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第1篇

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟適用房；權(quán)利邊界；定位

目前，經(jīng)濟適用房制度在實施過程中出現(xiàn)了諸多問題與弊端，該制度根本無法解決經(jīng)濟房的權(quán)利定位問題，亦無法做到與其他法律規(guī)定的有機銜接。由于目前相關(guān)規(guī)定未能對經(jīng)濟房的權(quán)利予以準確定位與限制，巨大的利益驅(qū)動使經(jīng)濟適用房制度在實施過程中出現(xiàn)權(quán)力尋租與黑幕事實上成為不可避免。比較中外相似于我國經(jīng)濟適用住房制度的法律制度，楊遂全教授認為關(guān)鍵是缺少民事基本法的支撐［1］。目前我國各種有關(guān)保障性住房的規(guī)定，都只是行政法規(guī)或規(guī)章。。作為一種基本的物權(quán)制度，其他國家都有一些立法層次較高的法規(guī)調(diào)控。我們不能把這種長期的基本類型的物權(quán)制度一直置于立法之外。諾斯曾說過“對經(jīng)濟增長起決定作用的是制度性因素而非技術(shù)性因素”［2］。本文認為，當前經(jīng)濟適用房制度在實施過程中出現(xiàn)諸多問題，其根源在于目前的制度設(shè)計未能構(gòu)建經(jīng)濟房與商品房之間的巨大鴻溝，未以法律形式對經(jīng)濟適用房的權(quán)利屬性及限制予以明確定位。本文試圖通過深入分析，探討我國未來的相關(guān)制度設(shè)計，以解決經(jīng)濟適用房的權(quán)利定位與限制問題，并力爭做到與其他法律的規(guī)定相互銜接與協(xié)調(diào)。

一、經(jīng)濟適用房的范圍及其物權(quán)化的意義

首先，目前經(jīng)濟適用房制度在實施過程中屢屢出現(xiàn)舞弊與暗箱操作事件，經(jīng)濟適用房領(lǐng)域成為投機與利益不正當輸送的重災(zāi)區(qū)，經(jīng)濟適用房制度實施的結(jié)果遠未能實現(xiàn)制度設(shè)計的初衷。對此有學(xué)者提出取消經(jīng)濟適用房，也有學(xué)者提出經(jīng)濟適用房不修廁所，希望以此來解決經(jīng)濟適用房制度在實施過程中出現(xiàn)的問題。但本文認為，造成當前弊端重重局面的根本原因，在于當前的規(guī)定側(cè)重于公法上的審查與核準，未能在私法上對經(jīng)濟房的權(quán)利予以明確界定與限制。由于現(xiàn)行的制度未能確定經(jīng)濟適用房的物權(quán)邊界，私法上權(quán)利的模糊導(dǎo)致了巨大潛在利益的存在。在巨大利益的沖擊下，經(jīng)濟適用房形式上的層層審查與核準形同虛設(shè)。因此，我們只有在物權(quán)上明確界定經(jīng)濟適用房的權(quán)利邊界，給房屋購買人一個確定的權(quán)利預(yù)期，方能物當其用，有效解決當前經(jīng)濟適用房制度在實施過程中出現(xiàn)的腐敗與權(quán)力尋租行為。

其次，要界定經(jīng)濟適用房的權(quán)利邊界，則需要厘清經(jīng)濟適用房的范圍。盡管2007年《經(jīng)濟適用住房管理辦法》指出，經(jīng)濟適用房是指政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標準建設(shè)，面向城市低收入住房困難家庭供應(yīng)，具有保障性質(zhì)的政策性住房。但在實踐及理論上，對經(jīng)濟適用房涵蓋的范圍卻并不明確。廣義上的經(jīng)濟適用房既包括面向不特定社會公眾由政府主導(dǎo)修建的經(jīng)濟適用房，也包括面向特定對象，單位自建、單位集資建房及住宅合作社建房等。但就現(xiàn)狀而言，目前許多單位自建、單位集資建設(shè)的房屋盡管掛著經(jīng)濟適用房的名義，但建設(shè)內(nèi)容幾乎沒有不超標的，且在分配上往往根據(jù)工齡、級別等予以劃定，此類房屋僅體現(xiàn)了福利而絕對未體現(xiàn)保障功能。本文認為，造成目前經(jīng)濟適用房超標準、超面積建設(shè)的原因，很大程度上在于未對經(jīng)濟適用房的范圍做出明確界定。要理順目前經(jīng)濟適用房領(lǐng)域的各種關(guān)系，首先應(yīng)將其范圍嚴格限定在面向不特定社會公眾而由政府主導(dǎo)修建的經(jīng)濟適用房以及符合《經(jīng)濟適用住房管理辦法》規(guī)定條件面向本單位低收入住房困難家庭而由該部分職工集資修建的經(jīng)濟適用房。除此之外其余各類房屋均應(yīng)被排除在經(jīng)濟適用房范圍之外。不符合此類標準的房屋應(yīng)由其他規(guī)范予以規(guī)定，而我們應(yīng)逐步取消沒有法定依據(jù)的住房供給，減少住房供給的種類。

最后，根據(jù)物權(quán)法定原則，只有通過立法方能有效界定經(jīng)濟適用房的權(quán)利邊界。目前普遍觀點認為經(jīng)濟適用房的產(chǎn)權(quán)是受到一定限制的，其依據(jù)在于經(jīng)濟適用房土地的劃撥性質(zhì)而將其視為一種區(qū)別于商品房的新的物權(quán)。也有學(xué)者提出經(jīng)濟適用房產(chǎn)權(quán)由政府與購買人共有的設(shè)想，但不論是對經(jīng)濟適用房的物權(quán)予以限制還是增設(shè)一種限制物權(quán)，按照物權(quán)法定原則，這些內(nèi)容只能以立法形式予以規(guī)定與明確。根據(jù)立法法及物權(quán)法的規(guī)定，現(xiàn)行的部門規(guī)章無權(quán)也無力對經(jīng)濟適用房的權(quán)利予以定位及限制。此外，經(jīng)濟適用房制度尚涉及與民法、合同法、擔(dān)保法、房地產(chǎn)法、物權(quán)法和婚姻法等法律的協(xié)調(diào)與銜接，因此，我們只有以法律形式對經(jīng)濟適用房的權(quán)利予以定位，才能在效力及內(nèi)容上使該制度與其他法律規(guī)定相互銜接與協(xié)調(diào)。

二、經(jīng)濟適用房的權(quán)利定位

經(jīng)濟適用房就其本意而言，一要經(jīng)濟，也就是要限定銷售價格、要便宜。其便宜的主要因素在于政府提供政策優(yōu)惠（包括無償劃撥土地、減免各種稅費等）。二是要適用，適用應(yīng)理解為當且僅當適用，即要限定套型面積不能超標準建設(shè)，但也要具備基本的使用功能。作這些方面限定的原因在于經(jīng)濟適用房保障功能的特定性以及其面向?qū)ο蟮奶囟ㄐ浴Ｕ怯捎诮?jīng)濟適用房是具有保障性質(zhì)的政策性住房，購買人享受了特殊的利益輸送，因而經(jīng)濟適用房的產(chǎn)權(quán)是不完整應(yīng)受到一定限制的。產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟適用房制度中的核心和全局性的問題，是不容回避的。經(jīng)濟適用房是保障性住房，其在出租、出售時往往受到一定限制，也就是說其收益權(quán)和處分權(quán)是有限制的，這種限制不僅僅來自于政府，現(xiàn)實中更多還來自于單位或住宅合作社。亦有學(xué)者在區(qū)分產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)的基礎(chǔ)上進而認為，經(jīng)濟適用房的產(chǎn)權(quán)雖受到一定限制，但仍不失為完全產(chǎn)權(quán)。對此，筆者不予茍同，一方面承認其權(quán)能受到一定限制，另一方面又認定其為完全產(chǎn)權(quán)，如此，則無論何種產(chǎn)權(quán)皆可認定為完全產(chǎn)權(quán)，那么一種產(chǎn)權(quán)是否是完全產(chǎn)權(quán)也就失去了辨別的意義了。在此拋開經(jīng)濟適用房產(chǎn)權(quán)受限是否是應(yīng)然之義不提，其權(quán)能受限當是無疑的［1］。對于經(jīng)濟適用房的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，目前尚有爭論。另有觀點認為產(chǎn)權(quán)是可以分解的，完整的產(chǎn)權(quán)一經(jīng)分解，就不再與所有權(quán)有對等關(guān)系。如果一個人擁有的只是對某物的使用權(quán)，并不能說他對該物享有所有權(quán)［3］。物權(quán)法第三十九條規(guī)定了所有權(quán)的四項權(quán)能，即所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但這是指取得完全所有權(quán)的情形，對經(jīng)濟適用房這類特殊的物權(quán)，法律尚沒有予以明確規(guī)定。

1.占有權(quán)

占有權(quán)是指占有某物或某財產(chǎn)的權(quán)利，即在事實上或法律上控制某物或某財產(chǎn)的權(quán)利。占有權(quán)是所有權(quán)最重要的權(quán)能之一，是行使所有權(quán)的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)資產(chǎn)使用權(quán)和處分權(quán)的前提。在通常情況下，資產(chǎn)一般為所有人占有，即占有權(quán)與所有權(quán)合一，但在特定條件下，占有權(quán)也可與所有權(quán)分離，形成為非所有人享有的獨立的權(quán)利。經(jīng)濟適用房的購買人通過支付一定代價（亦可以看做是若干年累計的房屋租金）取得房屋的合法占有權(quán)。但是，這種占有權(quán)取得的前提是基于一定的身份，因此其取得房屋后的占有應(yīng)是事實上的占有而非法律上的占有，這里不論其是所有人還是按份共有人或非所有人，在規(guī)定的年限屆滿并取得完全產(chǎn)權(quán)前，本文認為，購買人在居住滿一定年限并補繳土地出讓金及被減免的稅費后，方能取得完全產(chǎn)權(quán)。均不能移轉(zhuǎn)對房屋的實際占有（當然基于合法事由房屋被依法處分的除外）。

2.使用權(quán)

使用權(quán)是指不改變財產(chǎn)的本質(zhì)而依法加以利用的權(quán)利。經(jīng)濟適用房購買人的使用權(quán)涉及到房屋和土地兩個層面。購買人對房屋的占有和使用均應(yīng)由本人及其家庭成員行使，不能移轉(zhuǎn)給第三人。并且，購買人須按照房屋的用途和性質(zhì)合理使用房屋，不能改變房屋的用途。對于土地使用權(quán)，本文認為，不論是國有土地還是農(nóng)村集體土地，在一定年限內(nèi)及購買人未補繳土地出讓金前，均不可為購買人分割土地使用權(quán)，這也應(yīng)是經(jīng)濟適用房與普通商品房的差別。經(jīng)濟適用房其性質(zhì)是用于居住保障，故其不能也不應(yīng)具備投資功能。購買人所取得的物權(quán)屬于一種限制物權(quán)，我們只有構(gòu)建起經(jīng)濟適用房與商品房之間的巨大鴻溝，方有希望解決目前經(jīng)濟適用房制度在實施過程中的種種弊端與無奈。

3.收益權(quán)

收益權(quán)是所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)形式。對于收益，經(jīng)濟學(xué)與會計學(xué)有著不同的解釋，亞當•斯密在《國富論》中將收益定義為“那部分不侵蝕資本的可予消費的數(shù)額”，把收益看做是財富的增加。后來，大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)家都繼承并發(fā)展了這一觀點。而作為一種權(quán)利的收益權(quán)，本文認為其屬于法學(xué)范疇，即不管收益內(nèi)涵如何界定，收益權(quán)強調(diào)的是獲取收益的權(quán)利或收益的歸屬。本文認為，未來的立法應(yīng)對經(jīng)濟適用房的收益歸屬做出明確限定。由于經(jīng)濟適用房的土地為劃撥土地，房屋購買人取得房屋時沒有繳納土地出讓金或未支付土地使用價款（地租），因此，其對房屋的收益權(quán)應(yīng)受一定限制。基于房屋的保障性質(zhì)，可規(guī)定在一定年限內(nèi)不可用做出租收益。滿一定年限并補繳土地出讓金取得完全產(chǎn)權(quán)后房屋方可上市轉(zhuǎn)讓，該轉(zhuǎn)讓收益應(yīng)歸屬于所有權(quán)人。按照現(xiàn)行《經(jīng)濟適用房管理辦法》規(guī)定，購買人符合條件上市轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟適用房的，應(yīng)按照屆時同地段普通商品住房與經(jīng)濟適用住房差價的一定比例向政府繳納土地收益等相關(guān)價款。從制度設(shè)計的嚴謹性出發(fā)，我們將不得不考慮如果屆時同地段普通商品住房與經(jīng)濟適用住房沒有差價或者差價為負的情況該如何處理，基于此，目前的該規(guī)定顯得不夠嚴謹。本文認為，以同地段普通商品住房與經(jīng)濟適用房差價來確定土地收益，既不準確，又缺乏操作性。第一，房屋的價格往往取決于多種因素包括戶型、樓層、朝向、采光、通風(fēng)等等而不僅僅局限于地段，同地段同面積的房屋售價往往并不相同甚至差異很大。第二，買受人最初已完全支付了房屋價款（價款中尚有部分利潤），因而房屋升值的收益應(yīng)歸屬于購買人。購買人未支付的僅僅是最初的地價及享受了部分稅收優(yōu)惠，因此本文認為，購買人上市轉(zhuǎn)讓房屋，其補交土地出讓金以屆時該地段土地評估價直接補交即可，將房屋與土地分開計價既清晰又簡便易行。

4.處分權(quán)

處分權(quán)是財產(chǎn)所有人對其財產(chǎn)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)最終處理的權(quán)利，是所有權(quán)四項權(quán)能的核心，是財產(chǎn)所有人最基本的權(quán)利。處分權(quán)可分為事實上的處分權(quán)和法律上的處分權(quán)。事實上的處分意味著實物形態(tài)的改變，法律上的處分意味著物的轉(zhuǎn)讓即物權(quán)主體的變化。經(jīng)濟適用房的購買人對房屋事實上的處分受到民法、物權(quán)法等相關(guān)法律、法規(guī)的調(diào)控，本文認為經(jīng)濟適用房購買人事實上的處分權(quán)與商品房買受人的處分權(quán)并無差別。但經(jīng)濟適用房基于其保障性質(zhì)以及購買人取得房屋的特定事由（低收入及住房困難），經(jīng)濟適用房購買人在法律上的處分權(quán)應(yīng)受到限制。本文認為，經(jīng)濟適用房性質(zhì)是為了滿足住房需求，故購買人不能任意轉(zhuǎn)讓（限制措施如前所述包括使用年限限制及補繳地租和稅費后取得完全產(chǎn)權(quán)的限制），如果因特殊情況需要轉(zhuǎn)讓，在未取得完全產(chǎn)權(quán)前，應(yīng)交由主管部門回購；取得完全產(chǎn)權(quán)后需要轉(zhuǎn)讓的，主管部門享有優(yōu)先購買權(quán)；經(jīng)濟適用房購買人的其他處分權(quán)，如離婚分割、繼承、贈與、抵押、出資等實體權(quán)利的處分亦應(yīng)受到一定限制，本文探討的權(quán)利限制是在購買人未取得完全產(chǎn)權(quán)前的限制。購買人取得完全產(chǎn)權(quán)后，可依據(jù)物權(quán)法等法律享有所有權(quán)的全部權(quán)能。對這些具體權(quán)利的限制，未來的住房保障立法應(yīng)予以重視與體現(xiàn)，而相關(guān)制度設(shè)計應(yīng)與其他法律規(guī)定相互銜接與協(xié)調(diào)。

三、經(jīng)濟適用房的權(quán)利限制

1.經(jīng)濟適用房在夫妻共同財產(chǎn)中的權(quán)利定位

2001年修正后的《婚姻法》規(guī)定了夫妻共同財產(chǎn)制、個人特有財產(chǎn)制和約定財產(chǎn)制三種形式，在夫妻對財產(chǎn)無約定或約定不明、約定不合法的情況下，法定財產(chǎn)制是當然適用的夫妻財產(chǎn)制［4］。我國關(guān)于夫妻財產(chǎn)實行約定優(yōu)先，沒有約定則實行法定共同所有制。婚姻法規(guī)定夫妻在婚姻關(guān)系存續(xù)期間所得的財產(chǎn)歸夫妻共同所有，這里“所得的財產(chǎn)”，按照通說，并非需要實際占有。“財產(chǎn)”可以是權(quán)利而非完全的所有權(quán)。但是，由于經(jīng)濟適用房性質(zhì)的特殊性，其涉及家庭其他成員的住房保障，因此，對于經(jīng)濟適用房在夫妻共同財產(chǎn)制中的權(quán)利定位應(yīng)解決以下三個方面的問題。

（1）就權(quán)利主體而言，按照經(jīng)濟適用房制度設(shè)計的初衷，其保障對象是低收入住房困難家庭即以家庭為保障對象而非個人，目前已經(jīng)有城市將符合一定條件的個人納入經(jīng)濟適用房的保障范圍，但本文認為，從效率角度出發(fā)，單個個人的住房保障應(yīng)主要通過廉租房方式予以保障。受保障人是基于身份而取得財產(chǎn)，故就房屋的權(quán)利主體而言，本文認為，全體家庭成員均應(yīng)成為房屋的權(quán)利主體，因此在對經(jīng)濟適用房房屋權(quán)屬進行登記時，應(yīng)將全體家庭成員均登記為房屋權(quán)利人。實務(wù)中可能存在部分家庭成員未支付經(jīng)濟適用房價款，但本文認為經(jīng)濟適用房是基于家庭成員關(guān)系共同取得，在沒有相反證據(jù)的情況下，可視為對其他家庭成員的贈與。而在家庭取得經(jīng)濟適用房后而成為該家庭成員的，不成為權(quán)利人。

（2）關(guān)于夫妻之間對經(jīng)濟適用房權(quán)利的約定，婚姻法規(guī)定夫妻可以約定婚姻關(guān)系存續(xù)期間所得的財產(chǎn)以及婚前財產(chǎn)歸各自所有、共同所有或部分各自所有、部分共同所有。但鑒于經(jīng)濟適用房的保障性及取得人身份的特定性，本文認為，夫妻之間可以對房屋未來的收益及處分權(quán)予以約定，但不得以約定方式排除對方的占有和使用權(quán)。此外，夫妻之間的約定不具有對抗第三人的效力，亦不得損害其他家庭成員的合法權(quán)利。

（3）關(guān)于經(jīng)濟適用房的離婚分割，經(jīng)濟適用房系基于家庭成員共同身份而取得，身份關(guān)系的消滅可導(dǎo)致房屋的分割。但基于經(jīng)濟適用房的特殊屬性，未來立法對于離婚時經(jīng)濟適用房的分割本文僅探討尚未取得完全產(chǎn)權(quán)前的分割，取得完全產(chǎn)權(quán)后房屋的分割與商品房并無二致。應(yīng)把握以下方面：第一，如雙方均不主張使用房屋的，該房屋可交由主管部門回購，就所得價款進行分割。但有其他具有完全民事行為能力的家庭成員主張繼續(xù)使用的除外。第二，雙方均主張使用且同意競價取得的，應(yīng)當準許，但取得房屋的一方不得排除家庭其他權(quán)利人的占有使用權(quán)。第三，一方主張房屋使用權(quán)的，可由評估機構(gòu)按市場價格對房屋做出評估或競價，使用房屋的一方給予另一方相應(yīng)的補償。第四，法院不判決房屋所有權(quán)的歸屬，可根據(jù)實際情況判決由當事人使用這里的使用人還應(yīng)包含家庭內(nèi)的其他權(quán)利人。及房屋項下的其他權(quán)利人。使用方給予另外一方補償，但補償?shù)慕痤~應(yīng)考慮繼續(xù)使用房屋的家庭其他成員人數(shù)所占的份額。第五，為防止以離婚為手段再次申請購買經(jīng)濟適用房，因此，將經(jīng)濟適用房的購買對象限定為以家庭為單位而非個人是必要的。

2.經(jīng)濟適用房的繼承

我國的繼承分為法定繼承和遺囑繼承，關(guān)于遺贈和遺贈扶養(yǎng)協(xié)議，二者處分的本質(zhì)相同，將在經(jīng)濟適用房的贈與中予以討論。繼承法規(guī)定法定繼承人包括第一順序：配偶、子女、父母和第二順序：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。經(jīng)濟適用房的繼承，屬于權(quán)利人財產(chǎn)的一種移轉(zhuǎn)形式。本文認為，經(jīng)濟適用房以家庭作為保障對象，而家庭則是由夫妻關(guān)系和子女關(guān)系結(jié)成的最小的社會生產(chǎn)和生活的共同體，即這里的家庭成員僅僅包括配偶及其子女。為避免經(jīng)濟適用房權(quán)利主體的多元化以及避免經(jīng)濟適用房喪失保障功能，在購買人取得完全產(chǎn)權(quán)前，未來的立法可規(guī)定經(jīng)濟適用房的繼承人應(yīng)限于第一順序的繼承人，即配偶、子女、父母之間。如被繼承人沒有第一順序法定繼承人，則由主管部門予以回購，回購的價款作為普通遺產(chǎn)，按照相關(guān)法律規(guī)定予以繼承。

3.經(jīng)濟適用房的贈與

基于經(jīng)濟適用房的社會保障功能，因此應(yīng)不允許經(jīng)濟適用房購買人在取得房屋后任意拋棄即無償讓與其權(quán)利。經(jīng)濟適用房的取得系以家庭為單位取得，單個家庭成員無權(quán)將房屋贈與他人。即使全體家庭成員均一致同意將房屋贈與他人，由于該權(quán)利的取得系基于身份的特定性而取得，也為避免實踐中以贈與之名行買賣之實，故本文主張經(jīng)濟適用房的購買人在取得完全產(chǎn)權(quán)前，其不能將房屋贈與第三人，但公益性贈與或由主管部門回購后贈與價款的除外。關(guān)于公民遺贈或簽訂遺贈扶養(yǎng)協(xié)議的處理，本文認為，訂立該類遺囑的公民在遺產(chǎn)處分時應(yīng)取得該房屋的全部產(chǎn)權(quán)，即該房屋已經(jīng)可以自由轉(zhuǎn)讓；在未取得全部產(chǎn)權(quán)前遺贈人死亡的，應(yīng)認定遺囑人無權(quán)處分，房屋可由主管部門回購，受遺贈人可獲得相應(yīng)價款；如存在其他權(quán)利共有人，而其他共有人不同意主管部門回購房屋，則由其他共有人按照遺贈人所享有份額對應(yīng)價款向受遺贈人予以補償。

4.經(jīng)濟適用房的抵押

抵押是指為擔(dān)保債務(wù)的履行，債務(wù)人或第三人不轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的占有，將該財產(chǎn)抵押給債權(quán)人，債務(wù)人不履行到期債務(wù)或發(fā)生當事人約定的實現(xiàn)抵押權(quán)的情形，債權(quán)人有權(quán)就該財產(chǎn)優(yōu)先受償。根據(jù)目前相關(guān)法律規(guī)定，經(jīng)濟適用房的抵押及實行將可能導(dǎo)致兩個方面的問題：第一，涉及抵押權(quán)實現(xiàn)后房屋的受讓人身份，如經(jīng)濟適用房通過拍賣方式流轉(zhuǎn)，喪失房屋的家庭將重新依靠社會救濟與保障，而取得房屋的買受人一般而言不會是應(yīng)予以保障的對象，這將可能違背經(jīng)濟適用房制度設(shè)計的初衷。此外，亦不排除購買人通過這種方式惡意將房屋變相轉(zhuǎn)讓，從而實現(xiàn)投資增值目的。第二，物權(quán)法第一百八十二條規(guī)定，以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款規(guī)定一并抵押的，未抵押的財產(chǎn)視為一并抵押。因此，如將房屋抵押，則該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。由于經(jīng)濟適用房所使用土地為劃撥土地，其制度設(shè)計初衷是為促進社會公平而對低收入住房困難家庭予以的一種福利安排。因此，在相關(guān)主體未繳納土地出讓金的情況下，土地使用權(quán)主體不能發(fā)生變更。因此，本文認為，經(jīng)濟適用房的權(quán)利人在未取得完全產(chǎn)權(quán)前，其不能將房屋用于抵押擔(dān)保。

但是，這里卻需要解決另一個問題，即由于經(jīng)濟適用房的購買人其本身就是低收入家庭，其很可能無力一次性支付全部房款，此外部分人群或繳納了住房公積金，也需要用住房公積金貸款解決居住問題。根據(jù)中國人民銀行《個人住房貸款管理辦法》規(guī)定，借款人借款需有貸款人認可的資產(chǎn)作為抵押或質(zhì)押，或有足夠代償能力的單位或個人作為保證人。而在房屋買賣中，通行的做法是將房屋抵押給貸款人以獲取貸款，這就需要經(jīng)濟適用房具備融資擔(dān)保的功能。本文認為，經(jīng)濟適用房的購買人可以將房屋抵押給指定的貸款人（主管機構(gòu)認可的金融機構(gòu)）用于支付購房款，此外其不能用于其他目的抵押擔(dān)保。此種情況下權(quán)利人實現(xiàn)抵押權(quán)的，如是國有土地則可按現(xiàn)行規(guī)定予以處理。如果是集體建設(shè)用地未來可以考慮在集體建設(shè)用地上修建經(jīng)濟適用房，限于本文主旨，在此不作深入探討。，主管機關(guān)應(yīng)先將房屋所占范圍的土地征收為國有，而后將該經(jīng)濟適用房產(chǎn)權(quán)填補完整后房屋的取得人應(yīng)補繳土地成本，即土地出讓金。，按照相關(guān)法律規(guī)定予以處置。

5.經(jīng)濟適用房的出資

公司法第二十七條規(guī)定，股東可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財產(chǎn)作價出資；但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財產(chǎn)除外。房屋及土地使用權(quán)為現(xiàn)實生活中較為常見的出資形式，但房屋或土地用于出資應(yīng)符合兩個方面的限制性條件：一是可以用貨幣估價。二是可以依法轉(zhuǎn)讓，即以房屋或土地出資后，出資人應(yīng)向公司轉(zhuǎn)移財產(chǎn)所有權(quán)或土地使用權(quán)。經(jīng)濟適用房雖然可以用貨幣估價，但購買人取得房屋支付的價款未包含土地價款并享受了特別的政策性優(yōu)惠，故作為經(jīng)濟適用房的購買人，在其未取得完全產(chǎn)權(quán)時，其處分房屋的權(quán)能應(yīng)受到限制。且經(jīng)濟適用房的保障性質(zhì)決定了經(jīng)濟適用房的所有人只能是自然人而不能是法人，這亦是經(jīng)濟適用房出資的制度性阻礙。此外，在現(xiàn)行土地管理制度下，與經(jīng)濟適用房無法分離的土地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)。基于此，本文認為，經(jīng)濟適用房僅具有保障功能而不具有投資功能，房屋的投資功能應(yīng)由商品房市場予以解決。同時，由于土地權(quán)屬性質(zhì)的不同及取得土地的特殊方式，故購買人在取得完全產(chǎn)權(quán)前及土地未變更為國有出讓土地前，經(jīng)濟適用房不能用于出資。

經(jīng)濟適用房制度作為住房保障制度的一部分，將對國民住房條件的改善產(chǎn)生深遠影響。但鑒于其具有的特殊性，我們只有以立法形式從私法上明確界定經(jīng)濟適用房的權(quán)利邊界，明確其物權(quán)上的定位與限制，構(gòu)建經(jīng)濟適用房與商品房的巨大鴻溝，方能有效解決經(jīng)濟適用房制度在實施過程中的弊端與無奈，實現(xiàn)我們制度設(shè)計的初衷。

參考文獻：

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第2篇

伴隨經(jīng)濟全球化進程的加速發(fā)展，發(fā)展中國家的社會風(fēng)險將日趨嚴峻、傳統(tǒng)社會保障的制度框架和政策思路面臨諸多挑戰(zhàn)，迫切需要新的理念和創(chuàng)新制度框架，以適應(yīng)新形勢變化的客觀需要。

一、社會風(fēng)險管理策略框架及其重要決策意義

社會風(fēng)險管理（SocialRiskManagement）是世界銀行為應(yīng)對經(jīng)濟全球化背景下對社會發(fā)展的嚴峻挑戰(zhàn)，于1999年提出的社會保護政策的全新理念，旨在拓展現(xiàn)有的社會保障政策思路，強調(diào)運用多種風(fēng)險控制手段，多種社會風(fēng)險防范與補償?shù)闹贫劝才牛到y(tǒng)、綜合、動態(tài)地處置新形勢下各國面臨的日趨嚴峻的社會風(fēng)險，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的平衡發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

社會風(fēng)險管理是在全面系統(tǒng)的社會風(fēng)險分析基礎(chǔ)上，強調(diào)綜合運用各種風(fēng)險控制手段，合理分配政府、市場、民間機構(gòu)及個人的風(fēng)險管理責(zé)任，強調(diào)通過系統(tǒng)的、動態(tài)調(diào)節(jié)的制度框架和政策思路，有效處置社會風(fēng)險，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展的新的策略框架。概而言之，社會風(fēng)險管理的制度框架具有非常重要的意義和決策價值。

其一，社會風(fēng)險管理強調(diào)將風(fēng)險管理的理念和框架用于社會政策領(lǐng)域，尤其強調(diào)系統(tǒng)思維、綜合控制和整體協(xié)調(diào)的管理哲學(xué)；強調(diào)運用新的方法和工具，包括社會風(fēng)險的在險價值（VaR）測試、社會風(fēng)險心理測試方法，并在社會風(fēng)險定性和定量分析基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對社會風(fēng)險的有效控制。在變化、動態(tài)的社會風(fēng)險背景下，孤立、靜止、片面的思維和政策框架必然四處受阻，而系統(tǒng)、綜合、整體協(xié)調(diào)與動態(tài)調(diào)整的思維方式和制度框架將發(fā)揮愈來愈重要的決策及政策效應(yīng)。應(yīng)當說，社會風(fēng)險管理正是適應(yīng)變化復(fù)雜的經(jīng)濟社會系統(tǒng)變遷而提出的創(chuàng)新理念。

其二，社會風(fēng)險管理的制度框架強調(diào)綜合協(xié)調(diào)政府社會保障制度、市場保險機制、家庭及民間互助機構(gòu)在處置社會風(fēng)險與實現(xiàn)社會穩(wěn)定上的重要作用。既注重強化并發(fā)揮社會保障這一政府主導(dǎo)的正式制度安排的支柱作用，又充分運用市場保險機制，充分發(fā)揮商業(yè)保險公司的經(jīng)濟保障功能。同時，充分發(fā)揮各種傳統(tǒng)的非正規(guī)制度安排機制在社會穩(wěn)定上所起的重要作用，重視家庭保障、民間互助援助在社會穩(wěn)定上所起的基礎(chǔ)性作用，發(fā)揮和調(diào)動傳統(tǒng)文化心理、習(xí)俗的社會風(fēng)險自控機制的潛在價值。惟有綜合發(fā)揮社會保護的正式制度安排和非正式制度安排的作用，才能更有效地處置社會風(fēng)險并探索適合各國國情的社會保護機制。

其三，社會風(fēng)險管理的政策框架強調(diào)綜合運用風(fēng)險分析技術(shù)和方法，充分發(fā)揮風(fēng)險控制工具、風(fēng)險補償工具的重要作用并構(gòu)建社會風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)。與傳統(tǒng)的社會保障制度旨在強化基本生活保障的作用相比，社會風(fēng)險管理的內(nèi)涵和外延無疑更為寬廣，它拓展了傳統(tǒng)社會保障制度性框架的作用，體現(xiàn)了一種新的社會風(fēng)險控制理念和更為科學(xué)合理的政策思路及創(chuàng)新制度框架。社會風(fēng)險管理體系自身的綜合優(yōu)勢，無疑為在新形勢下進行社會保護的制度創(chuàng)新提供了一個新的制度和管理框架，對有效化解經(jīng)濟全球化背景下日趨嚴峻的社會風(fēng)險，實現(xiàn)社會穩(wěn)定具有十分重要的決策意義。

其四，社會風(fēng)險管理策略框架是在極為復(fù)雜的社會經(jīng)濟發(fā)展背景下提出的系統(tǒng)處置社會風(fēng)險問題，實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的新思維。它強調(diào)運用復(fù)雜性科學(xué)的基本方法，探索社會風(fēng)險管理的風(fēng)險分析、風(fēng)險控制、風(fēng)險預(yù)警，風(fēng)險補償系統(tǒng)及其各系統(tǒng)的有機組合、相互配合、相互協(xié)調(diào)的政策取向，強調(diào)層次結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)的結(jié)合，靜態(tài)與動態(tài)的融合，定性與定量的結(jié)合，控制、預(yù)警與補償?shù)慕Y(jié)合，分析、決策與反饋機制的結(jié)合，尋求最佳的社會風(fēng)險管理績效。

在我國社會風(fēng)險日漸凸顯的背景下，強調(diào)實施社會風(fēng)險管理的制度和政策框架，具有更為重要的決策價值和現(xiàn)實意義：（1）運用創(chuàng)新思維對我國加入WTO之后的社會風(fēng)險管理策略進行系統(tǒng)研究，有助于為測度我國入世后社會風(fēng)險的復(fù)雜性，探索系統(tǒng)處置社會風(fēng)險的方式，提供新的理論分析視角。（2）將為我國入世后有效處置日趨嚴峻的社會風(fēng)險提供新的策略框架和政策思路。（3）有助于我們運用新的研究方法探索分析復(fù)雜的經(jīng)濟社會保障系統(tǒng)的新途徑。

二、加入WTO背景下我國社會保障改革面臨的新風(fēng)險和新挑戰(zhàn)

其一，在轉(zhuǎn)型期，我國社會保障體系在構(gòu)建過程中自身存在復(fù)雜性和脆弱性，這能否應(yīng)對和有效處置入世后日趨嚴峻的社會風(fēng)險，具有較大的不確定性。我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性及其社會保障改革進程的受阻，已成為經(jīng)濟社會發(fā)展的制約因素之一。正是在我國國有經(jīng)濟布局調(diào)整和國企改革尚未到位的特定背景下，入世所引發(fā)的外部壓力，無疑會加劇國企下崗職工分流與再就業(yè)的壓力，對正在推進的下崗制度與失業(yè)保險并軌的改革，產(chǎn)生嚴重的資金短缺矛盾。同時，我國現(xiàn)行社會保障制度尚未覆蓋到城鎮(zhèn)所有勞動者，即便加速擴展步伐，在短期內(nèi)也較難積累WTO壓力下所需的巨額社會保障基金，并對制度穩(wěn)定運行帶來壓力。顯然，企業(yè)改革短期內(nèi)難以走出困境，隨著失業(yè)和下崗人數(shù)的增加，一方面失業(yè)保險金需求在短期內(nèi)會增大，而下崗分流的人提前退休形式則又會構(gòu)成長期養(yǎng)老保險金的巨大需求；另一方面，企業(yè)繳費機制受阻，將減少社會保障的資金供給來源。尤其在現(xiàn)行社會保障制度的隱性債務(wù)未能有效吸收的條件下，新增社會保險金的較大需求，亦會給制度運行帶來潛在壓力。在近幾年內(nèi)，現(xiàn)行社會保障制度的資金供求矛盾將顯得格外突出，并可能大大超出人們目前的估計。

其二，入世后，收入差距拉大的風(fēng)險難以避免，弱勢群體人數(shù)的增多，將對我國社會保障制度的現(xiàn)行格局產(chǎn)生嚴重壓力。作為經(jīng)濟全球化的一個重要組成部分，WTO的各項規(guī)則的實施，將程度不同地制約和影響各國的社會發(fā)展。富國越富、窮國越窮是經(jīng)濟全球化演進中隱含的重要邏輯。在此意義上，入世可能會加劇我國業(yè)已存在的收入分配差距。在短期內(nèi)，我國弱勢群體的最低生活保障問題將會更為突出，部分農(nóng)民貧困問題將對我國現(xiàn)行扶貧戰(zhàn)略帶來嚴峻挑戰(zhàn)。同時，加入WTO將對我國現(xiàn)行社會救助制度帶來極為嚴重的挑戰(zhàn)。強化非常規(guī)的政策思路以緩解收人差距的繼續(xù)擴大，強化臨時性救助顯得格外重要。

其三，WTO將對我國社會保障制度新舊模式的轉(zhuǎn)型帶來巨大的潛在壓力。我國社會保障改革的歷程表明，社會保障改革的復(fù)雜性遠遠超出人們的預(yù)期。社會保障的若干深層次矛盾正逐漸凸顯，如隱性債務(wù)的吸收與消化，三條保障線與失業(yè)保險制度的平穩(wěn)過渡等對近期和長期的社會穩(wěn)定均具有十分重要的意義。入世后的全方位挑戰(zhàn)，無疑會使我國現(xiàn)行社會保障的諸多改革措施受阻。加入WTO引發(fā)的新的社會風(fēng)險，又對我國社會保障改革的可持續(xù)發(fā)展提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，并且會較大幅度地增大改革的成本。因而，加入WTO對我國社會保障的近期與長期的嚴峻挑戰(zhàn)不應(yīng)低估。

最后，除上述已引起決策部門的高度關(guān)注的各類顯性社會風(fēng)險外，由于經(jīng)濟保障、就業(yè)保障、企業(yè)單位保障逐漸缺位和社會保障改革滯后，長期積累的隱性社會風(fēng)險及其嚴重性不應(yīng)低估。這主要表現(xiàn)為下崗職工以及基本收入保障難以得到保障的社會群體長期的心理壓力及對收入差距懸殊等社會不公平現(xiàn)象的心理壓抑。這形成不可低估的潛在社會風(fēng)險，若不有效防范，加以引導(dǎo)或疏導(dǎo)，在特定背景下將可能釀成重大的社會問題。因而，基本經(jīng)濟保障和心理疏導(dǎo)并重，乃是社會風(fēng)險策略框架關(guān)注的一個重要政策層面。宣傳輿論機構(gòu)的正確導(dǎo)向和政府部門及時化解各類社會矛盾，將有助于緩解長期積累的部分社會成員的心理壓力。當代風(fēng)險社會理論認為，風(fēng)險被定義為違背社會文化規(guī)范的行為與不幸事故。由多種因素引起的社會不公平現(xiàn)象，尤其是收入與分配的過分懸殊及城鄉(xiāng)貧困人口的增加，無疑會使我國特定制度背景下的潛在社會風(fēng)險更趨嚴峻，迫切需要新的思路和新的策略框架。因此，盡快實施社會風(fēng)險管理策略具有非常重要的意義。

三、用創(chuàng)新思維構(gòu)建我國社會風(fēng)險管理體系

如何應(yīng)對我國社會保障制度改革在經(jīng)濟全球化和加入WTO背景下面臨的嚴峻挑戰(zhàn)呢？筆者認為，應(yīng)突破現(xiàn)有制度框架，用創(chuàng)新思維制定應(yīng)對策略，構(gòu)建我國社會風(fēng)險管理體系，實施積極的、動態(tài)調(diào)整的社會風(fēng)險管理策略。

首先，在對WTO引發(fā)的社會風(fēng)險進行充分估計和準確測度的基礎(chǔ)上，盡快構(gòu)建我國的社會風(fēng)險管理體系。應(yīng)對WTO的挑戰(zhàn)，固然需要完善現(xiàn)行社會保障制度，但必須從戰(zhàn)略高度上運用創(chuàng)新思維來構(gòu)建社會風(fēng)險管理體系，構(gòu)建我國應(yīng)對WTO挑戰(zhàn)的社會風(fēng)險補償新機制。即在強化現(xiàn)行社會保障體系的同時，拓展社會保障空間，強調(diào)構(gòu)建政府——社會保障機制，市場——商業(yè)保險機制，社會——家庭、社區(qū)、民間救助機制三位一體的、系統(tǒng)的、動態(tài)調(diào)整和迅速反饋的社會風(fēng)險補償機制，研究相應(yīng)的社會風(fēng)險管理的政策思路，以應(yīng)對經(jīng)濟全球化尤其是入世后對我國近期內(nèi)的社會穩(wěn)定所形成的嚴峻挑戰(zhàn)。顯然，如果對現(xiàn)有社會風(fēng)險缺乏充分的估計、沒有決策思路乃致發(fā)展模式的重大調(diào)整，現(xiàn)行社會保障制度改革的政策空間和保障力度可能會陷于未曾預(yù)料的困境。應(yīng)強調(diào)發(fā)揮既有家庭保障、民間組織及個人防范與化解社會風(fēng)險的作用，強調(diào)政府、企業(yè)、家庭、個人及社區(qū)組織的社會風(fēng)險管理責(zé)任，對有效控制WTO背景下的社會風(fēng)險、維護社會穩(wěn)定，具有重要的決策意義。

第3篇

關(guān)鍵詞：和諧社會就業(yè)形勢擴大就業(yè)財政政策

我國目前就業(yè)狀況分析

（一）就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化

我國勞動力市場的發(fā)育和發(fā)展，勞動力要素的流動，我國就業(yè)結(jié)構(gòu)包括就業(yè)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)，都發(fā)生了重大的變化。勞動力由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，由第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，由國有企業(yè)向非國有企業(yè)轉(zhuǎn)移。從就業(yè)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看，2006年與1978年相比城鎮(zhèn)就業(yè)比重由23.7%上升到37.1%，上升了13.4個百分點；與此同時，鄉(xiāng)村就業(yè)比重由76.3%下降到62.9%，下降13.4個百分點。從就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，2006年與1978年相比第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重由70.5%降到42.6%，下降了27.9個百分點；第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重由17.3%上升到25.2%，上升了7.9個百分點；第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重由12.2%上升到32.2%，上升了20個百分點。從1997年起，第二產(chǎn)業(yè)加第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重超過了第一產(chǎn)業(yè)。從就業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)看，2006年與1978年相比，國有單位就業(yè)比重由78.3%下降到22.7%，下降了55.6個百分點；城鎮(zhèn)中各種非國有單位的就業(yè)比重由21.7%上升到77.3%，上升了55.6個百分點。從1998年起，城鎮(zhèn)中各種非國有單位的就業(yè)比重超過了國有單位。

（二）就業(yè)形勢的變化

從就業(yè)形勢來看，我國面臨著巨大的就業(yè)壓力。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國每年城鎮(zhèn)需要安排的就業(yè)人口大約是2400萬人，可是市場上能夠提供的就業(yè)崗位大約只有1100多萬個，這兩者之間的差距就達到了1300萬；農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)任務(wù)十分繁重，我國尚有1億農(nóng)村富余勞動力需要逐步向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。按照“十一五”規(guī)劃目標要求，“十一五”期間規(guī)劃實現(xiàn)轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力就業(yè)4500萬人，每年需要轉(zhuǎn)移就業(yè)900萬人，就業(yè)再就業(yè)形勢十分嚴峻。擴大就業(yè)是建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容。財政作為國家重要的宏觀調(diào)控手段，從公共財政角度出發(fā)，應(yīng)以財稅政策推進就業(yè)，實行有利于創(chuàng)業(yè)的財政支出政策、稅收優(yōu)惠政策以及綜合配套政策。

當前我國財政政策在促進就業(yè)方面存在的問題

促進就業(yè)的財政支出占財政總支出的比重偏低，就業(yè)的財力保障不足。我國當前的財政政策對就業(yè)的支持力度過低，且法律制度約束力不強，并帶有明顯的隨意性。我國歷年促進就業(yè)的財政支出占財政總支出的比重不僅偏低，且呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。導(dǎo)致公共就業(yè)服務(wù)質(zhì)量難以有效提高，從而使再就業(yè)行為短期化，社會保障沒有足夠資金作為保證，而且保障的規(guī)章制度還不完善，造成“三條保障線”與再就業(yè)政策銜接效果不佳，尚未形成良性互動機制。

以需求拉動型為主的財政政策，使得創(chuàng)造長期性就業(yè)崗位的能力下降。我國從1998年實施積極財政政策以來，擴大了社會投資，對經(jīng)濟增長起到推動作用，同時促進了就業(yè)，其中，1998-2004年，中央政府發(fā)行國債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)累計創(chuàng)造就業(yè)崗位750萬個。但靠GDP拉動的就業(yè)彈性系數(shù)卻在逐年降低。“九五”期間平均就業(yè)彈性系數(shù)為0.13，“十五”期間下降到0.11，經(jīng)濟對勞動的吸納能力降低，主要原因之一是現(xiàn)階段我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正逐漸由勞動密集型進入資本密集型。但是財政政策沒有對就業(yè)需求結(jié)構(gòu)性變化進行及時有效的調(diào)整。

在具體實施過程中，財政政策的負效應(yīng)可能被擴大。財政政策對就業(yè)的影響不僅是正效應(yīng)的，而且也有負效應(yīng)，如果實施不當，則會對就業(yè)政策產(chǎn)生較大的逆效應(yīng)。例如，由于財政投資政策對私人投資有“擠出效應(yīng)”，政府的投資在充分就業(yè)時鼓勵生產(chǎn)能力過剩的國有企業(yè)投資，長期完全擠占私人投資，使整個社會投資水平下降，以致就業(yè)量下降。財政政策對就業(yè)的負效應(yīng)又會因不合理的制度安排而過度放大，這樣財政政策的功效大大降低。

轉(zhuǎn)型時期的制度降低財政政策對就業(yè)的促進作用。要最大化發(fā)揮財政政策對就業(yè)的促進作用，就要有完善的制度環(huán)境、健全的資本市場、勞動力市場、信息市場、技術(shù)市場等。我國處于制度轉(zhuǎn)型時期，勞動力市場的地區(qū)性分割，阻礙了勞動力的自由流動，高昂的轉(zhuǎn)移成本剝奪了勞動力市場的弱勢群體的就業(yè)機會；信息市場的不完善無法為求職者提供充分的求職信息。制度不規(guī)范導(dǎo)致隱性就業(yè)、非正規(guī)就業(yè)大量存在，工資價格無法真實反映勞動力市場的變化，降低財政政策對就業(yè)的正效應(yīng)。

和諧社會背景下擴大就業(yè)的財政政策選擇及實施

（一）實現(xiàn)擴大就業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動

擴大就業(yè)歸根到底要靠經(jīng)濟的發(fā)展。但是，不同的經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)對就業(yè)的拉動能力是不同的。要制定并實施有利于擴大就業(yè)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和增長模式，落實就業(yè)工作目標責(zé)任制，充分發(fā)揮財政政策促進就業(yè)的效應(yīng)，提高對就業(yè)的拉動能力。注重加大對有利于擴大就業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政投入，在新建項目立項的同時，充分考慮到創(chuàng)造就業(yè)崗位數(shù)量，以經(jīng)濟發(fā)展帶動就業(yè)增長，實現(xiàn)就業(yè)增長和經(jīng)濟發(fā)展雙贏。制定并實施大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)尤其是傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的財政稅收政策措施，增加就業(yè)崗位。大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟，發(fā)展勞動密集型企業(yè)和中小企業(yè)，進一步拓寬就業(yè)空間。鼓勵勞動者自主就業(yè)和創(chuàng)業(yè)、鼓勵靈活就業(yè)、鼓勵企業(yè)吸納就業(yè)。開發(fā)公益性就業(yè)崗位、改進就業(yè)服務(wù)和強化職業(yè)培訓(xùn)，努力拓寬就業(yè)空間。同時，增加并提前分配下?lián)苤醒胴斦蜆I(yè)補助資金，建立實施“以獎代補”的新機制，為各地落實政策、做好就業(yè)再就業(yè)工作提供政策保障。

（二）穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)

要樹立起城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的思想，統(tǒng)籌做好城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)工作。通過大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和多種經(jīng)營，拓展農(nóng)村的就業(yè)領(lǐng)域，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)移。進一步改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境，實行政府搭臺、市場推動、信息引導(dǎo)、規(guī)范服務(wù)，加強輸入地與輸出地、用人單位和培訓(xùn)機構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，大力發(fā)展有組織的勞務(wù)輸出，開展農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)，促進農(nóng)村勞動力跨地區(qū)就業(yè)，促進農(nóng)村勞動力有效配置。組織開展部分城市春運期間企業(yè)用工信息調(diào)查并及時，引導(dǎo)進城求職農(nóng)民按需有序流動就業(yè)。切實加強農(nóng)民工權(quán)益保護，著重解決好拖欠克扣工資、勞動環(huán)境差、職業(yè)病和工傷事故頻發(fā)等突出問題。鼓勵和支持有條件的地區(qū)積極探索城鄉(xiāng)就業(yè)一體化管理的政策制度和工作機制，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度。

（三）實施有利于創(chuàng)業(yè)型就業(yè)的財政支出政策

我國從根本上解決就業(yè)的關(guān)鍵還是要鼓勵投資，鼓勵創(chuàng)業(yè)，促進就業(yè)。我國是一個人口大國，政府不可能大包大攬，但是政府要鼓勵投資、鼓勵創(chuàng)業(yè)、鼓勵自我就業(yè)，及時給予相關(guān)政策。政府應(yīng)通過制定寬松的政策、降低稅負率，減少行政管理環(huán)節(jié)來促進就業(yè)，而且要轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，要樹立通過創(chuàng)業(yè)來解決就業(yè)的觀念。

要推動就業(yè)工作，實現(xiàn)以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，就要實行有利于創(chuàng)業(yè)的財政支出政策，設(shè)立專項資金，對創(chuàng)業(yè)活動財政資金支持。中小企業(yè)是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的主體，也是吸納城鄉(xiāng)就業(yè)的主體。但在成長初期，由于缺少資金支持，很多中小企業(yè)都在建立的前幾年因資金鏈斷裂，嚴重“失血”而倒閉。這一問題不解決，創(chuàng)業(yè)就得不到根本保障，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)也就無從談起。為了幫助中小企業(yè)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)，國家應(yīng)進一步完善《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金管理暫行辦法》，設(shè)立專項基金，尤其是推動地方政府創(chuàng)業(yè)基金的設(shè)立、完善和發(fā)展。就世界發(fā)達國家情況看，各國財政促進就業(yè)支出占GDP的比重一般在1%左右。我國雖然是發(fā)展中國家，但在目前面臨較大就業(yè)壓力的情況之下，也應(yīng)努力增加財政對職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)等再就業(yè)的支出，提高財政對再就業(yè)支出占GDP的比重。因此，各級財政部門要加大調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大再就業(yè)資金的投入。另外，國家應(yīng)大力發(fā)展高新技術(shù)，通過技術(shù)創(chuàng)新提高企業(yè)的競爭力，從而提高商品的銷售量，增加就業(yè)。

（四）加大對勞動密集型產(chǎn)業(yè)及行業(yè)的稅收扶持

1.運用財政稅收政策促進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展以增加就業(yè)。我國的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，吸納勞動能力較弱。據(jù)統(tǒng)計，2006年，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)第一、二、三產(chǎn)業(yè)比例為11.8：48.7：39.5，而美國等發(fā)達國家的第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重為70%左右，如美國75.3%、日本68.1%、韓國55.1%、法國72.4%。可見，在發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)問題上，我國仍然大有潛力可挖，同時第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員較少，難以滿足現(xiàn)實需求。

從世界各國的情況來看，第三產(chǎn)業(yè)是最能吸引勞動就業(yè)的產(chǎn)業(yè)。就等量的資本投入來看，每投資100萬元，輕工業(yè)創(chuàng)造700個就業(yè)崗位，重工業(yè)能創(chuàng)造400個就業(yè)崗位，而第三產(chǎn)業(yè)能創(chuàng)造1000個就業(yè)崗位。所以政府通過制度建設(shè)和財政政策，促進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高第三產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)的比重與占總就業(yè)人數(shù)的比重。通過財政政策支持第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其加快零售業(yè)、餐飲業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，同時也要加快發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)、咨詢業(yè)、文化服務(wù)業(yè)，非正規(guī)教育服務(wù)業(yè)、體育服務(wù)業(yè)等勞動密集型和知識密集型的產(chǎn)業(yè)。在保證質(zhì)量和競爭力提高的前提下，促使第三產(chǎn)業(yè)對就業(yè)的吸納能力不斷地增強。

要加大對國家鼓勵的生產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村服務(wù)業(yè)等薄弱環(huán)節(jié)以及與自主創(chuàng)新、節(jié)能減排有關(guān)的服務(wù)業(yè)的稅收支持力度。要研究制定有關(guān)促進服務(wù)業(yè)發(fā)展的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策；要進一步擴大扶持現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展的營業(yè)稅政策和鼓勵技術(shù)先進企業(yè)發(fā)展有關(guān)稅收政策的試點范圍；對生產(chǎn)企業(yè)自營出口產(chǎn)品按現(xiàn)行政策實行出口退稅；對服務(wù)業(yè)企業(yè)購置符合國家鼓勵項目規(guī)定的高技術(shù)設(shè)備，按現(xiàn)行進口稅收政策執(zhí)行。為落實新稅法中規(guī)定的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)的認定范圍，一些重點鼓勵的“高新技術(shù)領(lǐng)域服務(wù)業(yè)企業(yè)”，可享受有關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

2.進一步深化稅制改革，促進中小企業(yè)、個體經(jīng)濟的發(fā)展，擴大就業(yè)。改革開放以來，我國中小企業(yè)獲得了迅猛發(fā)展。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，到2006年底，在全國各級工商部門注冊的中小企業(yè)創(chuàng)造全國GDP的60%，吸收75%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)人口。中小企業(yè)已成為國民經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，特別是對增加就業(yè)發(fā)揮了重要作用。由于現(xiàn)行稅制和稅收政策存在一些不利于中小企業(yè)發(fā)展的因素，中小企業(yè)特別是小企業(yè)在市場競爭中處于相對弱勢的地位。因此，要積極穩(wěn)妥地推進稅制改革。除企業(yè)所得稅外，加快統(tǒng)一其他內(nèi)外資企業(yè)的稅收政策，積極推進增值稅轉(zhuǎn)型的改革，為中小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平競爭的稅收環(huán)境。要針對中小企業(yè)的特點，改進稅收征管制度，完善征管措施，著力提高稅務(wù)人員的納稅服務(wù)意識，為中小企業(yè)的發(fā)展提供良好的納稅服務(wù)環(huán)境。

（五）財政應(yīng)加大社會保障支出力度

我國社會保障的財政轉(zhuǎn)移支付占GDP的比重相對國外較低，有時財政資金不能及時到位，甚至被人挪用，所以政府應(yīng)加大社會保障支出的力度，加強社會保障資金的使用和監(jiān)管，促進社會保障物質(zhì)基礎(chǔ)的質(zhì)和量的提高。通過進一步完善我國現(xiàn)行再就業(yè)和社會保障制度，合理確定保障標準、保障制度。財政支持也應(yīng)由單純保障基本生活向促進再就業(yè)轉(zhuǎn)變。

參考文獻：