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摘要:民族地區(qū)“特色小城鎮(zhèn)”是一個具有特定含義的法律概念，必須依據(jù)法律法規(guī)和指導(dǎo)性文件的規(guī)定打造建設(shè);民族地區(qū)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)要把傳統(tǒng)歷史文化保護同小城鎮(zhèn)建設(shè)目標結(jié)合起來，促使小城鎮(zhèn)建筑物體現(xiàn)“民族元素”與“現(xiàn)代元素”的完美融合;民族地區(qū)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)要堅持“以人為本”的宗旨，滿足居民物質(zhì)的和精神的發(fā)展需求。民族地區(qū)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的法治舉措應(yīng)包括:依據(jù)“城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃”設(shè)計施工;遵循“保護文化資源”的基本原則;體現(xiàn)“教育資源均等化”的扶貧政策;嚴守“綠色發(fā)展”的剛性約束;強化管理體制機制創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞:特色小城鎮(zhèn);法制保障;傳統(tǒng)文化保護;教育資源均等;綠色發(fā)展

2017年12月4日，國家四部委聯(lián)合規(guī)范“特色小鎮(zhèn)”和“特色小城鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見，①用以指導(dǎo)和指引農(nóng)村加快推進“特色小城鎮(zhèn)”建設(shè)。經(jīng)國務(wù)院確認的14個集中連片的“特困區(qū)域”，多集中在生態(tài)環(huán)境異常脆弱、“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”整體滯后的邊疆民族地區(qū)。在國家“十三五”規(guī)劃實施期間，民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)把依法推進“特色小城鎮(zhèn)”建設(shè)，作為“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的重要平臺，因地制宜地打造一批特色鮮明、服務(wù)便捷、文化濃郁、體制靈活、環(huán)境宜人的現(xiàn)代小城鎮(zhèn)。本文擬就民族地區(qū)“特色小城鎮(zhèn)”建設(shè)的法治保障問題略陳管見，以請教于大家。

一、民族地區(qū)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的基本內(nèi)涵

民族地區(qū)“特色小城鎮(zhèn)”是一個具有特定含義的法律概念，必須依據(jù)法律法規(guī)和指導(dǎo)性文件的規(guī)定打造建設(shè)。特色小城鎮(zhèn)是指在推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中涌現(xiàn)出來的，不僅擁有一定的建設(shè)地域規(guī)模條件，而且符合一定的人口、經(jīng)濟規(guī)模條件，具有鮮明特色產(chǎn)業(yè)作支撐的行政建制鎮(zhèn)。國家發(fā)展改革委等四部委《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》指出，中西部地區(qū)尤其是邊疆民族地區(qū)，一定要遵循經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，從民族地區(qū)的實際情況出發(fā)，科學(xué)合理地進行“特色小城鎮(zhèn)”建設(shè)的規(guī)劃、設(shè)計和布局，堅持走“少而精、少而專”的“特色小城鎮(zhèn)”發(fā)展之路，避免重蹈盲目追求“數(shù)量目標”和“投資規(guī)模”的覆轍。特色小城鎮(zhèn)作為推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一種創(chuàng)新舉措，在民族地區(qū)有序推進的過程中，地方政府必須自始至終地堅持“因地制宜、以人為本、市場主導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)”的基本原則，體現(xiàn)不同民族地區(qū)不同區(qū)域的實際特點，決定特色小城鎮(zhèn)不同的建筑模式和不同的建筑風(fēng)格，提倡并鼓勵特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的多樣性;要統(tǒng)籌特色小城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活和生態(tài)空間布局，凸顯傳統(tǒng)文化、民族特點，顯現(xiàn)服務(wù)功能、文化內(nèi)涵和發(fā)展品質(zhì)，體現(xiàn)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)“宜居宜業(yè)”的功能性;要始終堅持“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運作”的模式，指導(dǎo)和引導(dǎo)小城鎮(zhèn)多元主體共建共享，創(chuàng)新民族地區(qū)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)范式、服務(wù)途徑和治理方式;要立足民族地區(qū)比較優(yōu)勢和資源稟賦特點，充分挖掘和培育當(dāng)?shù)亍皟?yōu)勢產(chǎn)業(yè)”“特色產(chǎn)業(yè)”，形成既具有可持續(xù)發(fā)展特征，又具有顯著競爭力的“產(chǎn)業(yè)生態(tài)”，做精做強特色小城鎮(zhèn)的“主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)”。不同民族地區(qū)的“特色小城鎮(zhèn)”建設(shè)，要立足區(qū)位優(yōu)勢、地域特點和產(chǎn)業(yè)積淀，以“優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)”“特色產(chǎn)業(yè)”為核心，兼顧特色建筑、特色文化和特色功能，注重提升價值鏈、延伸產(chǎn)業(yè)鏈和增強創(chuàng)新供應(yīng)鏈，打造具有民族地方特色的產(chǎn)業(yè)集群;要立足特色產(chǎn)業(yè)的“特而強”、機制的“新而活”、形態(tài)的“小而美”以及功能的“聚而合”特性，依托有特色資源的重點鎮(zhèn)來培育發(fā)展專業(yè)特色小城鎮(zhèn)，打造新型城鎮(zhèn)有效載體和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺，進而推動民族地區(qū)“創(chuàng)新性供給”與“個性化需求”的有效對接。地處長江、黃河源頭和上游區(qū)域的少數(shù)民族地區(qū)，在特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的進程中，一定要嚴守法律和行政法規(guī)規(guī)定的生態(tài)保護紅線不動搖，切實加強基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境治理設(shè)施建設(shè)，依據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》的要求，嚴禁以特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的名義破壞原有的生態(tài)環(huán)境，嚴把特色小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)準入關(guān)，嚴禁引入高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)，嚴禁挖山填湖、破壞山水田園的自然布局。對于民族地區(qū)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量的驗收，要堅決取消和不再搞一次性的“命名制”，努力實現(xiàn)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)“以人為本”的建設(shè)目標。民族地區(qū)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)要把傳統(tǒng)歷史文化保護同小城鎮(zhèn)建設(shè)目標結(jié)合起來，促使小城鎮(zhèn)建筑物體現(xiàn)“民族元素”與“現(xiàn)代元素”的完美融合。

隨著民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進，盡管原來意義上的“農(nóng)村”和“農(nóng)民”的絕對數(shù)量在減少，但優(yōu)良鄉(xiāng)風(fēng)民俗藴含的那種“見賢思齊、崇德向善”的精神力量，卻對良好社會風(fēng)氣的形成發(fā)揮著潛移默化的作用。那些具有厚重歷史價值的“傳統(tǒng)鄉(xiāng)村”，作為中華民族文化延綿不斷的根脈，是民族地區(qū)傳統(tǒng)文化極為重要的載體。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的一山一水、一草一木乃至一磚一瓦，無一不被賦予深刻的鄉(xiāng)土情懷和文化含義。民族地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)突出“民族元素”，在本質(zhì)上就是要體現(xiàn)和突出民族特色。優(yōu)良的鄉(xiāng)風(fēng)民俗在漫長的農(nóng)耕社會里，對居民社會價值體系的形成起著基礎(chǔ)性的作用，對人們習(xí)以為常的行為、道義和輿論的形成發(fā)展，提供了普遍遵循的行為準則和評判標準。村民的道德傳統(tǒng)、生活習(xí)慣、價值觀念和鄉(xiāng)風(fēng)民俗，不僅對村民的舉止行為起著潛移默化的教化和約束作用，而且對鄉(xiāng)風(fēng)民俗的改革創(chuàng)新以及和諧村風(fēng)的形成，也發(fā)揮著不可或缺的基礎(chǔ)性作用，即使當(dāng)下對新型城鎮(zhèn)居民核心價值觀的形成，也具有無與倫比的影響作用。①因此，在“十三五”規(guī)劃實施期間，民族地區(qū)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)必須把歷史文化和民族文化的保護與開發(fā)，同城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃、特色小城鎮(zhèn)建設(shè)目標有機地結(jié)合起來，促使小城鎮(zhèn)建筑物體現(xiàn)“民族元素”與“現(xiàn)代元素”的融合與統(tǒng)一。只有著力培育民俗文化生存與發(fā)展的土壤，才能夠促使非物質(zhì)文化重新在特色小城鎮(zhèn)流動;只有增強對傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)的認同感和自豪感，才能夠引導(dǎo)和形成新居民對傳統(tǒng)文化傳承保護的意識與氛圍。以特色小城鎮(zhèn)為標志的新型城鎮(zhèn)化是一個雙重概念，即不但要保證居民有舒適的身體居住空間，而且要有保障其心靈穩(wěn)定的棲身之所。與此相適應(yīng)的特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，既要堅持對傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的傳承，又要突出新型城鎮(zhèn)根脈文脈;既要堅持對美觀典雅、展現(xiàn)傳統(tǒng)文化內(nèi)涵建筑物的固態(tài)保護、活態(tài)傳承和業(yè)態(tài)提升并舉，又要注重依法保護傳統(tǒng)建筑、保留民族風(fēng)情和保存民族文化遺產(chǎn)的高度結(jié)合，促使特色小城鎮(zhèn)成為人們共同的精神文化家園，增強居民對美好生活的向心力、自豪感和自信心，構(gòu)建民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化、市民化發(fā)展的和諧社會。要花大力氣破除“保護傳統(tǒng)民族文化就是保護落后，保護傳統(tǒng)民俗文化就是排斥現(xiàn)代文明”的錯誤觀念，②致力于棄弊揚利的民俗改革，保持民俗文化的原汁原味，把對民族文化的傳承、保護與利用有機地結(jié)合起來。民族地區(qū)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)要堅持“以人為本”的宗旨，滿足居民物質(zhì)的和精神的發(fā)展需求。特色小城鎮(zhèn)建設(shè)要注重突出“地方特色”，體現(xiàn)小城鎮(zhèn)“和諧宜居、富有活力”的顯著特點，避免出現(xiàn)“千人一面”的狀況。特色小城鎮(zhèn)建設(shè)需要從如下四個方面體現(xiàn)形神兼?zhèn)?一是要提高小城鎮(zhèn)居民的經(jīng)濟收入和服務(wù)水平。據(jù)有關(guān)權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，我國首批127個特色小城鎮(zhèn)建設(shè)單位，在帶動鄉(xiāng)村公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和居民收入水平提高方面成效顯著。譬如，新增企業(yè)就業(yè)人口10萬人以上，居民人均純收入水平高于全國平均水平的1/3，80%小城鎮(zhèn)生活垃圾處理率高于90%，90%以上小城鎮(zhèn)自來水普及率高于90%，80%以上小城鎮(zhèn)設(shè)立了綜合執(zhí)法機構(gòu)，90%以上小城鎮(zhèn)建立了“一站式”綜合行政服務(wù)。③二是要重視保護和傳承民間民俗文化。在首批127個特色小城鎮(zhèn)建設(shè)單位中，70%以上小城鎮(zhèn)仍然保留了富有特色的民間傳統(tǒng)藝術(shù)，80%以上小城鎮(zhèn)在定期或不定期地舉辦特色鮮明的民俗文化活動，85%小城鎮(zhèn)擁有省級以上非物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人。①三是特色小城鎮(zhèn)要“留得住鄉(xiāng)愁”。“鄉(xiāng)愁”不僅是彌漫古老鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)音鄉(xiāng)味、阡陌桑田和青磚黛瓦，而且是傳統(tǒng)村落和傳統(tǒng)文化的最后一道屏障。它風(fēng)情萬種的表征著一種歷史情愫，是人們離家之后對傳統(tǒng)村落的一種美好回憶，它像一杯老酒那樣寄寓著一段歷史故事、人文軼事或民間傳說，總之它是一種完美的文化表達。特色小城鎮(zhèn)作為“鄉(xiāng)愁文化”延續(xù)與傳承的載體，發(fā)展小而精致、舒適宜人的特色小鎮(zhèn)，就必須讓生活在這里的居民“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”，留得住千百年來凝成的民風(fēng)民俗、風(fēng)土人情。四是特色小城鎮(zhèn)要塑造新型城市形象。新型城市是一種“以人為本”的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，它既包括物質(zhì)系統(tǒng)的合理程度，又體現(xiàn)心理、情感和精神等文化成分對居民的關(guān)懷程度。具有獨特魅力的特色小城鎮(zhèn)“文化發(fā)展力”，是新型城市綜合競爭力的重要組成部分，文化發(fā)展力可以為綜合競爭力的提升，提供強大的精神動力和不可或缺的智力支持。濃郁城鎮(zhèn)文化生態(tài)的發(fā)展狀況，直接關(guān)系到能否滿足居民的精神發(fā)展需求，關(guān)系到能否讓所有居民獲得足夠的藝術(shù)熏陶，城鎮(zhèn)文化是特色小城鎮(zhèn)最大的無形資產(chǎn)和不動產(chǎn)。只有文化底藴深厚的小城鎮(zhèn)，才具有持久發(fā)展的動力源泉。

二、民族地區(qū)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的法治舉措

(一)依據(jù)“城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃”設(shè)計施工中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進一步加快城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，為特色社會主義新時代城市風(fēng)貌的規(guī)劃指明了方向，提供了“特色小城鎮(zhèn)”建設(shè)的基本遵循。城市風(fēng)貌通常是指一個城市富有個性的外觀風(fēng)貌與內(nèi)涵形象，是實用性與審美性的高度統(tǒng)一，并由空間功能布局、因地制宜的環(huán)境美化，以及別具一格的建筑風(fēng)格色彩三個基本要素共同組成。特色小城鎮(zhèn)要將“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”融為一體，把生態(tài)資源轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)成本，再把生態(tài)成本轉(zhuǎn)變成生態(tài)財富。特色小城鎮(zhèn)必須以特色產(chǎn)業(yè)作支撐，切實做到以特色產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)、以特色產(chǎn)業(yè)帶鎮(zhèn)、以特色產(chǎn)業(yè)興鎮(zhèn)。為了體現(xiàn)和突出特色產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)作用，就要建立嚴格的審批制度，從制度上確保特色小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的剛性控制作用;要依法制定符合自然稟賦的“標準體系”，為規(guī)劃設(shè)計單位和驗收單位提供標準依據(jù);要依法依規(guī)做好特色小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃設(shè)計，提升頂層設(shè)計能力和質(zhì)量，以適應(yīng)新時代特色城鎮(zhèn)風(fēng)貌規(guī)劃設(shè)計的需要;要加強對特色城鎮(zhèn)風(fēng)貌規(guī)劃設(shè)計與建設(shè)的管理，加強城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，啟動城市規(guī)劃法方面的調(diào)研論證，把特色小城鎮(zhèn)風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)納入法治軌道。民族地區(qū)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)一定要做到規(guī)劃先行。小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的核心，是實現(xiàn)“以人為本”的人與自然和諧共生的城鎮(zhèn)化，提升小城鎮(zhèn)在民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位。國家發(fā)展改革委在《關(guān)于公布第三批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)名單的通知》中，要求試點單位嚴格以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，突出規(guī)劃在特色小城鎮(zhèn)建設(shè)中的引領(lǐng)作用，按照“多規(guī)合一”原則，統(tǒng)籌各類空間性建設(shè)規(guī)劃，優(yōu)化小城鎮(zhèn)生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間布局，推動建設(shè)“功能好、環(huán)境優(yōu)、交通暢、形象美”的新型城鎮(zhèn)。試點單位在2018年底之前，要形成可復(fù)制、可推廣的特色小城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗，2020年開始在全國范圍內(nèi)有序推行試點經(jīng)驗。②民族地區(qū)各級政府在編制特色小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的時候，一定要在廣泛征求公眾意見，鼓勵小城鎮(zhèn)居民建言獻策的基礎(chǔ)上，按照公眾意見對原來擬制的規(guī)劃進行修改，盡量減少個人或群體的外部依賴性。特色小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃要本著“提升居民生活舒適感和更多的獲得感”的原則，促使小城鎮(zhèn)成為人們滿意的居住生活空間;要注重提升政府公共服務(wù)和社區(qū)綜合治理水平，構(gòu)建以適應(yīng)居民需求為導(dǎo)向的公共物品供給決策機制;要花大力氣完善特色小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，建設(shè)居民出行方便快捷的公共交通網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)公共交通全覆蓋和與大中城市無縫對接;要合理布局小城鎮(zhèn)各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施，如公共文化設(shè)施、銀行網(wǎng)點、醫(yī)療機構(gòu)、便利超市乃至公共廁所等，為當(dāng)?shù)鼐用窈徒?jīng)商務(wù)工者提供人性化的服務(wù)。

(二)遵循“保護文化資源”的基本原則在快速推進民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時，不少地方曾呈現(xiàn)出“千城一面”“見城不見人”的尷尬局面。民族地區(qū)遺存下來的古村落、小城鎮(zhèn)，一般都有獨特的自然稟賦、地理風(fēng)貌和文化資源。在中央城鎮(zhèn)化工作會議上的講話中明確指出:保護傳統(tǒng)村落、傳承傳統(tǒng)文化、保護文化資源，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須堅持和把握的一項基本原則。①民族地區(qū)的“文化資源”包含的內(nèi)容非常廣泛，譬如:“有形文化財產(chǎn)”的內(nèi)容涵蓋古老建筑物、繪畫、雕塑等;“無形文化財產(chǎn)”的內(nèi)容涵蓋音樂、戲劇、工藝藝術(shù)等;“民俗文化財產(chǎn)”的內(nèi)容涵蓋少數(shù)民族群眾的衣、食、住、行與宗教信仰等風(fēng)俗習(xí)慣;“紀念物”的內(nèi)容涵蓋古代庭園、風(fēng)景名勝、自然景觀和陵墓等。文化資源是民族地區(qū)民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，保護文化資源就是保護勞動人民創(chuàng)造的絢麗多彩的民族文化。以依法保護傳統(tǒng)村落為例。“保護傳統(tǒng)村落”重在保護歷史文化價值，要通過展示和利用的諸多途徑，促使傳統(tǒng)村落的歷史文化價值得以彰顯與傳承。民族地區(qū)傳統(tǒng)村落有一個顯著的共同特點，那就是尊重自然、順應(yīng)自然，實現(xiàn)“天人合一”的理念。保護傳統(tǒng)村落說到底，就是要守住傳統(tǒng)村落的根基，保護傳統(tǒng)村落的未來，絕對不是某些人所說的“抱殘守缺、因循守舊”。這也即是說“遵循文化保護原則”，不僅需要完整地保護好傳統(tǒng)村落的古建筑，而且需要保護村落傳承下來的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”具有傳承地方文化精神、喚醒“故鄉(xiāng)記憶”的功能。要以敬畏祖先、尊重歷史的態(tài)度，充分挖掘當(dāng)?shù)鼐用袢粘Ｉ钪械膫鹘y(tǒng)技藝與傳統(tǒng)禮儀，發(fā)揮其凝聚人心、熏陶年青一代的功能作用，最終形成有文化底藴的、有地域特色的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式，促使“特色小城鎮(zhèn)”和諧、快速、健康發(fā)展。一定要充分挖掘原有的“物質(zhì)文化基因”，把傳統(tǒng)古村落、特色古民居保留下來，把文化要素、現(xiàn)代元素融入小城鎮(zhèn)的總體布局、人居環(huán)境和建筑風(fēng)貌之中。尤其要把保護文化資源同推進特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，培育民族地區(qū)新型文化業(yè)態(tài)模式，發(fā)展豐富多彩的、各具特色的文化產(chǎn)業(yè)，走民族文化產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展道路，提升民族地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)的整體實力和發(fā)展水平。在提高居民生活質(zhì)量，讓居民住得舒心、出行便捷的同時，促使小城鎮(zhèn)的地方特色鮮活地凸現(xiàn)出來。

(三)體現(xiàn)“教育資源均等化”的扶貧政策對特困區(qū)域進行文化教育扶貧和脫貧，是民族地區(qū)精準扶貧、精準脫貧的重要內(nèi)容。普遍的“教育資源公平”，是“人的城鎮(zhèn)化”在社會公平正義上的具體體現(xiàn)。教育脫貧是特困區(qū)域良好文化生態(tài)形成的堅實基礎(chǔ)，每一種文化形態(tài)的形成和發(fā)展，都是通過當(dāng)?shù)鼐用瘛白越M織”②方式完成的。當(dāng)?shù)鼐用穹e極參與、實踐創(chuàng)新的過程，是他們享有“獲得感”的現(xiàn)實基礎(chǔ)，可以有效地避免“干部干、群眾看”現(xiàn)象的發(fā)生。尤其要通過立法或者鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)范，不僅對居民賦權(quán)、放權(quán)，而且依法界定權(quán)力邊界，這是確保“自組織”有效運行的法治保障。民族地區(qū)特色小城鎮(zhèn)文化的開發(fā)、傳承和創(chuàng)新，也都是通過當(dāng)?shù)鼐用裾w文化素質(zhì)提升實現(xiàn)的。民族地區(qū)民眾喜聞樂見的傳統(tǒng)文化具有與時俱進的功能，不存在所謂的“封閉性”。如果民族地區(qū)長期處于“普遍教育落后、人的素質(zhì)普遍偏低”的狀況，就真的有可能致使個別區(qū)域出現(xiàn)“文化孤島”③現(xiàn)象。因此，在民族地區(qū)實現(xiàn)教育公平的問題上，有兩類人員應(yīng)當(dāng)引起政府和社會的高度關(guān)注:第一類是不能夠隨進城務(wù)工的父母轉(zhuǎn)移，只能或必須繼續(xù)留守農(nóng)村的學(xué)齡兒童;第二類是隨進城務(wù)工父母遷入所在城鎮(zhèn)的學(xué)齡兒童。據(jù)民政部、教育部和公安部組織的摸底排查，統(tǒng)計到2016年底全國共有902萬農(nóng)村留守兒童，且90%以上留守兒童屬于中西部民族地區(qū)。留守兒童缺失家庭監(jiān)護的問題極其嚴重，有近32萬留守兒童由其(外)祖父母或親朋監(jiān)護，適齡兒童輟學(xué)和女童失學(xué)現(xiàn)象相當(dāng)嚴重。④只有“教育脫貧”才是最根本的脫貧，因為它能夠阻斷“貧困代際傳遞”。民族地區(qū)在推進特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的過程中，必須同時推進“教育資源公共服務(wù)均等化”，依法保障上述兩類兒童接受普遍義務(wù)教育的權(quán)利。即是說政府一方面要加大對農(nóng)村“九年制義務(wù)教育”事業(yè)的財政投入，為邊疆山區(qū)農(nóng)村中小學(xué)提供優(yōu)質(zhì)的教育資源，為山區(qū)邊遠農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供強有力的物質(zhì)后盾;城鎮(zhèn)教育機構(gòu)要解決好進城務(wù)工人員子女的入學(xué)教育問題，為隨遷子女提供義務(wù)教育階段平等的就讀機會，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》對此已經(jīng)做出了明確的規(guī)定。從人權(quán)保障角度看，必須讓所有的農(nóng)村兒童(包括農(nóng)村留守兒童和隨遷進城的農(nóng)村兒童)，享受同城里孩子同樣的義務(wù)教育，這是憲法和義務(wù)教育法賦予每一個學(xué)齡兒童神圣的權(quán)利。學(xué)齡兒童是特色小城鎮(zhèn)未來建設(shè)和發(fā)展的主體，義務(wù)教育作為一種以國家財力作保障培養(yǎng)未來勞動者的社會活動，在人的德智體美“全面發(fā)展”進程中，擔(dān)負著不可替代的基礎(chǔ)性作用。“人的城鎮(zhèn)化”意味著公民居住和生活的地域空間，逐漸由農(nóng)村有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和聚集;意味著人的角色和身份，由“農(nóng)民”向“市民”轉(zhuǎn)化，思想觀念也隨之發(fā)生變化。教育現(xiàn)代化在本質(zhì)上是人的現(xiàn)代化，文化教育在民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程中，相應(yīng)地發(fā)揮著支撐、聚集、塑造和引領(lǐng)的作用，必須高度重視、有序解決現(xiàn)行城鎮(zhèn)教育擴容問題。一方面，在學(xué)校布局調(diào)整以及學(xué)校標準化建設(shè)進程中，有序建設(shè)適度規(guī)模的農(nóng)村學(xué)校，繼續(xù)保留必要的“農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校”，為農(nóng)村學(xué)齡兒童提供就近入學(xué)的條件。另一方面，各級政府要為促進師資校際均衡、推進校際交流做好服務(wù)，為農(nóng)村兒童提供公平合理、高質(zhì)量的教育資源，讓農(nóng)村留守兒童以及隨父母進城的學(xué)齡兒童，都能夠無后顧之憂的接受良好的國民教育。

(四)嚴守“綠色發(fā)展”的剛性約束面對生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)破壞嚴重和生態(tài)壓力巨大的突出問題，2015年10月召開的中共十八屆五中全會，在原有“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、發(fā)展”理念的基礎(chǔ)上，又增加了“綠色、共享”兩個發(fā)展理念。從提出“生態(tài)文明建設(shè)”概念到形成系統(tǒng)的“綠色發(fā)展”理念，表明執(zhí)政黨和中央政府對環(huán)境治理、生態(tài)文明建設(shè)以及發(fā)展方式的重視，達到了一個前所未有的高度。民族地區(qū)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)具有“后發(fā)展優(yōu)勢”，應(yīng)當(dāng)以落實“綠色發(fā)展”理念為抓手，推動生產(chǎn)方式和消費模式盡快實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。要把科學(xué)布局綠色發(fā)展的生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間，落實到新型城鎮(zhèn)化的“發(fā)展規(guī)劃”“建設(shè)規(guī)劃”當(dāng)中去，強化規(guī)劃對“綠色發(fā)展”的剛性約束，形成特色鮮明、布局合理、資源與項目最佳配置的特色小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，構(gòu)建“文明、節(jié)約、綠色、低碳”的居民消費模式和生活方式。在這里營造有效的體制機制和政策環(huán)境，是落實“綠色發(fā)展”理念的關(guān)鍵。譬如，飲用水水源地保護就是一項涉及千家萬戶的健康工程。廣西縣以上人民政府對飲用水水源地，進行了“拉網(wǎng)式”“不留死角”的排查，建立了飲用水水源地保護名錄制度。2016年11月，廣西壯族自治區(qū)人大審議的《廣西壯族自治區(qū)飲用水水資源保護條例(草案)》，就針對群眾反應(yīng)強烈的“速生桉”樹種對飲用水水源的破壞問題，做出了“飲用水水源保護區(qū)禁止種植速生桉”林木的規(guī)定。明確規(guī)定用4年時間清理更換新的樹種，凡在二級保護區(qū)或一級保護區(qū)繼續(xù)營造“速生桉”林木的行為，除指定有清理能力的單位迅速清除外(費用由責(zé)任人負擔(dān))，對責(zé)任人處以5000元以上1萬元以下的罰款。條例草案對城鎮(zhèn)飲用水水源地靠近城市，規(guī)定人畜的廢水、廢渣和生活垃圾等，不得以任何途徑和方式排入飲用水水源區(qū)。①廣西壯族自治區(qū)的實踐證明，只有實行最嚴格的水資源管理制度、耕地保護制度和生態(tài)環(huán)境保護制度，建立健全環(huán)境損害賠償制度、生態(tài)保護責(zé)任追究制度和環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，強化綠色發(fā)展的法治保障措施，才能把民族地區(qū)特色小城鎮(zhèn)綠色發(fā)展理念落到實處;只有建立健全具有權(quán)威性、強制力和高效率的綜合治理體系，運用法治思維和法治方式來調(diào)整各方面的利益格局，才能依法規(guī)范各方面的行為秩序;只有加強對環(huán)境資源和生態(tài)建設(shè)的司法保護，依法懲治污染環(huán)境、破壞生態(tài)的犯罪行為，才能依法落實和實現(xiàn)對民族地區(qū)綠色發(fā)展的法治保障。

(五)強化管理體制機制創(chuàng)新民族地區(qū)“新型城鎮(zhèn)化”主要是針對在“傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化”過程中，暴露出來的在一定時期內(nèi)城鎮(zhèn)人口增速過猛，致使城鎮(zhèn)人口與承載資源和生態(tài)環(huán)境，呈現(xiàn)出不協(xié)調(diào)、不平衡等弊端而提出來的。民族地區(qū)特色小城鎮(zhèn)建成驗收的最終目標，就是既要解決大量進城農(nóng)民工以及將要進城落戶農(nóng)民的實際問題，又要解決千百年來生活在農(nóng)村的居民也同城里人一樣，過上環(huán)境優(yōu)美、宜居宜業(yè)、生活愉悅的現(xiàn)代化生活。譬如，《廣西壯族自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出，要實現(xiàn)600萬左右符合條件的農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)，常住人口城鎮(zhèn)化率要實現(xiàn)年均提高1.3個百分點，2020年要達到54%。①為此，廣西特色小城鎮(zhèn)建設(shè)就要依據(jù)規(guī)劃的目標和要求，加強管理體制機制創(chuàng)新，完善以市場配置為核心的“土地管理”體制機制，建立健全“城鄉(xiāng)一體化”的利益分配格局;加快推進公共資源均衡配置，建立健全城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系;構(gòu)建以“集約智能、綠色低碳”為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)監(jiān)管體制機制，形成富有活力的城鄉(xiāng)一體化的監(jiān)管體系。廣西是典型的山水人文城鎮(zhèn)，特色小城鎮(zhèn)建設(shè)必須通過體制機制創(chuàng)新，實現(xiàn)并滿足人們尋找“山水美地、精神家園”的需求。要通過金融體制機制改革創(chuàng)新，提升特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的金融服務(wù)水平。具體地說，就是要以新型城鎮(zhèn)建設(shè)金融工程平臺，吸納不同性質(zhì)的投資主體參與其中，引導(dǎo)社會資本參與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立“產(chǎn)業(yè)反哺農(nóng)民”的體制機制，推動區(qū)域性資本市場和各種金融要素市場與特色小城鎮(zhèn)對接，開發(fā)服務(wù)于特色小城鎮(zhèn)居民的金融新產(chǎn)品。要加強特色小城鎮(zhèn)社區(qū)治理體制機制創(chuàng)新，始終堅持“依法治理、共建共享”的原則，運用法治思維和法治方式，改革和創(chuàng)新特色小城鎮(zhèn)的治理體系，進一步理順政府與社區(qū)的關(guān)系，依法明晰和科學(xué)界定各自的職責(zé)范圍，充分發(fā)揮居民委員會在社區(qū)治理中，自我教育、自我管理和自我服務(wù)的功能作用。基層政府要支持和指導(dǎo)社區(qū)居民委員會依法履行職能，從體制機制上健全社區(qū)居民代表會議制度、議事協(xié)商制度等。在提高社區(qū)居民自治組織的自治能力和自治水平中，激發(fā)社會各方面參與的活力。要緊緊圍繞“服務(wù)社區(qū)居民”這個根本宗旨，進一步完善社區(qū)服務(wù)功能、開拓社區(qū)服務(wù)范圍，為社區(qū)居民提供醫(yī)療保險、勞動就業(yè)、幼兒托管、養(yǎng)老助殘和社會保障諸多方面的服務(wù)。基層政府要加強對特色小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力解決比較棘手的排污排水設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施以及生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)問題;要依法加強對居民生活環(huán)境的整治，著力解決生產(chǎn)生活垃圾隨意傾倒堆放，柴草秸稈不合理利用、隨意焚燒造成新的污染源，以及禽畜養(yǎng)殖糞便污水任意排放的問題。建議在特色小城鎮(zhèn)建立環(huán)境公益訴訟激勵機制，通過立法解釋和司法解釋方式，明確環(huán)境公益訴訟的法律內(nèi)涵，將政府行政管理機關(guān)“違法作為”或者失職瀆職“不作為”，造成社區(qū)環(huán)境污染、破壞生態(tài)平衡的行為，統(tǒng)統(tǒng)納入環(huán)境公益訴訟范圍，政府要支持符合法定資格的社會組織提起環(huán)境公益訴訟。

作者：宋才發(fā)，董占軍 單位：內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院