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一、城鄉基礎教育失衡現象

基礎教育均衡主要是指城鄉之間、地區之間及校際之間在基礎教育階段的辦學條件、辦學水平、師資隊伍及教育質量等方面大致平衡和相當。當前，人們通常從三個方面來理解教育均衡：一是教育機會的均等，即每個人都有機會接受教育；二是教育過程的均等，即大家都能接受相對公平的教育過程；三是教育結果的均衡。當前城鄉基礎教育失衡主要表現在以下幾個方面：

1．經費投入存在差距。教育經費一直是制約教育公平的主要因素。近幾年，河南省對教育領域的投入是空前的。然而由于經濟發展水平的限制，河南省的經費投入一直存在著比重大、總數小的問題。河南省的教育支出在2007年時為366億元，到2012年時已增至1114億元，5年時間內增長了3倍多。教育是河南省財政支出的重中之重。2012年河南省全省財政教育占公共財政支出的比例達到22．5％，比重居全國第一位。但是作為全國第一人口大省同時也是全國教育人口大省，河南省生均教育經費長期居全國后列。根據2011年全國教育經費情況調查，可以看到，2011年河南省公共財政預算教育經費為915．59億元，占公共財政支出比例為全國之首，然而其總數與經費總數最多的廣東省（廣東省為1327．86億元）相比，仍有很大差距。生均公共財政預算教育事業費方面，小學、初中全國平均水平分別為4966．04元和6541．86元，河南省則為2736．91元和4563．99元，分居全國第31、30位［3］。在有限的教育經費的制約下，河南省要維持基礎教育的正常運轉，必然要在不同地區之間甚至不同校際間有所側重。加上長期以來所形成的重城輕鄉的城鄉二元經濟結構的影響，各種教育資源尤其是教育經費總是優先向城鎮地區傾斜，從而造成城鄉間優質教育資源配置的不均衡現狀，并進而制約了農村地區辦學條件、師資隊伍等教育資源的發展，對河南省的基礎教育事業產生了十分不利的影響。

2．辦學條件存在差距。教育經費投入在城鄉區域間的差異，很大程度上決定了城鄉之間在辦學條件上的差異。主要體現在以下兩個方面：（1）盡管河南省大部分地區農村中小學生均校舍面積高于城市，同時近年來，河南省在農村基礎教育階段的學校危房改造中投入了大量資金，經過多項工程的改造與擴建，農村校舍有了很大的改善，但是就校舍的數量和質量來說都遠遠不如城市；（2）城市學校在體音美教學器械等方面的配備要明顯優于農村，大部分地區農村生均儀器設備值水平較低，城鄉差距依然較大。同時在生均圖書冊數、生均體育運動場館面積及每百名學生擁有的計算機臺數方面，城鄉之間也有很大差距［4］。

3．師資不均。中國教育現代化的重點在農村，難點也在農村。城鄉地區師資不均問題主要體現在以下幾個方面：（1）教師數量不均衡。由于農村教學條件比較艱苦、教師待遇低下等原因，一些教學經驗豐富的高職稱教師往往選擇城鎮，農村高職稱及高學歷比重與城鎮地區相比仍有很大差距。雖然國家為補充農村地區的教師不足等問題專門實施“特崗計劃”等政策，但農村地區的教學條件一日得不到充分改善，這個問題也就一日得不到妥善解決。（2）教師隊伍結構不合理。城鎮地區的教師隊伍結構相對優化，而農村教師則年齡偏大且學歷偏低。由于農村地區更注重主要科目的教學，而忽視其他綜合能力的培養，再加上農村地區的儲備教師數量不足，往往會出現一名教師兼帶其他科目的現象。（3）師生比不均衡。在師生比方面，農村高于城市。按照現行教師編制標準，農村初中、小學的教師每人負擔學生數分別為18人、23人；城市初中、小學為13．5人、19人。由于城鎮地區擇校及大班額現象比較嚴重，每個教師實際負擔的學生遠高于這一數字。

二、河南省城鄉基礎教育失衡原因分析

（一）經濟發展不平衡1．經濟社會發展不平衡。地區之間、城鄉之間發展不均衡，各地經濟文化發展極不平衡，教育發展也相當不平衡，這是制約河南省教育，特別是基礎教育不均衡發展的首要因素，也是關鍵性因素。改革開放以來，伴隨著經濟的快速發展，城鄉居民的生活水平得到大幅提高，人民生活不斷改善。但與此同時，居民收入在行業、城鄉、地區之間的差距也正在不斷擴大。這不僅造成地區間各級政府對教育的投入不均衡，同時各個家庭對基礎教育階段孩子的教育投入也存在很大差距。2．教育經費投入差異。教育的質量、規模的保持和發展，都必須有充足的經費作為支撐，才能確保其正常的運行和必要的發展。人們對教育的數量和質量的需求不斷提高，結果將導致教育經費需求的不斷提高。河南省作為全國第一人口大省，且經濟發展水平有限，這一特殊省情使得河南省的基礎教育在財政方面長期面臨經費總量不足且分配極不均衡的問題。

（二）落后價值觀念的不良影響1．重城輕鄉的城鄉二元經濟結構的歷史影響。改革開放以來，中國經濟高速發展，與此同時產生的負面問題則是城鄉經濟發展嚴重失衡，重城市輕農村的問題日益凸顯。表現在教育方面，主要體現為城鄉教育資源配置的嚴重失衡。究其原因，主要是由于城鄉二元經濟結構造成的城鄉教育資源配置的差距。有限的教育資源主要集中在城市，而農村基礎教育所需的資源配置則被置于次要地位，城市區域集中了大部分的優質資源。2．功利主義價值觀念的不良影響。在當前的基礎教育領域，彌漫著濃重的功利化信息，這種功利化集中表現為應試教育，追逐升學率，哪些學生有望升學，就注重哪些學生，哪些內容有助升學，就教什么［2］159。當前的一些教師雖然接觸了新課標、新教法，但是，傳統的教學模式、教學思想仍然頑固地占據著他們的大腦。反映在課堂教學中，表現為他們往往不自覺地把完成教學進度、學生對知識點的掌握當成了教學目標，而能力目標與情感、價值觀目標基本被忽略。這一點在農村教師中表現尤為普遍，他們往往更關注學生的學習成績，尤其是一些主要科目如語文、數學和外語的成績，從而忽視了學生作為一個完整的個體的其他方面的能力與需求。在這一教育過程中，應試取得高分已成為一些學生的唯一目的，城鄉間教師教育的差異直接影響到了學生的學習質量。3．落后的教育理念。當前河南省下轄市有88個縣，然而在2012年國務院公布的國家級貧困縣中，河南省共有31個縣名列其中，這表明河南省許多地區的經濟發展狀況令人堪憂。在許多教育資源落后的地方，不重視教育的現象屢見不鮮。某些地區為了急于改善貧窮現狀而單純注重經濟的發展，即使現在已全面普及了九年基礎教育，還是會有許多孩子為了減輕家庭的生活負擔而過早地走向了社會。另外，生活在一些落后地區的人們，由于長期信息閉塞，往往思想陳舊、保守，對教育極不重視，使孩子們在稍微讀了一點書之后就輟學了，“讀書無用論”的思想相當嚴重。

（三）戶籍制度改革下的消極影響根據國家第六次人口普查結果，河南省仍是我國人口最多的省，作為農業大省，隨著經濟發展水平的提高及機械化的普及，越來越多的人從土地上解放出來，為了維持生計，他們往往選擇進城務工或是經商。同時，近年來的戶籍制度改革更近一步地拆除了橫亙在城鄉之間的藩籬，越來越多的農村人涌入城市。這些人在進城的過程中，有的將子女留在家里由爺爺奶奶照顧，繼續在戶口所在地上學，有的則將子女帶在身邊，到自己工作的地方繼續上學。然而無論是留守兒童還是農民工隨遷子女，他們的入學問題都已成為社會關注的熱點問題。在農村的學生學習全靠在校學習，年邁的爺爺奶奶根本無法給予其任何學習上的幫助。而隨遷的農民工子女在其所在城區更是面臨著上學難的問題。即使現在有專門的農民工子女學校，雖身在城區，但他們同樣享受不到城區大部分學生所享有的優質教育資源，與此同時還要遭受各種不公平待遇。農民工子女學校本身就是一個證明。長此以往，這些學生的教育質量肯定會受到影響，不利于河南省基礎教育的均衡發展。

三、基礎教育均衡發展的對策

教育公平是一個目標，更是一個過程，它不是一朝一夕之間就能實現的。教育差距的形成有著長期的歷史原因、社會原因、文化原因等，教育差距的縮小需要在社會文明水平不斷提高的過程中逐步解決，需要通過經濟發展和社會進步逐步加以解決［5］。根據河南省基礎教育的現狀和經濟社會發展的實際，推進基礎教育均衡發展、緩解失衡狀況可以采取以下的對策建議。

（一）合理規劃，均衡投入

2012年我國財政性教育經費支出占國內生產總值比重首次達到4％，這是1993年首次提出，經過20年的努力終于達到的教育投資目標。然而進入后4％時代，經費投入不足的問題依然存在，河南省仍然需要進一步加大經費投入。近年來，河南省在教育領域的投入逐年增加，然而由于經濟發展水平的限制，在有限的財政支出中，教育領域的支出也是有限的。而且，我們所關注的問題并不是一味地要求增加經費，而是如何在繼續增加經費的基礎上更加關注經費投入是否公平及如何提高經費使用效率。1．健全以政府為主導、多渠道籌集經費的政策體制。要在政府自身的能力范圍內，繼續增加教育投入，同時根據各地區實際情況依靠社會力量積極興辦教育。鼓勵社會各界人士及社會團體等積極捐款辦學，設立專項教育慈善基金或發行教育基金彩票等方法來切實改善貧困地區的辦學條件、縮小城鄉地區的教育差距。學校發展不止是國家和學校兩者的事情，更是關系到每個人的大事。針對農村地區經費嚴重不足的問題，在不增加農民負擔的情況下，可以邀請鄉鎮政府、村委會、鄉鎮企業等各方人士積極參與學校的管理與發展，舉全民之力、聚全縣之才，廣泛吸納社會資金，為農村地區基礎教育的正常發展提供強有力的保障。2．優化教育經費使用結構。在資源有限的情況下，擴大教育公平，逐步實現教育均衡發展的有效途徑是，分步驟，堅持因地制宜、具體問題具體分析［6］。新增的教育經費要重點用于促進教育公平、提高教育質量，加強薄弱環節和關鍵領域，盡量向農村地區、貧困地區傾斜，向特殊困難學生傾斜，加強農村地區危房改造力度。要科學合理地制定經費使用計劃，讓每一筆錢都能用在最需要的地方。3．加強經費監管。對基礎教育階段學校的經費收支安排、重要事項經費等都要以多種方式公開，同時修訂學校財務制度、會計制度，進一步加強中小學內部財務管理，使各學校都能主動接受各方面監督。對基礎教育經費的分配和使用進行審計是保障教育經費投入充足、分配公平，防止有限的基礎教育經費被貪污、挪用、侵占的有限手段。建立基礎教育經費問責制度，使農村基礎教育經費責任落實到具體部門和責任人，以保證有限的經費能得到合理的配置和使用，促進基礎教育持續穩定均衡發展。

（二）加強師資隊伍建設

1．提高教師待遇，改善教師隊伍結構。解決農村教師問題的關鍵就在于改善農村地區的教學環境，提高教師的工資標準，對長期在農村基層和艱苦地區工作的教師，要適當地在工資、職務等方面實行傾斜政策，完善教師津貼補貼標準，落實和完善教師醫療養老等社會保障政策，逐步縮小城鄉教師收入差距。同時針對農村地區教師人數不足且年齡偏大、學歷偏低的問題，要積極采取各項有效措施優化教師隊伍結構，吸引優秀師范畢業生到農村地區任教，增加農村地區儲備教師的數量和質量等，以切實加強農村地區的教師隊伍建設。2．加強教師培訓，提高教師的師德及業務水平。各地要針對當地實際，制訂教師培訓計劃，以農村教師為重點，開展分層分類分崗培訓，全面提高廣大教師特別是農村中小學教師的整體素質。要設立教師培訓專項經費，專門用于該地區教師的培訓所需。當前很多教師不愿意參加培訓班大都是因為工資本來就低，還要兼顧家庭，根本沒有多余資金參加培訓提高自己的業務能力。同時還要健全城鄉間的教師交流制度，可實行城鄉校際幫扶或定期舉辦城鄉地區教師交流研討會，這是優化教師資源配置、解決農村師資力量薄弱的重要手段。3．完善教師管理制度。首先，完善教職工編制管理制度。對中小學教職工實行實名實崗制管理，逐步實行城鄉中小學統一的編制標準。完善并嚴格實施教師準入制度，嚴把教師入口關，合理配置學科教師。其次，定期考核教師的教學工作。對一定時期內教師的品德、業務能力以及教學效果等多方面進行評估。在對教師進行考核評價時要建立一套完整的自我評價和同行評價機制，盡量全面、準確地評價一名教師。對各個方面都不達標的教師要及時予以辭退，以切實提升各地區的教育質量。

（三）轉變教育觀念，重視教育發展

1．強化教育公平觀念。不管是城鎮地區還是農村，教育的發展問題都是至關重要的。我們要轉變落后的教育理念，破除城鄉經濟發展二元模式，讓城鎮地區和農村地區都能夠健康有序發展。要讓學生享有公平的教育資源，反對所謂的“重點學校”、“優質學校”、“貴族學校”；要提高農村地區學校的辦學水平，防止學校辦學條件的兩極分化。2．超功利主義教育。如果教育是以功利主義為價值取向的，那么公平的實現就沒有可能。因此，教育公平的實現首先需要的就是將教育從功利主義的包圍中解救出來［7］。教育的目的是要促進人的全面發展，我們應將自己的目光從片面追求升學率上轉移，更多地關注人這個整體而非單純的紙筆考試結果。只要功利主義繼續存在，城鄉之間的差距就不可避免。只有從功利主義的束縛中解放出來，教育才有可能實現公平價值。3．轉變教育理念。首先，城鄉間教師教育的差異直接影響到學生的學習質量。教師的教育理念轉變很重要，要重視對每一個孩子綜合能力的培養。尤其是農村地區更要注意這一方面。其次，政府各部門應該積極聽取教師們的意見，對現行的教育管理及評價制度進行反思，切實推進教育改革。與此同時還要制定適合本地區的基礎教育均衡發展策略，統籌城鄉基礎教育，逐步實現教育均衡。再次，家長也應該改變自己落后的教育觀念，正確認識到良好的教育對一個人的重要作用，而不能剝奪孩子受教育的權利。

作者：賀景霖單位：周口師范學院政法系