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《廣州職業教育論壇雜志》2014年第三期

一、教學改革主體參與情況分析

由教師、學生、用人單位等利益相關者結成的網絡形成了教學改革存在的特定情境，這些群體的需求是否得到滿足以及實現的程度既是評價改革效率與效果的核心維度，同時也是教學改革機制的決定性因素。每一個群體對教學改革有特定的角色立場、價值標準與行為風格，教學改革的規則是相關群體交互影響生成的結果，不同的結構帶來不同的規則，不同規則對應不同的教學改革形態。利益相關者理論是對傳統公司治理理論的發展，引導人們從更寬的視角去考察公司究竟為誰而存在的問題，其理論和方法對認識公司治理以外的問題同樣具有重要意義。權力/利益矩陣是研究利益相關者結構的一種方法，這種方法根據利益相關者與其持有權力大小的關系，以及從何種程度上表現出對戰略選擇的興趣，對利益相關者進行分類。筆者采用專家意見法對教學改革涉及的教師、學生、用人單位、學校行政管理者、政府機構、學生家長、社區等利益相關者所持有的權力和關注的利益進行區分，得到結果如表1所示。根據表1繪制利益相關者權力/利益定點圖，如圖1所示。為進一步了解不同階段主要利益相關者對項目的影響作用及互動關系，將教學改革不同階段與利益相關者的參與進行匹配，得到圖2和表2。從圖1可以看出，教師（C）、政府主管機構（D）和學校行政管理者（E）處于高位，即在教學改革中擁有的權力和利益更大，學生（A）和家長（F）處于中間位置，用人單位（B）和社區（G）則處于低位，即在教學改革中沒有多少權力和利益關注。圖2中，實線箭頭表示對應利益相關者有正式參與決策的方式，參與者的選擇對決策結果有直接影響，虛線箭頭表示對應利益相關者沒有正式參與決策的方式，對決策結果僅有間接的影響。從圖2中箭頭分布情況可以發現，研究、測試與推廣三個階段受到更多關注，啟動和評估階段獲得的關注度比較低；教師和學校行政管理者是教學改革項目的主要影響力量，政府主管機構、學生、家長、用人單位和社區僅僅是間接參與；新教學改革項目主要是由教師、學校行政管理者和政府主管機構啟動的，教育服務需求方參與不足；教學改革效果評估只有三條虛箭頭是因為評估主體不明確，學校行政管理者是組織方但不是評估主體，家長和學生雖有評估需求但對評估決策卻沒有直接參與渠道。總而言之，目前教學改革主體性參與結構是失衡的。一是參與主體以教育服務供給方為主，需求方參與不足；二是各方關注點集中在教學改革的中間過程，決策起點與決策績效并未得到應有的重視。

二、教學改革主體性參與缺位帶來的問題

（一）教學改革的無序化教育服務供求規律是教學改革發展規劃的基本依據，在來自需求方的聲音被忽視的情況下，教學改革的任何規劃不過是自以為是的產物。上述教學改革利益相關者權力/利益矩陣分析表明，當前的教學改革啟動及設計環節主要是受行政力量的影響，作為教育服務需求代表的學生、家長、用人單位等介入的程度并不深，這就造成了規劃與客觀需求的沖突。基本秩序的失位進而帶來教學改革運行的系列無序化問題。在教學改革業務流程方面，因為缺少需求一端主體性的參與，評價和反饋環節成為影響教學改革質量的短板。一些被個別領導青睞的教改項目未經科學論證評價便被大范圍推廣，更多的教學改革項目則在完成研究階段后就被束之高閣，沒有同教學實踐形成良性的互動。在教學改革的內容方面，通過歸納近年教改項目主題可以發現，關于專業性人才培養基本科學規律的研究不足10%，大多數教改項目將注意力放在塑造所謂的新模式、新機制，而教學實踐真正需要的是用科學方法提升質量。教學改革的邏輯起點是需求，而不是盲目求新，在主體性參與結構失衡的格局下，有序的邏輯已經難以建立，因為無序成為既得利益者的保護傘。

（二）資源配置的禁錮化對教育資源的利用大致有兩種模式，一種是消耗型的模式，另外一種是發展型的模式。消耗型的模式以行政力量為主導，教育資源投入及運營處于相對封閉的財政預算體系之內，重投入而輕產出。發展型的模式以教育供求聯盟為主導，將教育資源投入及運營融入社會資本體系之內，在重視資源投入的同時，關注教育資源的資本化。發展型的教育資源利用模式因其能在教育供求各方之間形成良性的利益交互機制，能夠為教育發展創造可持續的資源供給保障，已經成為現代教育發展的必然選擇。誕生于計劃經濟體制下的教育資源配給模式并沒有順應社會發展的及時調整，政府負責撥款，學校負責花錢，資金管理嚴格執行政府財政預算管理的套路，教育資源的運行被禁錮于行政框架下的封閉體系。社會資源難以進入，學校資源難以流出，進而造成各方都缺少發展的積極性。在如此自成邏輯的封閉結構之下，行政力量逐漸占據了主導，其他主體更難獲得進入的機會，并造成教學改革陷入路徑依賴的困境。

（三）知識觀念的扭曲化行政機構在教學改革中本應扮演著監管和服務的角色，如今反倒成為主體力量，學生、家長、用人單位等利益相關者則被置于體系之外。這種失衡的主體結構致使教學改革難以建立自我認知，對因何而存在與為何而存在的基本問題難以建立清晰的解釋框架，如此則造成對知識、教師、道德等教育基本元素價值判斷標準的扭曲。大學的發展歷史表明，知識觀是教育制度構建的重要影響因素，知識材料處于任何高等教育系統的目的和實質的核心。教育是知識創造與傳播的陣地，教學改革對知識創造與傳播體系的建構具有重要影響，甚至可以將其理解為該體系的締造者。但在主體性參與嚴重失衡的情況下，知識創造與轉化體系同社會發展體系的聯系受到嚴重限制。譬如，國內部分發達地區服務業對區域經濟增長的貢獻率在“十一五”時期就超過了40%，這些地區高職院的專業設置中屬于現代服務業范疇的將近90%。現代服務業是知識密集型行業，對人才的需求亦有自身規律，但學校的教學改革卻依然囿于工業經濟社會所強調的崗位導向。育民族之根、養民族之魂是教育的使命，如果知識創造與傳播機制存在如此嚴重的問題，教育的使命當如何實現！

三、主體性參與的制度約束

關于教育法規方面的研究將制約主體性參與的因素歸結為高校的治理機制，并寄希望于通過對《高等教育法》的修訂去理順高校同政府關系，約束行政權力，明確高校自主辦學地位，建立現代大學制度。然而，自1999年《高等教育法》實施以來，高校行政權力集中程度日益加劇的情況足以表明原來封閉的教育體系是缺少自我革新的動力和能力的。反思發達國家現代大學制度形成的過程即可發現，現代大學制度不是某種強勢力量建立起來的，而是在諸多社會力量的博弈格局中自發形成的。國內部分實施理事會制度的高校難逃行政權力集中困擾的現實業已證明，仿效西方發達國家高等學校的理事會或董事會制度，能夠落到紙面卻難以落到實處，缺少多元化參與的教育教學過程注定會被個別主導力量所綁架。教學改革的基礎是資源配置結構與交易機制，財政投入為主導的資源配置結構如果沒有改變，其他利益相關主體就難以獲得進入高校教學改革決策體系的資格和條件，主體性參與的機制亦難以形成。高校要加強與政府、企業、行業協會等機構的協作，為人才培養和科學研究搭建開放的發展平臺，這一點得到普遍的認可，也被認為是實現高校教學模式轉變的重要路徑。信息、人才、知識、設備、場地、服務、資金等多種價值要素的交換關系是協作的基礎，這些資源要素的交換與流動如果是阻滯的，所謂的協作只能是表面文章。

現行的教育法規對高校與其他機構之間的資源交互關系有所界定，但概括起來就是：社會資源流入學校可以，學校資源向外流動是不可以的。《高等教育法》第七條規定：國家按照社會主義現代化建設和發展社會主義市場經濟的需要，根據不同類型、不同層次高等學校的實際，推進高等教育體制改革和高等教育教學改革，優化高等教育結構和資源配置，提高高等教育的質量和效益；第十二條規定：國家鼓勵高等學校之間、高等學校與科學研究機構以及企業事業組織之間開展協作，實行優勢互補，提高教育資源的使用效益；第六十條規定：國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人向高等教育投入。上述法律規定確立了高等學校打開門來辦教育、接受社會資本參與的姿態，給眾多希望借助社會協作促進教育教學改革的高校提供了行動的基本依據。《高等教育法》第三十八條規定卻成了戴在高校教改頭上的緊箍咒。該法條明確：高等學校對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產依法自主管理和使用，高等學校不得將用于教學和科學研究活動的財產挪作它用。教改活動大多涉及到對外合作，而且人才培養模式的重要突破依賴于協同化創新，資金往來及相關資源要素的交互性是一個基本特點。在規則對于教學和科學研究之外的活動并沒有清晰界定的情況下，改革者背負了巨大的壓力，因為稍有不慎便會被冠以國有資產流失的罪責。《事業單位國有資產管理暫行辦法》第八條第四款規定事業單位負責本單位用于對外投資、出租、出借和擔保的資產的保值增值，按照規定及時、足額繳納國有資產收益。但是對高校教學改革中常見的資產聯合使用、共同開發過程中形成收益的管理問題，現行辦法沒有明確規定。更何況法律明文強調高校對資產僅有使用權。如此沒有創新激勵的制度帶來的結果就是參與教學改革的相關主體沒有動力、更沒有膽量去探索，行政主導的格局自然成了合理的選擇。反觀歷來被視為教育教學治理機制重大改革難以落到實處的尷尬，不對稱的資源交互關系嚴重制約主體參與改革的積極性是重要原因。多年之前便有高校探索通過董事會（理事會）的設立去深化高校管理模式轉變，但其效果差強人意，有些學校的董事會（理事會）甚至淪為校友會、專家團。之所以步入這種境地，是因為目前的制度框架難以催生董事會（理事會）所需要的多元主體性參與結構。所以，教學改革的突破必須要實現制度變革，而制度變革的關鍵在于轉變原有的高校與社會之間資源交互關系，轉變實現的重心則在于財產制度的改革。

四、結論與建議

通過上述對教學改革主體參與性的分析，可以得出這樣的判斷：高校協同創新的主體結構是失衡的。教學改革參與主體的結構是以政府主管機構和學校行政管理者為主導的，這兩類主體的關注點集中在研究、測試、推廣三個環節，啟動和評估環節受到忽視，造成教學改革的隨意性與資源運營的低效率。教學改革的深化需要多元化主體參與的決策機制，調整資源交互關系，消除外部利益相關者進入的障礙及提升其參與的積極性，是結構轉換的基本路徑，該路徑能否貫通的制度保障體系之建立則取決于高校財產制度改革。首先是明確高校法人財產權的角色。現行教育法規只是概括性地表達了高校對國家劃撥的資產享用占用權和使用權；2007年頒布實施的《物權法》雖然規定了國家舉辦的事業單位對其直接支配的不動產和動產，享有占有、使用和依法處分、收益的權利，但依然沒有將權利類型化。所以，通過對現行法規的修訂與完善，明確高校法人財產權的具體角色，讓高校在財產關系中能清晰地找到自己的坐標，是根本性的問題。

其次是厘清社會資本參與教育教學的原則、方式與渠道。除了純粹的國有高校和純粹的民辦高校外，還有相當一部分教育教學活動是屬于混合型的，特別是在微觀領域，這類混合資本型的結構安排在教育教學改革中發揮著重要作用。簡單將高校社會公益導向與社會資本參與對立起來是不符合教育發展規律與客觀現實的。社會資本參與國有高校辦學涉及到教育、財稅、金融等多個方面，國家有必要協同有關各方，針對處于中間類型的教育資本形成及運行活動設計更具效率的制度體系，扭轉高等教育領域資源封閉運行的格局。再次是設立高校預算管理專項法規。預算管理是高校財產管理的核心，對高校整體資產流動性及經濟性具有重要影響。長期以來，國家對高校的預算管理并未考慮到高校運行的特殊性，編制、執行、控制、監督與考核等工作同一般事業單位的預算管理所遵循的制度是相同的，因此造成預算管理一般性與教育教學運行對資金使用需求特殊性之間的沖突。這種沖突不僅嚴重制約了教育教學改革的空間，而且造成資金使用方面的盲目與浪費。所以，有必要設立高校預算管理專項法規，通過法規建設，轉變高校資金的來源結構與使用方式，盤活高校整體資產運營體系，引導教育教學改革活動從資源消耗型向資源發展型轉變。

作者：譚福河吳強單位：廣州番禺職業技術學院管理學院廣州番禺職業技術學院學院辦公室