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《教育革新》2017年第9期

摘要：從中國古代職業教育的特點、近代職業教育的特點到建國后中國高職教育的發展，總結出一個觀點，我國高等職業教育的法律基礎薄弱，受思想理論影響比較大，走了很多彎路，因此需要加強法律基礎，理論指導也需要法律依據和現實基礎。

關鍵詞：高等職業教育；改革；法律

我國的職業教育受傳統思想觀念影響較大，統一的本土立法從古到今比較少，目前高位立法也很少，高等職業教育（以下簡稱高職教育）還沒有專門的高位法，雖然有許多規范性文件和地方性法規，但不系統不統一，法律基礎還是很薄弱。一國的發展得依靠教育，教育影響國家的發展，因此，高職教育改革需要法律基礎。

1中國職業教育發展的特點

1.1中國古代職業教育的特點

（1）正規化教育只為“治術”一崗。夏朝以前的父傳子承、觀摩練習等與生活密切相關的職業教育，是一種非學校教育，是社會生活的一種需要，如燧人氏鉆木取火，神農嘗百草等。夏朝以后，出現了“夏曰校，殷曰庠，周曰序［1］”之類的教育機構，是為了統治階級的利益，主要傳授貴族子弟軍事、卜筮和祭祀方面的知識和技能以及政治道德教育，教他們如何統治、奴役人民，并非涉及全民職業教育。之后各朝代至清末，一直存在官辦職業教育，但無一不是為了“治術”［2］。當然，除了官學還有私學，但絕大多數私學的目的還是為了養士以選官，例如最受贊美的孔子私學，孔子提出“有教無類”“因材施教”的教育原則，擴大了教育對象，但其“學而優則仕”的緘條，還是標明了其選拔“治術”人才的目的。漢的“書館”、“經館”，唐、宋、元的“書院”等無一例外。官學和受朝廷重視的私學，教育內容大都以“經學”為主，逐步增加一些技術性內容，如醫學、算學、天文、文學、藝術等職業教育內容，先后被列入官學課程，成為官學專業，因為統治天下也需要技術性人才。其他的百工技藝同農業知識技能一樣，只能在民間以非學校的形式傳播。

（2）受思想家、教育家的影響較大。中國古代職業教育受思想家、教育家的影響較大，如春秋戰國時期，受到思想家、教育家極力鼓吹的“勞心者治人，勞力者治于人”觀念的影響，使得教育的目的就是為了“入仕”，對職業（實科）教育存在輕視、鄙薄的思想，所謂“巫醫樂師百工之流，君子不齒”，“重世俗而輕神性、重道德而輕功利、重政務而輕自然、重和諧而輕競爭、重整體而輕個體”［3］。對于各朝代來講，農業是基礎，受到非常之重視，但“勞力者治于人”的觀念禁錮了人們的思想，不管官學還是私學都不設農桑專業［4］。《荀子.解蔽》：“農精于田而不可為田師，賈精于市而不可為市師，工精于器而不可為器師”，這種否認“仕途”以外職業地位的思想，嚴重挫傷了生產技能知識傳播的積極性。荀子還主張，“械用則凡非舊器者舉毀”。老子“無為”的思想，認為器械的改進，對國家、對統治者是有害的。秦始皇則受到法家思想的影響“禁私學，以吏為師，以法為教”［5］。漢朝聽從董仲舒的建議“罷黯百家，獨尊儒術”。從此，儒家思想影響著各朝代的教育。“科舉”制度是隋唐直到清末近1300年的國家官員資格認定考試制度。由于受儒學的影響，到最后選拔考試內容就剩下“經學”了，也就是考試科目就剩下“語文”了［6］。清末科技知識那么薄弱，跟程朱理學的唯心主義是分不開的。北宋汪洙的詩句“萬般皆下品，唯有讀書高”指的是所有行業都是低賤的，只有讀書入仕才是正途。這對科技職業教育的抑制可見一斑。雖然墨翟主張“各從事其所能”，顏之推提倡“積財千萬，不如薄技在身”，王安石崇尚實用，黃宗羲認為學貴適用，［7］但都沒被統治階級長期所重視。

（3）缺乏全面職業教育的統一立法。中國古代，除了在刑事方面有法典外，其他領域無成文法典，都是經思想家、政治家等大臣的進諫，形成帝王的詔書和旨意，這就是法；地方官員的告示、命令就是地方法規。職業教育方面也一樣，帝王的旨意就是官學所依據的法，私學依據官學的主旨，融合思想家教育家的學派思想就形成了教育制度，都是在實踐中逐步形成的，沒有立法所依賴。不管是官學還是私學，沒有一個統一的立法來規范全民教育。

1.2近代職業教育的特點

（1）受西方教育制度影響大。二次鴉片戰爭失敗后，在西方思想的影響下，逐步產生了實業教育思想，其中張之洞的教育思想和教育活動在清末教育中發揮了重要作用。1862年，恭親王奕䜣、桂良和文祥奏請在北京創辦京師同文館，洋務派官員把地主階級改革派以來喊的向西方學習的口號從思想意識變成了實際行動，中國近代第一所新式學堂由此產生了。［8］許多官員和學者被派出去學習西方各國的教育制度，并在自己的著作里介紹西方的教育制度，如斌椿的《職方外記》，丁韙良的《西學考略》等。西方的一些傳教士、教育家等（如花之安、李提摩太）也通過多種途徑向中國介紹西方學制。康有為建議光緒皇帝頒布諭令“遠法德國，近采日本，以定學制”。

（2）職業教育立法促進職業教育的發展。最開始，思想教育家通過皇帝的諭令以促進自己的教育思想和教育制度的實現。盡管清廷的新政最后以失敗告終，但符合時代要求的職業教育沒有被頑固派的倒行逆施所阻斷。1902年張百熙、榮慶、張之洞制定了《奏定學堂章程》，其中《欽定高等學堂章程》第一次把高等職業教育列入學制。但其規定“程度與高等學堂和大學預科相當”，以及《奏定學堂章程》規定“（中等）實業學堂卒業出身，應比照中學堂卒業生一律辦理”，泯滅了職業教育的特殊性，加上帝國主義的侵犯，所以，學制并未得到有效實施。1904年制定的《奏定學堂章程》其中有七份法律文件是專門規定職業教育的，被評為“職業教育法制是癸卯學制中最適合中國的部分”［8］。1904年的《奏定學堂章程》頒布后，教育領域內發生了廢除科舉、設立教育管理機構、確立教育宗旨等重大事項。1912年公布的《普通教育暫行辦法通令》和《普通教育暫行課程標準》恢復了因戰亂和政治更迭而停頓了的教育事業。1922年大總統頒布《學校系統改革案》，推動了職業教育的繼續發展，全國職業學校數目由1921年的719所增長到1926年的1518所。1926年后，由于學制的綜合制中職業教育缺乏獨立性而受普通教育的排擠，職業學校數目又急劇下降。國民政府從1932年開始，對教育法制進行了大規模調整，制定了以《職業學校法》、《職業學校規程》和《職業補習學校規程》為核心的系統的職業教育法規，推動中國職業教育進一步發展。1912年至1931之間，職業補習教育未列入法規范圍，過著名存實亡的日子，1933年，將其納入法令規范后，成了中國職業教育的重要組成部分。

2建國后高職教育的發展

2.1高職教育的立法狀態

1980年南京市政府創辦金陵職業大學，是新中國成立后的第一所職業大學，標志著我國高等職業教育已經誕生。1982年通過的《中華人民共和國憲法》總綱第十九條中提到了發展職業教育，明確了職業教育的憲法地位。1985年5月的《中共中央關于教育體制改革的決定》首次提出高等職業技術院校這個名稱。1996年5月《中華人民共和國職業教育法》才第一次把高等職業教育以法律形式固定下來。1998年8月頒布的《中華人民共和國高等教育法》其中第68條規定：“本法所稱高等學校是指大學、獨立設置的學院和高等專科學校，其中包括高等職業學校和成人高等學校。”確定了高職院校的屬性是高等學校。目前為止，專門規范高等職業教育的法律還沒有。其他的規范高職教育的有國務院的行政法規、規章、文件，教育部和其他部委頒發的文件，地方政府及教育部門頒發地方性法規、規章等。已初步形成了以《職業教育法》為核心，以各地的地方性法規為補充的不完善的高等職業教育法律體系。

2.2立法對高職教育發展的影響

1996年之前，雖然沒有制定高位的專門職業教育法（狹義上的法律），但中共中央的文件對高職教育起著巨大的推動作用，如1985年5月的《中共中央關于教育體制改革的決定》提出，在大力發展中等職業技術教育的同時積極發展高等職業技術院校，這是第一次提到高等職業技術院校。當時不管在理論還是實踐上，人們對高職教育認識是模糊的，這個《決定》促進了職業教育多樣化發展，適應了社會的需要，并促進中職與高職教育的有機銜接。1996年《職業教育法》和1998《高等教育法》頒布后，高等職業院校數量不斷增加。國家教委和其他部委針對數量日益增多的職業院校規范性文件，對規范高職教育起著巨大的作用。之后，在兩部高位法的指導下，國家了許多關于高職教育改革的文件，如1999年1月13日的《世紀高職高專教育人才培養模式和教學內容體系改革與建設項目計劃》、國務院2002年《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》、教育部2004年4月2日下發《關于以就業為導向，深化高等職業教育改革的若干意見》（教高［2004］1號）、2013年《關于積極推進高等職業教育考試招生制度改革的指導意見》等等。逐步完善了高職教育體制。

2.3專家學者的學術理論對立法的影響

20世紀90年代中期以前，計劃經濟的成分占主導地位，國家發展職業教育的政策目標和手段之間具有高度的一致性。在計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌之際，由于對職業教育認識不足，專家學者們夸大了職業教育的產業化作用，甚至商業化，要求職業教育從自身的運作和受教育者的身上獲取回報，忽略了職業教育的事業性和公益性。于是政府在投入方面重普通教育輕職業教育，從《高等教育法》和《職業教育法》對“投入”的規定可以看出，《高等教育法》第七章“高等教育投入和條件保障”規定投入“以財政撥款為主”，而《職業教育法》沒有這樣的規定，更沒有規定高等職業教育經費占財政收入的比例，嚴重影響了高職教育的質量和進程。［9］使得高職院校收費高，大部分農村貧困學生交不起學費而無法接受職業教育，違背了《職業教育法》本身“發展農村職業教育，扶持少數民族地區、邊遠貧困地區職業教育的發展”的宗旨。1999年教育部出臺的“三不一高”政策，即高職教育的學生報到時不轉戶口、畢業時不包分配和不發就業派遣證，按培養成本收取高學費，嚴重挫傷了學生上高職院校的積極性。20世紀80年代，鼓勵企業學校，鼓勵學校辦企業，且不考慮企業和學校的性質，形成一個“廠辦校，校辦廠”的趨勢。20世紀90年代，在專家學者的“校企要分離”的呼吁下，1995年，國家經貿委、原國家教委等五部委聯合下發了《關于若干城市分離企業辦社會職能分流富余人員的意見》，要求企業的生產經營主體逐步與企業所辦的中小學校、醫院等公益型機構、后勤服務等福利型機構相分離。然而，受傳統的“重學輕術”思想的影響，有的地方政府首先將企業辦的職業學校撤掉，至于中小學、醫療單位，雖然分開了，但企業對它們還是關心著。2001年11月，國務院發出了《關于北京大學清華大學規范校辦企業管理體制試點指導意見》，要求同方獨立出來。隨后，各地方政府也都了文件，如山東《關于促進高等學校校辦企業改革與發展的若干意見》等，要求學校辦的企業統統要脫離出去，形成獨立的經營主體。然而，不考慮高職院校的特殊性，不對高職院校做另行規定。導致后來高職院校到處求企業合作，但就只一頭熱。雖然近兩年也允許高職院校辦廠辦企業，但這種多年來低水平習慣收次等學生的高職院校已經沒有了辦企業的熱情，口號喊得響卻沒有實際行動。

3高職教育改革的法律基礎

3.1立法對高職教育的保障作用

各個國家的職業教育發展都是有波折的，但有的國家職業教育比中國起始得晚，發展卻比中國好，原因是這些國家重視職業教育立法工作，很早就對職業教育進行立法。美國在職業教育萌芽階段援用了英國的學徒法。1641年，殖民時期新普利毛斯州的州議會就通過了一項法令，授權市鎮行政管理委員會成員可以把窮人的孩子送到行業師傅家里去當學徒。1642年，馬薩諸塞灣殖民當局頒布了一項學徒法，要求雇主有義務送受雇者去學校學習職業技能。1862年美國就有了高職教育法，即《摩雷爾法案》。其后，還不斷地增加新法和修正案，關于高職院校財政補助有法案，關于職業大眾化也制定了法案等等。歐洲各國關于職業教育的立法都比較早，如英國，當16世紀出現窮苦人們或努力去富人家當學徒的時候，1562年就制定了《工匠•徒弟法》，1662年又制定了《濟貧法》，保障學徒制的發展。我們中國在頒布《職業教育法》之后，高職教育得到迅速的發展。但是中國關于高職教育還沒有高位立法。目前的《職業教育法》還存在一定的缺陷，對高職院校的經費投入、高職教育培養目標、高職院校對農村職業培訓的投入沒有具體規定等等。不能很好地對高職教育起著保駕護航的作用。

3.2高職教育改革也要有法可依

目前，我國還沒有高位的高職教育法。雖然有許多國務院部委的文件和地方政府的地方性法規，但文件政策沒有法律穩定、權威性強。高職教育不能不改革，因為它需要時刻適應市場變化，時刻有種危機感，但沒有高位法的指導，高職教育改革容易受地方利益的影響，會走彎路。俗話說“十年樹木，百年樹人”，一旦遇到不科學的教育政策，會影響幾代人才的培養。因此，高職教育改革要做到有法可依，有法必依。

3.3教育改革專家的提議

必須要有法律依據及現實基礎在教育改革方面，經過這么多年的觀察，我發現教育改革喜歡往兩端發展，專家學者們的理論標新立異，但有的走了極端。例如，職業教育產業化，差點兒就商業化了，完全忽略它的事業性。教育它的事業性和公益性決定了它不能市場化，職業教育必須適應市場，但本身不能市場化。再如校企分開，到最后校企用膠水粘都粘不攏了，完全不考慮法律精神和現實基礎。一旦趨勢走向偏了，糾錯的時間要得太長了。中國古代“勞心者治人，勞力者治于人”和“重學輕技”的觀念到現在還影響著中國的職業教育。現代的教育專家理論很多，不乏有走極端的，也“潤物細無聲”地影響著教育政策的形成。因此，高職教育改革包括所有的教育改革思想理論的提出必須要有法律依據或符合法律精神或原理，并提供現實考察依據，闡述現實基礎，必須是符合全民利益的，符合教育規律和性質的，而不是討部分人歡心的。

參考文獻：

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［5］臧知非.秦“以吏為師、以法為教”的淵源與流變［J］.江蘇行政學院學報，2008（4）：124.

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［8］王文東.中國近代職業教育法制研究［D］.北京：中國政法大學，2006（4）.

［9］渠東玲.建國后我國高等職業教育政策研究［D］.濟南：山東師范大學，2007（10）.

作者：向秋英 單位：常州紡織服裝職業技術學院