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摘要:當(dāng)前我國(guó)對(duì)民族區(qū)域自治法的執(zhí)行監(jiān)督已經(jīng)形成了立法監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督三種基本的法律監(jiān)督模式。但是，仍然存在憲法對(duì)民族區(qū)域自治法的監(jiān)督保障力度不夠、執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制難以落實(shí)、績(jī)效評(píng)估制度亟待實(shí)踐等問題。因此，應(yīng)當(dāng)以推進(jìn)合憲性審查制度為契機(jī)，改進(jìn)和提高憲法對(duì)民族區(qū)域自治法的監(jiān)督保障力度，建立健全民族區(qū)域自治法的配套立法機(jī)制、爭(zhēng)議平衡機(jī)制和法律責(zé)任機(jī)制，探索實(shí)踐民族區(qū)域自治法的績(jī)效評(píng)估制度。

關(guān)鍵詞:民族區(qū)域自治法;執(zhí)行監(jiān)督;機(jī)制建設(shè)

黨的報(bào)告重申了我們要堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治這一基本政治制度。因?yàn)樗侵袊?guó)為多民族國(guó)家處理民族問題提供的中國(guó)智慧和中國(guó)方案。報(bào)告同時(shí)也指出，全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治。遵循報(bào)告精神，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系全面貫徹實(shí)施，是全面依法治國(guó)的時(shí)代要求。民族區(qū)域自治作為我國(guó)三大基本政治制度之一，其專門法的制定和實(shí)施構(gòu)成民族區(qū)域自治制度的直接依據(jù)，也是具有憲法性質(zhì)的法律規(guī)范的重要組成部分。它的執(zhí)行遵守情況如何，關(guān)系到民族區(qū)域自治法律制度的貫徹落實(shí)程度，不斷探索改進(jìn)民族區(qū)域自治法的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，則事關(guān)國(guó)家基本政治制度的發(fā)展完善。

一、民族區(qū)域自治法執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制現(xiàn)狀

民族區(qū)域自治法執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制一般是指為保證民族區(qū)域自治法相關(guān)規(guī)定的貫徹實(shí)施而設(shè)置的一系列監(jiān)督審查制度，其主要功能在于既要保證自治機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)和正常軌道上行使自治權(quán)，又要監(jiān)督上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)切實(shí)履行法定職責(zé)。從總體上看，我國(guó)在民族區(qū)域自治法執(zhí)行監(jiān)督方面已經(jīng)初步形成了由立法監(jiān)督和行政監(jiān)督組成的內(nèi)外部監(jiān)督體系。近幾年來，在司法監(jiān)督領(lǐng)域也取得了一定效果。一方面，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌違反《刑法》規(guī)定構(gòu)成犯罪的刑事案件，可以依法起訴和審判。具體來說，人民法院和人民檢察院通過依法懲治煽動(dòng)民族仇恨、民族歧視犯罪、出版歧視、侮辱少數(shù)民族作品犯罪以及侵犯少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣等犯罪，對(duì)民族區(qū)域自治法規(guī)定的少數(shù)民族的基本權(quán)利給予充分而堅(jiān)實(shí)的司法保障。另一方面，人民法院還可以通過民事審判活動(dòng)、行政審判活動(dòng)等保護(hù)少數(shù)民族的其他合法權(quán)益，解決民族糾紛，監(jiān)督民族區(qū)域自治法的實(shí)施。例如，“黑龍江省饒河縣四排赫哲民族鄉(xiāng)人民政府訴郭頌、中央電視臺(tái)和北京北辰購(gòu)物中心民間藝術(shù)作品著作權(quán)案件中，審理該案件的法院依據(jù)《民族區(qū)域自治法》《民族鄉(xiāng)工作條例》的有關(guān)規(guī)定，認(rèn)為黑龍江省饒河縣四排赫哲民族鄉(xiāng)人民政府具有原告資格，可以以自己的名義提起訴訟”①一案說明，《民族區(qū)域自治法》在實(shí)際訴訟中也可以作為法律依據(jù)加以適用，為拓展司法機(jī)關(guān)對(duì)民族區(qū)域自治法的監(jiān)督提供了可資借鑒的實(shí)例。可以說，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，關(guān)鍵一點(diǎn)就是貫徹執(zhí)行好民族區(qū)域自治法。這既是民族事務(wù)管理法治化的基本要求，更是全面深化依法治國(guó)的實(shí)踐需要。而民族區(qū)域自治法的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制建設(shè)無疑對(duì)貫徹執(zhí)行好這部法律起著至關(guān)重要的保障作用。面對(duì)民族自治地方加快高質(zhì)量發(fā)展的新期待和中華民族偉大復(fù)興的新時(shí)代，在少數(shù)民族群眾“追求美好生活的愿景”與民族自治地方“不平衡不充分的發(fā)展”矛盾急劇變遷過程中，民族區(qū)域自治法執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制亟待重視與加強(qiáng)。首先，時(shí)代的發(fā)展使民族自治地方彰顯出日益復(fù)雜的利益主體多元性、文化主體多樣性和價(jià)值追求異質(zhì)性，①族際分化和社會(huì)分層現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，民族自治地方存在的利益沖突和價(jià)值碰撞需要民族區(qū)域自治法更好的發(fā)揮利益平衡與價(jià)值引導(dǎo)功能。其次，隨著新時(shí)代的到來，少數(shù)民族群體的需求層次日益提高，他們不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高的要求，而且對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求也與日俱增，少數(shù)民族群眾對(duì)美好生活的向往需要民族區(qū)域自治法更好的發(fā)揮保障與促進(jìn)功能。第三，與傳統(tǒng)社會(huì)民族事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來源較為單一，風(fēng)險(xiǎn)傳播渠道相對(duì)有限不同，現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展使民族自治地方同樣形成了具有高度不確定性和高速流動(dòng)性的復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。少數(shù)民族事務(wù)管理中風(fēng)險(xiǎn)的疊加和淤積，同樣需要民族區(qū)域自治法更好的發(fā)揮預(yù)警和化解功能。因此，民族區(qū)域自治制度要真正實(shí)現(xiàn)“有法必依”，不僅要關(guān)注其本身的貫徹落實(shí)情況，更要強(qiáng)化對(duì)民族區(qū)域自治法的執(zhí)行監(jiān)督。

二、當(dāng)前民族區(qū)域自治法執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制面臨的主要問題

(一)憲法在民族區(qū)域自治法的執(zhí)行監(jiān)督體系中尚未充分發(fā)揮作用我們都知道，能夠體現(xiàn)憲法監(jiān)督權(quán)力最務(wù)實(shí)有效的措施就是合憲性審查制度，但是我國(guó)目前的合憲性審查制度還面臨著審查對(duì)象不全面、審查標(biāo)準(zhǔn)不清晰、審查程序不規(guī)范等主要障礙，導(dǎo)致曲解甚至違反上位法的越權(quán)立法不能得到及時(shí)有效的審查。例如，《恩施土家族苗族自治州自治條例》規(guī)定在自治州所轄市縣的人大常委會(huì)或者政府組成人員中對(duì)少數(shù)民族干部的特殊保障要求涉嫌違反《民族區(qū)域自治法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》的原則性規(guī)定。原因在于作為該自治條例的上位法，均沒有對(duì)民族自治地方下轄的一般行政區(qū)域人大常委會(huì)組成人員和行政首長(zhǎng)的民族身份做出要求，這是因?yàn)槎魇┳灾沃菟犑锌h并非民族自治地方，其地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人自然不應(yīng)當(dāng)受民族身份的限制。②諸如此類的規(guī)定，雖然有與法律相抵觸的嫌疑，但是難以啟動(dòng)合憲性審查機(jī)制。再比如，我國(guó)現(xiàn)行的合憲性審查機(jī)制也欠缺有效解決不同上位法之間對(duì)民族區(qū)域自治同一制度的差異性規(guī)定問題。我們以民族自治地方法律變通權(quán)的實(shí)施主體和程序來看，不同的法律對(duì)于上述內(nèi)容的規(guī)定截然不同:有的法律規(guī)定自治機(jī)關(guān)可以根據(jù)民族區(qū)域自治法的基本原則，結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)，對(duì)相關(guān)法律變通或補(bǔ)充，報(bào)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后實(shí)施;有的法律則規(guī)定自治區(qū)人大常委會(huì)結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，制定實(shí)施辦法，報(bào)有權(quán)機(jī)關(guān)備案后實(shí)施;有的法律又規(guī)定民族自治地方的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)均有權(quán)制定變通或補(bǔ)充規(guī)定，報(bào)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或備案后實(shí)施。這些不同的上位法對(duì)民族自治地方法律變通權(quán)實(shí)施主體及報(bào)備程序的差異性規(guī)定，會(huì)導(dǎo)致民族自治地方法律變通權(quán)行使過程中的重大障礙，同時(shí)也破壞了法制統(tǒng)一原則。此外，民族區(qū)域自治法在貫徹落實(shí)過程中如果遇到自治機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生爭(zhēng)議的情況，還缺乏從根本上解決爭(zhēng)議的途徑。眾所周知，五個(gè)自治區(qū)的自治條例至今難以出臺(tái)的原因很大程度上源于自治機(jī)關(guān)同國(guó)務(wù)院各部委在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限等方面還存在爭(zhēng)議和分歧，但是并沒有關(guān)于爭(zhēng)議的合憲性裁決和處理機(jī)制。上述合憲性審查制度的不足直接導(dǎo)致民族區(qū)域自治法的憲法監(jiān)督功能無法得到充分發(fā)揮，必然對(duì)民族區(qū)域自治法執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的順暢運(yùn)行產(chǎn)生負(fù)面影響。

(二)立法模式的特殊性導(dǎo)致執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制落實(shí)困難作為貫徹實(shí)施現(xiàn)行《憲法》所確立的民族區(qū)域自治制度的基本法律，民族區(qū)域自治法無論從體例安排，還是條文敘述，再到立法技術(shù)都深受《憲法》的影響，主要體現(xiàn)為原則抽象的法律條款過多，法律規(guī)范的可操作性較差，大量的宣示性規(guī)定顯然不具備通常意義上的規(guī)范效力，需要再行解釋和說明，才能對(duì)其執(zhí)行監(jiān)督提供基本遵循。例如，《民族區(qū)域自治法》專章規(guī)定了上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)，但是某些條文表述里的“大量”“多種”“適當(dāng)”“努力幫助”“充分發(fā)揮”等用語都非常籠統(tǒng)抽象，均需進(jìn)一步判斷這些規(guī)定的性質(zhì)、了解和把握其程度，這就極容易導(dǎo)致自治權(quán)的行使主體對(duì)法律條文理解上的分歧，進(jìn)而引發(fā)法律實(shí)施結(jié)果的不一致性。有學(xué)者將具有上述特點(diǎn)的法律規(guī)范稱之為“愿景性規(guī)范”①，也就是說，這類規(guī)范屬于在實(shí)踐中依賴立法裁量和行政裁量才能把立法意圖具體化的法律類型。這種類型法律的突出特征是法律規(guī)范中的假定、處理、制裁這些通常的適用條件和行為模式并不完整，僅僅就立法目標(biāo)提出基本要求，至于目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)途徑，則一般交由其他具有立法權(quán)的機(jī)關(guān)制定更具可操作性的細(xì)則辦法，或者由行政主體在具體執(zhí)法過程中，依據(jù)執(zhí)法時(shí)的不同情形設(shè)定執(zhí)法指南。因此，由宏觀的法律概念、不明確的法律術(shù)語、不精準(zhǔn)的法律規(guī)范等構(gòu)成的模糊性規(guī)則不可能清晰指引具體的執(zhí)法行為，只能在立法目標(biāo)這個(gè)層面提出總體要求。換言之，這些“愿景性規(guī)范”內(nèi)容需要有權(quán)機(jī)關(guān)依照法定程序作出具有立法裁量功能或執(zhí)法裁量功能的說明和闡釋，否則，民族區(qū)域自治法的執(zhí)行監(jiān)督便無從下手。同樣，由于民族區(qū)域自治法大量規(guī)定的原則性、抽象性、開放性，也導(dǎo)致其本身缺乏設(shè)定相應(yīng)法律責(zé)任的條件，更無法直接對(duì)所謂“愿景性規(guī)范”的實(shí)現(xiàn)給予強(qiáng)制性保障。例如，《民族區(qū)域自治法》和國(guó)務(wù)院《若干規(guī)定》都明確了國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門和省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)制定該法配套規(guī)定的義務(wù)，但是“截止到2015年，國(guó)務(wù)院還有相當(dāng)一些部門沒有制定實(shí)施民族區(qū)域自治法的配套性文件。各省區(qū)市中，只有云南、湖北等14個(gè)省市制定了實(shí)施國(guó)務(wù)院若干規(guī)定的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，155個(gè)民族自治地方中還有5個(gè)自治區(qū)、5個(gè)自治州和6個(gè)自治縣未制定自治條例。”②而上述不履行《民族區(qū)域自治法》和國(guó)務(wù)院《若干規(guī)定》要求的行為卻無需承擔(dān)相應(yīng)法律后果。同時(shí)，有學(xué)者也指出，“民族區(qū)域自治法法律責(zé)任條款的缺失，不但有違法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)完整性的要求，也使得下位法在是否設(shè)置‘法律責(zé)任’上處于兩難局面”③。以廣西12個(gè)自治縣已制定的自治條例來看，只有《大化瑤族自治縣自治條例》設(shè)置專章規(guī)定了法律責(zé)任問題，其他的自治條例均沒有法律責(zé)任和救濟(jì)規(guī)范的相關(guān)內(nèi)容。④這樣做的結(jié)果無疑會(huì)影響民族區(qū)域自治法執(zhí)行監(jiān)督效能的發(fā)揮。

(三)民族區(qū)域自治法的績(jī)效評(píng)估制度亟待實(shí)踐為及時(shí)發(fā)現(xiàn)《民族區(qū)域自治法》執(zhí)行中的問題，全國(guó)人大常委會(huì)作為最高權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，根據(jù)執(zhí)法檢查計(jì)劃，于2006年和2005年先后對(duì)民族區(qū)域自治法的實(shí)施情況進(jìn)行了兩次執(zhí)法檢查，目的是發(fā)現(xiàn)該法在執(zhí)行中還存在哪些亟待解決的問題，進(jìn)而提出有針對(duì)性的解決方案，以利于該法的切實(shí)貫徹實(shí)施，但是從未進(jìn)行過相應(yīng)的績(jī)效評(píng)估。“法律績(jī)效評(píng)估是指法律實(shí)施一段時(shí)間以后，有關(guān)部門、組織或人員對(duì)其實(shí)施效果等進(jìn)行評(píng)價(jià)，目的是分析法律實(shí)施過程中的立法問題，從而為進(jìn)一步完善立法提供依據(jù)。”⑤法律績(jī)效評(píng)估與執(zhí)法檢查雖然有共同點(diǎn)，但是他們的目標(biāo)各有側(cè)重，執(zhí)法檢查顧名思義重點(diǎn)是發(fā)現(xiàn)法律實(shí)施過程中的問題，提出解決對(duì)策，而法律績(jī)效評(píng)估的重點(diǎn)是通過評(píng)估發(fā)現(xiàn)立法中的問題，強(qiáng)調(diào)法律的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性、可操作性和實(shí)效性，它更能夠全面反映民族區(qū)域自治法的社會(huì)認(rèn)知和民眾認(rèn)同情況，客觀展現(xiàn)民族區(qū)域自治法的社會(huì)普及程度以及滿意度，進(jìn)而深入了解民族區(qū)域自治法執(zhí)行監(jiān)督過程中面臨的突出問題。2014年中國(guó)民族報(bào)社和中國(guó)民族宗教網(wǎng)聯(lián)合舉辦了歷時(shí)3個(gè)月專門針對(duì)《民族區(qū)域自治法》普及狀況的網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查。總體來看，累計(jì)參與人數(shù)429人，地域分布主要集中在新疆、云南、貴州等幾個(gè)少數(shù)民族人口分布較多的省份，參與調(diào)查人員的職業(yè)分布主要集中在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員范圍。調(diào)查數(shù)據(jù)反映出的調(diào)查結(jié)果亦不容樂觀:一方面，“網(wǎng)絡(luò)調(diào)查的公眾參與度極低，包括寧夏回族自治區(qū)在內(nèi)的涉及民族實(shí)務(wù)和少數(shù)民族人口較多的14個(gè)省份無人參與調(diào)查，即使是參與調(diào)查的省份當(dāng)中，普通民眾和少數(shù)民族群體的意見匯集明顯不足。”①?gòu)哪撤N意義上說，這可能也直接反映了公眾對(duì)于我國(guó)民族區(qū)域自治制度實(shí)踐績(jī)效的態(tài)度。作為《憲法》最重要的實(shí)施法，《民族區(qū)域自治法》似乎并沒有在老百姓的日常生活中占有一席之地，它所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系也好像離自己很遠(yuǎn)，大家都身處其中卻又不是感同身受，說明《民族區(qū)域自治法》處于一種邊緣狀態(tài)，凸顯了它所遭遇的“尷尬”。另一方面，針對(duì)“《民族區(qū)域自治法》頒布已經(jīng)30年了，您認(rèn)為是否有待完善”這一問題，高達(dá)92%的參與者給予了肯定性回答。

同時(shí)，針對(duì)“《民族區(qū)域自治法》頒布30年來，您對(duì)其貫徹落實(shí)情況是否滿意”的問題，參與問卷人員中只有56%的人表示滿意。②充分說明參與網(wǎng)絡(luò)調(diào)查人員對(duì)《民族區(qū)域自治法》認(rèn)同程度不高，認(rèn)為法律執(zhí)行效果差強(qiáng)人意。反映出來的一些問題，比如某些民族優(yōu)惠政策流于形式，沒有扎根到基層，各級(jí)各類對(duì)口支援工程的高成本推進(jìn)和項(xiàng)目建設(shè)的隨意決策，缺乏充分調(diào)研和科學(xué)論證，在惠及民族地區(qū)發(fā)展上難見實(shí)效。調(diào)查問卷暴露出的《民族區(qū)域自治法》在執(zhí)行中的狀態(tài)，必然使其執(zhí)行效果大打折扣。采取自主自愿參與調(diào)查方式反映出的《民族區(qū)域自治法》在社會(huì)認(rèn)知和民眾認(rèn)同方面的結(jié)果與官方執(zhí)法檢查的結(jié)果同樣具有高度一致性。從縱向歷史發(fā)展角度而言，《民族區(qū)域自治法》制定實(shí)施30年來，民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就。例如，“1984年到2013年底，民族自治地方的經(jīng)濟(jì)總量由680．95億元增加到了64772億元，按可比價(jià)格計(jì)算增加了16倍;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由585元增加到了22699元，增長(zhǎng)了38倍;農(nóng)民人均純收入由299元增加到了6579元，增長(zhǎng)了21倍。”③但是，從橫向?qū)Ρ确治鼋嵌葋砜矗褡遄灾蔚胤降膯栴}和困難依然突出。“2014年民族8省區(qū)生產(chǎn)總值加起來只比廣東省略高，全國(guó)30個(gè)自治州經(jīng)濟(jì)總量加起來不及一個(gè)蘇州市。經(jīng)濟(jì)總量小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理、自我發(fā)展能力較弱、抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差是民族地區(qū)面臨的普遍問題。”④面對(duì)困難與問題，科學(xué)規(guī)范的法律績(jī)效評(píng)估制度，可以幫助我們更直觀地了解民族區(qū)域自治法在民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的影響，客觀評(píng)價(jià)其主要制度及配套實(shí)施機(jī)制的落實(shí)情況、其實(shí)施績(jī)效結(jié)果如何以及核心制度和相關(guān)程序規(guī)定的公正與效率。但是，到目前為止，有關(guān)民族區(qū)域自治法績(jī)效評(píng)估應(yīng)遵循的基本原則、評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、評(píng)估實(shí)施方式等均沒有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。站在全面依法治國(guó)新的歷史起點(diǎn)上，面對(duì)民族自治地方和少數(shù)民族事務(wù)管理法治化的新形勢(shì)和新任務(wù)，我們需要進(jìn)一步改進(jìn)民族區(qū)域自治法的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，為民族自治地方實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，在新時(shí)代全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中提供堅(jiān)強(qiáng)的法治保障。

三、完善民族區(qū)域自治法執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的設(shè)想

(一)以推進(jìn)合憲性審查制度為契機(jī)，完善憲法對(duì)民族區(qū)域自治法的監(jiān)督保障機(jī)制2004年，根據(jù)現(xiàn)行憲法原則性規(guī)定并結(jié)合我國(guó)特定的國(guó)情，已經(jīng)初步建立了具有中國(guó)特色的合憲性審查機(jī)構(gòu)，即設(shè)立于全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)之內(nèi)的“法規(guī)備案審查工作室”負(fù)責(zé)處理對(duì)交來備案的法規(guī)、規(guī)章的審查任務(wù)。2015年修改后的《立法法》則進(jìn)一步規(guī)定了全國(guó)人大專門機(jī)構(gòu)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的合憲性審查程序。但是，上述規(guī)定均不涉及法律的合憲性審查問題，也就是說，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)法律的合憲性審查仍然缺乏明確的機(jī)構(gòu)和程序規(guī)定。值得欣喜的是，全國(guó)人大法律委員會(huì)在2018年3月11日通過的憲法修正案后，成為全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)，把法律委員會(huì)改為憲法和法律委員會(huì)，在全國(guó)人大專門委員會(huì)這個(gè)層面上首次出現(xiàn)“憲法”，無疑是加強(qiáng)全國(guó)人大合憲性審查工作的一個(gè)重要舉措。對(duì)民族區(qū)域自治法的憲法監(jiān)督來說，其重點(diǎn)則是要解決合憲性審查機(jī)制存在的審查對(duì)象不全面、審查標(biāo)準(zhǔn)不清晰、審查程序不規(guī)范等問題。雖然目前《憲法》《立法法》《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》《司法解釋備案審查工作程序》等對(duì)可能涉及民族區(qū)域自治法內(nèi)容的合憲性審查對(duì)象均有規(guī)定，但是其規(guī)定分散、特別是兩個(gè)工作程序的法律位階不明。就審查標(biāo)準(zhǔn)而言，“從已建立違憲審查制度國(guó)家的實(shí)踐看，其審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)依據(jù)立法合憲性審查和適用合憲性審查相應(yīng)區(qū)分完全符合憲法、符合憲法但應(yīng)予以警告、符合憲法但需限期糾正、確認(rèn)違憲但仍有效、確認(rèn)違憲無效等不同類型的審查標(biāo)準(zhǔn)。”①因此，我們建議盡快制定專門的《憲法監(jiān)督法》，以明確合憲性審查的對(duì)象和方式，形成契合合憲性審查工作特點(diǎn)和需要的規(guī)范程序。這是因?yàn)閷?duì)合憲性問題的審查，雖然類似于具體案件的處理，但又不同于法院對(duì)一般案件的審理，其工作方式既要有權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)的特點(diǎn)，也應(yīng)當(dāng)有司法機(jī)關(guān)裁判案件的特點(diǎn)，才是適當(dāng)?shù)摹Ｍ耆斜匾ㄟ^專門立法的方式明確合憲性審查的啟動(dòng)條件、受理程序、審查原則、審查程序、決定形式、決定效力等內(nèi)容。

(二)建立健全民族區(qū)域自治法的配套立法機(jī)制、爭(zhēng)議平衡機(jī)制和法律責(zé)任機(jī)制前文已經(jīng)述及，由于體例結(jié)構(gòu)、條文表述、立法特點(diǎn)等深受憲法的影響，民族區(qū)域自治法有相當(dāng)數(shù)量的規(guī)定表現(xiàn)為憲法規(guī)范和條款的具體化，甚至一些重要條款是憲法的原文表述。因此，需要以民族區(qū)域自治法搭建的框架性結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，通過不斷強(qiáng)化民族區(qū)域自治法的配套立法體系來實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范適用條件和行為模式的明確性。實(shí)踐中，可能表現(xiàn)為貫徹實(shí)施《民族區(qū)域自治法》的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等。同時(shí)，在前述合憲性審查制度不斷健全完善的過程中，民族區(qū)域自治法的配套立法體系也當(dāng)然置于合憲性審查機(jī)制的監(jiān)督和制約之下。這就意味著，民族區(qū)域自治法的框架性結(jié)構(gòu)功能并不是賦予配套立法可以毫無約束地自由裁量，如果其涉嫌突破了民族區(qū)域自治法授權(quán)的空間范圍或者目標(biāo)要求，可以通過啟動(dòng)合憲性審查程序來保障配套立法的內(nèi)在統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性。此外，對(duì)涉及自治機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)限爭(zhēng)議，則需要法律規(guī)定明確的主體，依據(jù)法定職權(quán)和程序裁決爭(zhēng)議各方行為的合憲性，以平衡爭(zhēng)議。從目前改革的實(shí)際運(yùn)作來看，這個(gè)爭(zhēng)議解決主體，也可以由上述全國(guó)人大專門委員會(huì)的憲法和法律委員會(huì)具體承擔(dān)，代表最高權(quán)力機(jī)關(guān)按照法定程序行使?fàn)幾h解決的職能。就建立健全法律責(zé)任機(jī)制來說，它毫無疑問是保障民族區(qū)域自治法貫徹執(zhí)行的最有效方式之一，集中體現(xiàn)了法的尊嚴(yán)和國(guó)家的強(qiáng)制力。因此，應(yīng)當(dāng)在修改民族區(qū)域自治法時(shí)增加法律責(zé)任條款，但是這里所說的法律責(zé)任條款主要應(yīng)當(dāng)針對(duì)國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門和省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等負(fù)有制定民族區(qū)域自治法配套立法義務(wù)的主體，拒不履行法定義務(wù)的行為，可以確立違憲責(zé)任。至于違反民族區(qū)域自治法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任等問題，考慮到其法律規(guī)范的特殊性，在相關(guān)配套立法中根據(jù)具體情形予以規(guī)定可能更為適宜。

(三)探索實(shí)踐民族區(qū)域自治法的績(jī)效評(píng)估制度立法績(jī)效評(píng)估制度可以為立法者提供一個(gè)有效驅(qū)動(dòng)，其核心是通對(duì)自身知識(shí)結(jié)構(gòu)更新、新立法技術(shù)引進(jìn)、立法技術(shù)人員構(gòu)成優(yōu)化來確保立法者全方位考慮系統(tǒng)性后果。②通過評(píng)估我們可以了解法律運(yùn)行的成本如何分擔(dān)，法律在社會(huì)生活的哪些領(lǐng)域創(chuàng)造了價(jià)值，法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系主體通過遵守法律是否實(shí)現(xiàn)了自身利益的分配與維護(hù)，法律的運(yùn)行是否從整體上改善和提高了社會(huì)公共福祉。對(duì)民族區(qū)域自治法而言，其績(jī)效評(píng)估的重點(diǎn)在于客觀分析哪些主體是民族區(qū)域自治法執(zhí)行成本的承擔(dān)者，哪些主體是民族區(qū)域自治法實(shí)施收益的獲得者，民族區(qū)域自治法規(guī)定的各種利益再分配效應(yīng)如何，民族自治地方社會(huì)總體福利狀況是否得到改進(jìn)等。而得到這些評(píng)估結(jié)果的關(guān)鍵則是要建立一套適合民族區(qū)域自治法的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，這套指標(biāo)體系既是評(píng)估所依據(jù)的客觀標(biāo)準(zhǔn)，也是保障評(píng)估取得實(shí)效的基礎(chǔ)。由于影響法律績(jī)效評(píng)估的要素是多方面的，因此需要根據(jù)科學(xué)原則確立和選擇評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。在遵循適當(dāng)性、靈活性和可行性原則的基礎(chǔ)上，建議從民族區(qū)域自治法的自身維度以及它對(duì)民族自治地方經(jīng)濟(jì)影響維度和社會(huì)影響維度等方面對(duì)其進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，“并根據(jù)不同維度的要求確定評(píng)估的一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)和評(píng)估值等要素，以此對(duì)事實(shí)和現(xiàn)象進(jìn)行具體描述和分析。”①民族區(qū)域自治法自身維度的評(píng)估重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)圍繞法律規(guī)定的合理性和技術(shù)性設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系。在對(duì)經(jīng)濟(jì)影響維度和社會(huì)影響維度的評(píng)估方面，重點(diǎn)則應(yīng)當(dāng)圍繞民族區(qū)域自治法的運(yùn)行成本以及它對(duì)民族自治地方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要素的影響程度、自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度、上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)履行程度等內(nèi)容設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系。最終的評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)能夠反映遵守和執(zhí)行民族區(qū)域自治法產(chǎn)生的成本和收益，發(fā)現(xiàn)這部法律在執(zhí)行中的問題，進(jìn)而檢驗(yàn)它的公正和效率。

作者：丁鵬 單位：內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院