，只能按照《治安管理處罰法》相關(guān)規(guī)定，警方給予馬某行政拘留5日處罰，收繳火車票6張。但是這種處理是否能夠達(dá)到好的效果呢？恐怕效果不會(huì)很好吧。

就目前而言，中國(guó)中央一級(jí)的社會(huì)救助法律有1994年的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，1999年的《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《城市居民最低生活保障條例》，2000年的《就在捐贈(zèng)管理暫行辦法》，2003年的《法律援助條例》、《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》、《民政部、衛(wèi)生部、財(cái)政部關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》等等。但是在這些法律中關(guān)于住房救助、司法救助、失業(yè)救助等體系還有著很多的不完善的地方。所有，完善社會(huì)就組法制體系是大勢(shì)所趨。

（二）做好社會(huì)人群的思想觀念的轉(zhuǎn)變

在完善社會(huì)救助管理制度的過程中，要做好社會(huì)人群的思想觀念的轉(zhuǎn)變和調(diào)整，讓他們能夠正確的認(rèn)識(shí)到社會(huì)救助。首先要做的轉(zhuǎn)變的就是社會(huì)人群對(duì)窮人的看法和態(tài)度，在現(xiàn)代很多人的心中，他們都把貧窮認(rèn)為是個(gè)人原因造成的，這個(gè)觀念必須要轉(zhuǎn)變，因?yàn)橛泻芏嘣蚩赡軐?dǎo)致人的貧窮。其次，在很多人的心中，把救助窮人單純的看做了是為社會(huì)和政府增加了負(fù)擔(dān)，而不是認(rèn)識(shí)這是社會(huì)和政府一個(gè)應(yīng)盡的責(zé)任，是對(duì)公民權(quán)利的一種最基本保障。還有很多人把現(xiàn)在的社會(huì)救助和以前的救濟(jì)思想混合了在一起，不能了解以前的救濟(jì)和現(xiàn)在的社會(huì)救助之間的差別，這就一定要深入到社會(huì)救助的活動(dòng)中去，才能深入的領(lǐng)會(huì)到社會(huì)救助的內(nèi)涵。最后要正確的看待社會(huì)救助對(duì)如今的社會(huì)保障體系的作用和位置，對(duì)社會(huì)救助給予高度的重視，甚至要以社會(huì)救助管理制度作為核心，來認(rèn)真思考具有中國(guó)特色的社會(huì)保障體系。

（三）利用多種措施，擴(kuò)大救助渠道

目前我國(guó)社會(huì)救助還沒有形成政府、社會(huì)加上個(gè)人的“三位一體”的救助體制，救助的主題依然還是依靠政府有限的投入，救助的渠道單一。這就要求政府進(jìn)一步加大資金的投入力度，并采取有效措施對(duì)社會(huì)力量進(jìn)行動(dòng)員，要克服現(xiàn)在的這種政府單一出資的社會(huì)救助現(xiàn)象，倡導(dǎo)個(gè)體工商業(yè)和私人也積極的參與到社會(huì)救助中來，加快慈善機(jī)構(gòu)的建設(shè)，為需要救助的人群籌集更多的社會(huì)救助資金，把救助渠道進(jìn)行拓寬，讓救助的水平和標(biāo)準(zhǔn)得以提高，從而促進(jìn)社會(huì)的和諧。

（四）大力培養(yǎng)非政府社會(huì)公益組織

在社會(huì)救助領(lǐng)域，在進(jìn)行國(guó)家要作為社會(huì)救助主體力量來履行社會(huì)救助職責(zé)的同時(shí)，國(guó)家還要使用大量的力氣來進(jìn)行非政府社會(huì)公益組織的培養(yǎng)，讓個(gè)多的社會(huì)力量能夠參與到社會(huì)救助的使用中來，讓社會(huì)的福利向著以政府為主導(dǎo)，但更加多元化的模式來進(jìn)行轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過程更中，政府要積極主動(dòng)的進(jìn)行對(duì)社會(huì)公益組織發(fā)展的扶持，為他們的生產(chǎn)和發(fā)展提供一個(gè)良好的法律和政策上面的優(yōu)惠，以及良好的社會(huì)環(huán)境。同時(shí)要大力的發(fā)展社會(huì)救助志愿者隊(duì)員，完善各種社會(huì)救助的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，開展社會(huì)互助活動(dòng)，為困難人群和特殊人群提供更多的援助和關(guān)懷。同時(shí)要充分發(fā)揮婦聯(lián)、工會(huì)、殘聯(lián)、共青團(tuán)等各種社會(huì)團(tuán)體的作用，利用多種途徑，各種手段來保障特殊人群和困難人群生活。

（五）加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)救助一體化的建設(shè)

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷加速，近幾年來，中國(guó)的城鄉(xiāng)差距越來越明顯，農(nóng)民的收入從表面上看，得到了一定的增長(zhǎng)，但是從整體來看，由于這幾年物價(jià)的飛漲，農(nóng)民收入的增長(zhǎng)速度和通貨膨脹的速度比起來卻明顯不如。從2008年的貧困人口調(diào)查中顯示，中國(guó)有2300萬貧困人口，這些人群大部分都集中在少數(shù)民族聚居區(qū)和中國(guó)西部的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村的貧困問題已經(jīng)成為我國(guó)解決貧困問題的一個(gè)焦點(diǎn)和重點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村的社會(huì)救助管理制度的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助一體化，是從根本上解決農(nóng)村貧困問題的有效措施。

（六）在經(jīng)濟(jì)條件允許下，適當(dāng)提高社會(huì)救助的水準(zhǔn)

隨著近幾年我國(guó)的經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，已經(jīng)超越了日本，成為了世界的第二大經(jīng)濟(jì)主體，這就讓提高社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)成為必要，也是可能的。對(duì)于進(jìn)行社會(huì)救助水平的提升應(yīng)當(dāng)遵循一個(gè)原則：就是社會(huì)救助的水平要能夠隨著物價(jià)增長(zhǎng)指數(shù)，已經(jīng)其他人群收入的提高而進(jìn)行相應(yīng)的提高，讓這些貧困人群和特殊人群的生活不至于因?yàn)槲飪r(jià)的增長(zhǎng)而受到大的影響，讓他們也能夠享受到社會(huì)進(jìn)步以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的成果。

（七）社會(huì)救助統(tǒng)一管理，確保資金的長(zhǎng)期穩(wěn)定

社會(huì)救助管理制度需要一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)救助管理機(jī)構(gòu)，讓資金能夠得到統(tǒng)一管理和利用，這樣能夠有效促進(jìn)社會(huì)救助基金的保值和增值。在建立統(tǒng)一的社會(huì)救助管理機(jī)構(gòu)的過程中，一定要注重專業(yè)的社會(huì)救助管理人員的培養(yǎng)，才能讓管理更加合理，讓社會(huì)救助工作得到有效的運(yùn)行。在資金的來源方面，我們可以學(xué)習(xí)西方國(guó)家的做法，按一定的比例進(jìn)行社會(huì)救助稅的設(shè)置，從而保證有一個(gè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、可靠的社會(huì)救助資金的來源。社會(huì)救助稅的設(shè)立不僅有保證社會(huì)救助資金來源的功能，同時(shí)還能夠在一定程度上減少中國(guó)社會(huì)存在的貧富差距，體現(xiàn)出社會(huì)的公平性，為創(chuàng)建和諧社會(huì)出一份力。

（八）激發(fā)困難人群的發(fā)展需求

因?yàn)樨毨丝诤屠щy人群長(zhǎng)期除以低收入的狀態(tài)，他們的業(yè)余生活也非常的貧乏，感覺到生活的壓力大，對(duì)生活和未來沒有信息，心情比較消極。另外，有一部分低保困難人員，他們受惰性的影響，缺乏了擺脫貧困的積極心態(tài)，不愿意去主動(dòng)脫貧，一直安于這種拿吃救濟(jì)、拿低保的生活。對(duì)于這些人，就要從意識(shí)上下手，采取各種措施，積極的引導(dǎo)，從意識(shí)上強(qiáng)化他們的脫貧意識(shí)，改變那種依賴政府的觀念，讓他們擁有足夠的自立意識(shí)，逐漸的克服那種消極的價(jià)值取向，樹立積極向上的人生態(tài)度。再根據(jù)自身的實(shí)際情況，主動(dòng)進(jìn)行學(xué)習(xí)，爭(zhēng)取能夠?qū)W到一技之長(zhǎng)，從而從低層次的生活狀態(tài)中解脫出來，改變自身的貧困狀況。同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)這些人口的教育，特別是要進(jìn)行對(duì)他們的法律知識(shí)的普及，讓他們能夠充分的認(rèn)識(shí)到時(shí)候救助，讓他們?cè)谟龅骄戎矫娴暮戏?quán)益，或是其他的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，能夠很好的利用法律的手段為維護(hù)他們的合法權(quán)益。

第3篇

社會(huì)救助是指在公民因各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定的程序給予款物接濟(jì)和服務(wù)，以使其生活得到基本保障的制度。它是社會(huì)保障制度的重要組成部分，是對(duì)以市場(chǎng)機(jī)制為依托的社會(huì)保險(xiǎn)制度的補(bǔ)充。[3]社會(huì)救助是構(gòu)建和諧社會(huì)不可或缺的重要內(nèi)容。

目前，我國(guó)以城市居民最低生活保障、農(nóng)村困難戶救濟(jì)和“五保戶”救濟(jì)、災(zāi)害救濟(jì)以及其他救濟(jì)為主要內(nèi)容的社會(huì)救助體系建設(shè)已經(jīng)取得了很大成就，在保障最困難群體的基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但由于長(zhǎng)期以來我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)存在著兩種獨(dú)立體系，即“二元社會(huì)結(jié)構(gòu)”①，因而造成了不具有“本市常住戶口”的流動(dòng)人口(主體是農(nóng)民工)不僅在工作選擇、子女教育方面，而且在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等收入和支出保障方面都享受不到城鎮(zhèn)職工應(yīng)有的福利保障待遇和公民權(quán)利。數(shù)量眾多的流動(dòng)人口特別是農(nóng)民工享受不到應(yīng)有的基本社會(huì)保障與他們?yōu)槌鞘薪?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展所作出的貢獻(xiàn)完全不對(duì)稱，這是絕對(duì)不合理、不公平的，這種狀況在構(gòu)建和諧社會(huì)的大背景下顯得尤為觸目驚心。從城鄉(xiāng)分割的戶籍制度入手，拆掉構(gòu)成二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)的社會(huì)基礎(chǔ)，建立和完善包括流動(dòng)人口在內(nèi)的城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系是徹底解決這個(gè)問題的根本之道，但如此浩大的工程在短時(shí)期內(nèi)是難以實(shí)現(xiàn)的，因此要分清輕重緩急，分步驟、分階段、有重點(diǎn)地逐步實(shí)施。而盡快建立針對(duì)流動(dòng)人口遇到特殊困難情況下的緊急社會(huì)救助制度，應(yīng)該是目前最迫切，也最為可行的政策選擇和制度建設(shè)。

首先，建立流動(dòng)人口社會(huì)救助制度具有很強(qiáng)的緊迫性和現(xiàn)實(shí)性。流動(dòng)人口中的弱勢(shì)群體由家鄉(xiāng)來到城市，收入低、保障弱，脫離了地緣、親緣的社會(huì)支持系統(tǒng)，在城市時(shí)刻面臨著找不到工作、失業(yè)、財(cái)務(wù)丟失、傷病等風(fēng)險(xiǎn)，有時(shí)候還成為偷盜、詐騙、搶奪、傷害等不法侵害的對(duì)象；而且其中不少特殊群體面臨的風(fēng)險(xiǎn)更大，處境更為艱難，包括部分婦女、兒童、老年人、精神病人、患有嚴(yán)重疾病的人員、殘疾人、流浪乞討人員、刑滿釋放后無家可歸人員、呆傻智障人員、走失人員、上訪人員、拾荒人員等等。這些人幾乎隨時(shí)都有可能面臨各種困境和威脅，很容易陷入身無分文、舉目無親、生活無著的境地。政府和社會(huì)的救助，能夠使其人身最基本的生存和生活權(quán)益得到一定保障，有利于社會(huì)矛盾的緩解和人文環(huán)境的優(yōu)化。

其次，建立流動(dòng)人口社會(huì)救助制度社會(huì)效益高，在構(gòu)建和諧社會(huì)中意義重大。這種救助是在受助者最為難的時(shí)候雪中送炭，施以援手，在各種社會(huì)保障措施中具有十分鮮明的兜底性特征。這種救助不但能夠維護(hù)特殊困難群體基本生活權(quán)益，而且能夠縮小貧富差距，緩和城鄉(xiāng)矛盾，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，減輕城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的負(fù)面影響，樹立良好的政府形象和社會(huì)風(fēng)氣，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)的公平、公正，消除和化解部分社會(huì)矛盾，因而成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的不可或缺的重要力量。反之，如果相當(dāng)多困難群眾難以獲得有效救助，困難得不到解決，就可能引發(fā)和加劇社會(huì)沖突，甚至影響改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的大局。

我國(guó)建立流動(dòng)人口社會(huì)救助制度已具有良好的基礎(chǔ)，具有很強(qiáng)的可操作性和時(shí)效性。我國(guó)政府中的民政部門是開展社會(huì)救助的主要力量。2003年6月20日，國(guó)務(wù)院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《救助管理辦法》)，自同年8月1日起正式實(shí)施，同時(shí)廢止了1982年國(guó)務(wù)院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。這標(biāo)志著我國(guó)城市生活無著的流浪乞討人員救助管理制度正式建立。這是一項(xiàng)針對(duì)城市流動(dòng)人口而設(shè)立的社會(huì)救助制度。將強(qiáng)制性收容遣送改為關(guān)愛性救助管理，建立以自愿受助、無償救助為原則的新型社會(huì)救助制度，是我國(guó)社會(huì)救助制度的重大改革?！毒戎芾磙k法》實(shí)施以來，全國(guó)原有832個(gè)收容遣送站全部完成轉(zhuǎn)制，北京、湖南等省市新設(shè)立了救助管理站，截至2004年底全國(guó)共有救助管理站909個(gè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2003年8月1日到2004年11月30日，全國(guó)共救助城市生活無著的流浪乞討人員670404人。[4]目前，我國(guó)的流動(dòng)人口社會(huì)救助制度在法規(guī)制度、機(jī)構(gòu)設(shè)施、經(jīng)費(fèi)渠道等方面都已經(jīng)初具規(guī)模，在此基礎(chǔ)上逐步進(jìn)行完善就可以發(fā)揮更大的作用。

與建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度的其他制度安排相比，完善流動(dòng)人口社會(huì)救助制度的成本低、基礎(chǔ)好、易操作、效益高、現(xiàn)實(shí)作用明顯，因此，目前我國(guó)應(yīng)大力加強(qiáng)流動(dòng)人口社會(huì)救助制度建設(shè)，并以此為突破口，逐步建立和完善流動(dòng)人口的社會(huì)保障體系，促進(jìn)社會(huì)的公正與和諧。

二、現(xiàn)行流動(dòng)人口社會(huì)救助管理制度的進(jìn)步與局限

我國(guó)現(xiàn)行流動(dòng)人口社會(huì)救助管理制度是2003年6月20日國(guó)務(wù)院頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，辦法較建國(guó)以來不同時(shí)期多次頒布的救助管理辦法有明顯的進(jìn)步，即由強(qiáng)制性的收容遣送轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)愛性的救助管理。這體現(xiàn)了社會(huì)的進(jìn)步和政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，由過去的權(quán)力政府，強(qiáng)調(diào)控制、管理，轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任政府、服務(wù)政府。第一，救助管理制度用平等的眼光去看待流浪乞討人員，認(rèn)為他們?cè)诔鞘猩钪杏龅搅藭簳r(shí)困難，而不是他們的本性有問題，不再把流動(dòng)人口作為影響社會(huì)治安秩序的不穩(wěn)定因素來看待。第二，在對(duì)對(duì)象看法發(fā)生變化的基礎(chǔ)上，工作方法也由管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，即幫助生活無著者度過困難，幫助他們恢復(fù)正常生活，而不是管制，救助機(jī)構(gòu)不再有限制人身自由的權(quán)力。第三，該制度給予流浪乞討者向救助站求助的自由，規(guī)定他們的合法權(quán)益不能侵犯，從而把受助者的選擇置于重要地位，這體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)救助制度“以人為本”的人性化理念和對(duì)人的尊重。第四，該制度反映了政府的責(zé)任意識(shí)，從經(jīng)費(fèi)保障到提供服務(wù)，政府基本承擔(dān)了全部責(zé)任。該制度還通過對(duì)救助管理站工作人員行為準(zhǔn)則的具體規(guī)定，進(jìn)一步明確了救助站的責(zé)任義務(wù)，使被救助人員的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)得到保障。體現(xiàn)了對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行救助是政府的責(zé)任，這在一定程度上摒棄了個(gè)人責(zé)任觀，這符合現(xiàn)代社會(huì)救助的主流的意識(shí)形態(tài)。

但《救助管理辦法》的形成時(shí)間較短，受到原有體制等方面的一些影響，特別是與構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)、理念和需要相比，仍存在一定的局限性。

第一，該制度延續(xù)了城市和鄉(xiāng)村分別對(duì)待的路徑，明確指出救助對(duì)象僅為“城市”中的流浪乞討人員，但生活無著的流浪乞討人員雖然以城市中居多，但農(nóng)村里也存在，如此規(guī)定未能公平對(duì)待所有的生活無著的流浪乞討人員。

第二，救助條件難以把握，沒有把生活無著的人員列入救助對(duì)象，而是規(guī)定為“流浪乞討人員”?！毒戎芾磙k法》中對(duì)什么是“生活無著的流浪乞討人員”作出明確的界定，但沒有明確“流浪”和“乞討”應(yīng)該是二者兼?zhèn)溥€是只具其一，受助人員的范圍依然模糊。按照民政部《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，救助對(duì)象必須同時(shí)具備四個(gè)條件：(1)自身無力解決食宿；(2)無親友投靠；(3)既不享受城市最低生活保障，又不享受農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)；(4)正在城市流浪乞討度日的人員。現(xiàn)實(shí)中，真正同時(shí)符合上述四個(gè)條件的人員比例很小。因此，從工作實(shí)際出發(fā)，如何合理界定救助對(duì)象，做到“應(yīng)該救助的得到救助，不應(yīng)該救助的不予救助”還有待研究。

第三，對(duì)流浪乞討人員中未成年人的救助保護(hù)和管理教育工作有待加強(qiáng)。大多數(shù)流浪乞討未成年人常年脫離家庭在外流浪，歷經(jīng)曲折，他們的生存環(huán)境也使他們養(yǎng)成了一些不良行為習(xí)慣，造成心理健康狀態(tài)不佳。為促使他們以健康的心態(tài)回到社會(huì)，需要進(jìn)行必要的心理輔導(dǎo)和行為矯治。這方面應(yīng)是今后我國(guó)著力加強(qiáng)的工作之一。

第四，《救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》第十三條規(guī)定：對(duì)受助人員中的殘疾人、未成年人或者其他行動(dòng)不便的人，救助站應(yīng)當(dāng)通知其親屬或者所在單位接回；親屬或者所在單位拒不接回的，省內(nèi)的由流入地人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位；跨省的由流入地省級(jí)人民政府民政部門通知流出地省級(jí)人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位。但在實(shí)際工作中，雖然有關(guān)部門制定下發(fā)了相關(guān)的規(guī)范性文件，但由于各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大等原因，還有一些受助人員家屬和部分流出地省市對(duì)于此項(xiàng)工作比較消極，跨省聯(lián)系接送難度較大，工作受到一定影響。

第五，該制度在一定程度上還延續(xù)了收容遣送制度將救助人員送返原籍，由戶籍所在地政府安置的思路。這是受目前形勢(shì)所限而作出的選擇，因此這項(xiàng)制度強(qiáng)調(diào)政府、家庭和社會(huì)三者責(zé)任有機(jī)結(jié)合，特別是流出地政府必須切實(shí)負(fù)起責(zé)任才能保證這項(xiàng)制度有效實(shí)施。然而目前我國(guó)流動(dòng)人口的流出地多是經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，由他們負(fù)責(zé)解決返家受助人員的生產(chǎn)生活困難在主觀上和客觀上都有一定困難，這使得一些弱勢(shì)群體的權(quán)益無法得到十分有效的保障。如何建立起全國(guó)有效的救助網(wǎng)絡(luò)還需要做很多工作。而且，強(qiáng)調(diào)返回原籍使救助管理站傾向于提供其返回原籍的乘車憑證，限制了受助人員離開救助管理站后的去向。

此外，收容遣送制度廢止后，新的替代性的社會(huì)治安管理手段沒有跟上，致使職業(yè)乞討等現(xiàn)象大量增加，這也是各級(jí)政府十分關(guān)注但又難以很好解決的問題，需要通過完善城市管理手段才能解決。

三、對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)救助管理制度的改革與完善

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，我國(guó)大量農(nóng)民流入城市的現(xiàn)象將長(zhǎng)期存在，城市化進(jìn)程仍將持續(xù)，因此流動(dòng)人口的社會(huì)保障和社會(huì)救助具有十分重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。目前，我國(guó)應(yīng)以構(gòu)建和諧社會(huì)的理念全面指導(dǎo)流動(dòng)人口社會(huì)救助制度建設(shè)，有效利用現(xiàn)有條件和資源，對(duì)現(xiàn)行的救助管理制度進(jìn)行進(jìn)一步改革和完善，充分發(fā)揮救助管理制度在維護(hù)流動(dòng)人口基本生活權(quán)益，調(diào)整利益關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧方面應(yīng)有的作用。

第一，按照和諧社會(huì)的要求構(gòu)建流動(dòng)人口社會(huì)救助制度面臨的一個(gè)關(guān)鍵問題就是要調(diào)整和轉(zhuǎn)變觀念。要轉(zhuǎn)變對(duì)窮人的看法和態(tài)度，不能簡(jiǎn)單地把窮人的貧窮歸結(jié)為個(gè)人原因，也不能把救助窮人單純地看作是增加政府和社會(huì)的負(fù)擔(dān)，而應(yīng)看作是政府和社會(huì)的應(yīng)盡之責(zé)，是保障公民基本生存權(quán)利的客觀需要。協(xié)調(diào)利益關(guān)系與緩解社會(huì)矛盾，是現(xiàn)代政府的重要職能。

我國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！边@是弱勢(shì)群體有權(quán)利獲得社會(huì)支持與政府有責(zé)任制定有關(guān)保護(hù)弱勢(shì)群體社會(huì)政策的依據(jù)。我國(guó)長(zhǎng)期以來習(xí)慣于將救助與慈善等同起來，提倡人道主義，這與我國(guó)傳統(tǒng)中儒家仁義學(xué)說、佛教的慈悲觀念和因果報(bào)應(yīng)說以及民間的道教思想一脈相承，很容易推廣和被接受。但現(xiàn)代社會(huì)的社會(huì)救助作為一種社會(huì)制度，僅僅以人道主義作為思想理論基礎(chǔ)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)榇壬齐m然是一種善心、一種情操，卻無法持久，因?yàn)樗皇墙?jīng)常的，也不是固定的，所以很難承擔(dān)起救苦救難的責(zé)任?，F(xiàn)代的社會(huì)救助制度則應(yīng)強(qiáng)調(diào)是一種固定的、經(jīng)常性的國(guó)家責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。

人道主義的救助完全出于憐憫心、同情心和慈悲心，但有一些局限性：一是救助者需具有較高的道德修養(yǎng)，完全依靠其內(nèi)在的道德、情感因素和主觀意愿實(shí)施救助，不具有強(qiáng)制性，因而救助行為具有主觀性，財(cái)物的來源沒有保證，無法制度化和規(guī)范化。二是救助多為個(gè)人行為，缺乏有效、充足的財(cái)力保障，救助者即使愿意提供救助，也要受到自身財(cái)力、能力的限制，無法持久、經(jīng)常、固定地提供救助。三是即使救助者具有救助意愿和救助能力，也會(huì)因主觀因素對(duì)被救助者進(jìn)行選擇，無法保障遇到困難的人都得到救助，具有一定的隨意性。四是救助者與被救助者不平等，救助者沒有救助的義務(wù)，救助行為顯得高尚，而被救助者是被憐憫、可憐、同情和施舍的對(duì)象，得到恩惠，因而有可能使救助帶有一定條件。

現(xiàn)代社會(huì)救助是政府行為，是政府的一項(xiàng)義不容辭的社會(huì)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助是每個(gè)公民的基本權(quán)利；只要是窮人，無論什么原因，只要其收入低于貧困線，就有權(quán)利申請(qǐng)救助，或者說，個(gè)人需要時(shí)，接受社會(huì)救助是一種法定權(quán)利。建設(shè)面向和諧社會(huì)的社會(huì)救助體系，必須實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)觀念從人道到人權(quán)的轉(zhuǎn)變，建立客觀、系統(tǒng)的現(xiàn)代救助制度，使流動(dòng)人口的利益得到切實(shí)保障。

第二，要適應(yīng)構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，完善救助管理制度，切實(shí)保障流動(dòng)人口基本生活權(quán)益。在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，應(yīng)適時(shí)進(jìn)一步完善《救助管理辦法》，使之具有更強(qiáng)的操作性和指導(dǎo)性。擴(kuò)大救助覆蓋面，將雖沒有流浪乞討行為，但因各種原因已經(jīng)處于生活無著境地的流動(dòng)人口都列入救助對(duì)象，積極予以救助；要盡快建立省際受助人員接送機(jī)制，逐步建立和完善人員接送的程序和規(guī)范，健全管理制度。

要大力發(fā)展慈善事業(yè)，建立救助管理工作的社會(huì)化參與機(jī)制；要鼓勵(lì)和支持民間組織、慈善團(tuán)體、宗教組織和廣大市民通過義工服務(wù)、捐款捐物、告知引導(dǎo)和直接救助等多渠道、多形式參與救助工作。要呼吁全社會(huì)共同關(guān)心、關(guān)注、支持、參與救助事業(yè)，建立有效而又穩(wěn)妥的社會(huì)化參與機(jī)制。

民政部門要從特殊困難群體的特殊需求出發(fā)，逐步探索全方位、多層次的救助方式，豐富救助內(nèi)容，實(shí)施人性化的救助。除日常救助外，要針對(duì)不同類型受助人員的生理、心理、文化水平、個(gè)性特征進(jìn)行必要的物質(zhì)幫助，特別是積極開展心理輔導(dǎo)、行為矯治、精神慰藉、法律援助等特殊救助，爭(zhēng)取逐步做到“分類救助，按需施救”。要進(jìn)一步完善規(guī)章制度建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)人性化、專業(yè)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理。

另外，還應(yīng)研究制定對(duì)無民事行為能力和限制民事行為能力的受助人員實(shí)施救助管理的具體政策規(guī)定。要針對(duì)流浪乞討人員中的智障人員、精神病患者這一特殊群體制定保護(hù)性、約束性的救助服務(wù)、治療管理等方面的工作程序、工作標(biāo)準(zhǔn)和工作措施，推動(dòng)工作的規(guī)范化，體現(xiàn)社會(huì)的溫暖。同時(shí)要強(qiáng)調(diào)建立流動(dòng)人口的危重病人救治機(jī)制，明確責(zé)任主體，制定工作程序，疏通經(jīng)費(fèi)渠道。

第三，以構(gòu)建和諧社會(huì)為目標(biāo)，逐步解決流動(dòng)人口中的弱勢(shì)群體問題。從源頭上，各地必須切實(shí)負(fù)起責(zé)任，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，加快農(nóng)村社會(huì)救助制度建設(shè)，以保障貧困人口的最基本生活。同時(shí)，加大扶貧力度，通過各種途徑幫助、引導(dǎo)有一定勞動(dòng)能力的貧困人口走上自食其力的道路。在城市，應(yīng)當(dāng)逐步給予符合相關(guān)條件的進(jìn)城農(nóng)民以市民待遇，建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，降低他們?cè)诔鞘芯蜆I(yè)的門檻；而當(dāng)他們失業(yè)或陷于生活無著時(shí)，納入城市社會(huì)救助制度的覆蓋范圍。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步完善流動(dòng)人口的基本生活、醫(yī)療、工傷、教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)等各方面的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)各種制度的有效銜接，建立起公正、積極、高效的社會(huì)救助體系。

解決流動(dòng)人口問題的最根本之道，則在于加快社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化，從根本上解決“三農(nóng)”問題，并在健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，通過完善基于公平和公正的社會(huì)政策，普及國(guó)民待遇原則，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，將貧富差距和城鄉(xiāng)差距控制在適度的范圍內(nèi)。

我國(guó)20多年的改革開放取得了前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)財(cái)富的巨大增長(zhǎng)。但隨著我國(guó)改革的不斷深入，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的制度變遷帶來了社會(huì)群體間利益結(jié)構(gòu)的變化，社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)并沒有全面兼顧利益主體多元化的社會(huì)整體，致使一些社會(huì)群體承擔(dān)了更多的改革成本，享受了更少的改革利益，承受了更大的改革風(fēng)險(xiǎn)，這部分群體即所謂的“弱勢(shì)群體”。

中國(guó)社會(huì)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭杭生將弱勢(shì)群體界定為“那些依靠自身的力量或能力無法保持個(gè)人及其家庭成員最基本的生活水準(zhǔn)、需要國(guó)家和社會(huì)給予支持和幫助的社會(huì)群體”。[1]而數(shù)量達(dá)到1.4億，超過了全國(guó)人口總數(shù)10％的流動(dòng)人口大部分屬于弱勢(shì)群體。[2]流動(dòng)人口的社會(huì)保障欠缺顯然有悖于社會(huì)的和諧，因而，我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建必須解決他們的社會(huì)保障問題。從世界各國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展歷程看，社會(huì)救助管理制度建設(shè)一般是先行的，它在社會(huì)保障體系中占有重要地位。本文主要探討流動(dòng)人口中弱勢(shì)者(以下簡(jiǎn)稱流動(dòng)人口)的社會(huì)救助問題。