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《外國教育研究雜志》2014年第八期

一、OECD技能戰略的目標指向：技能的投資與使用

（一）技能政策以及與其目的相符合的戰略指向OECD制定的技能戰略旨在促使技能政策產生更有效的結果。OECD報告指出，技能開發能夠為經濟繁榮、社會和個體的發展做出寶貴貢獻，但只有當政策符合其實際目的時，其影響才能實現最大化。因此，對技能體系的設計、開發和管理采取一定的戰略方法是十分重要的。這樣有助于形成一個連貫的體系，確保所投入的公共資源得到有效利用，防止技能政策的執行限制在潛在的不相關聯和不協調的行動當中。［5］OECD倡導國家層面的技能戰略與本國經濟和社會情況相符合。據調查，在OECD及伙伴國中，有25個國家（80％以上）具有國家層面的技能戰略。［6］雖然不同國家制定技能戰略的驅動因素不同，要解決的關鍵問題不同，但均是源自大量實證數據的支撐，源自對本國經濟和社會問題的分析。因此，不同國家技能戰略所涉及的覆蓋面和政策行動是不同的，在落實戰略的計劃和步驟上也存在較大差異。OECD技能戰略鼓勵雇主將企業發展戰略與人力資源實踐和勞動力技能開發相匹配，并促使政府制定培養創新、競爭和企業家精神的技能政策。該戰略認為高質量的職業指導是有效的技能政策的重要特征，支持政府收集不斷變化的技能需求方面的信息并充分加以利用，促使技能培訓機構和學校與企業界合作開發課程和培訓項目，與此同時，通過政策刺激更多高技能和高附加值工作的產生，從而在全球經濟中更有效地參與競爭。

（二）技能戰略要嵌入整個經濟社會綜合發展戰略中將技能戰略嵌入整個經濟社會綜合發展戰略，是技能有效發揮作用的關鍵所在。聯合國教科文組織總干事伊琳娜•博科娃（IrinaBokova）提出：“要把技術和職業教育與培訓（TVET）納入到一個更廣泛的背景下，擴大教育與培訓對所有社會成員的影響。把政治意愿、地區需求及所有合作伙伴的需要都有機結合，納入到國家政策戰略中。”［7］歐盟的《歐洲2020戰略》（Europe2020）是將技能戰略嵌入了一個更為廣闊的發展戰略，提供了一個共同的框架和發展議程，建立了歐盟層面和國家層面的重點發展目標，以此幫助不同國家進行政策調整。歐盟委員會還制定了一系列的旗艦活動，如“創新聯盟”、“青年在行動”、“全球化時代的產業政策”和“新技能和新工作議程”等以確保目標的實現。［8］國際勞工組織（ILO）為20國集團開發的技能培訓戰略由一個戰略框架和一組模塊組成。該戰略將技能與就業問題聯系起來，以推進靈敏響應的制度安排，增加政策協調的有效性。［9］此外，德國、奧地利、挪威和捷克共和國的終身學習戰略，波蘭的人力資本發展戰略，澳大利亞、新加坡和美國州級勞動力發展戰略均基于更寬泛的平臺開發技能。

二、OECD技能戰略的協調：保持其連貫性的制度和工具

技能戰略實施成功與否的一個關鍵因素在于能否處理好計劃、目標、政策、行動、激勵機制、制度和資源配置等之間的機制和關系。在技能戰略實施過程中，需要對其進行組織和管理以確保技能戰略的有效性。

（一）確保政策和實踐的一致性和協同效應OECD技能戰略涉及一個互相牽連的、廣泛的政策領域，包括教育、科學、技術、家庭、就業、工業和經濟發展、移民和融合、社會福利和公共財政等方面，因而需要在不同政策領域之間建立各種聯系，以確保技能戰略的實施效率。采取協調的方法有助于政策制定者進行政策權衡和取舍。政府實現技能戰略的方式是問題的核心所在。在資本主義經濟中，大部分的經濟關系通過市場而發生，但技能戰略涉及對市場進行干預，即通過計劃、目標、政策、行動、激勵機制、制度和資源配置等協助市場運作。在實際實施過程中，如何協調這些機制和關系是戰略成功的一個關鍵因素。此外，戰略范圍內的各組成部分之間的關系也需要協調以確保一致性，同時，狹義上的技能戰略的政策也很重要，例如，創新、勞動力市場或移民政策，以及地方和行業層面的技能政策等。

（二）明確技能戰略的組織和協調機構廣義上，大多數OECD國家技能戰略的著力點均明指或暗指職業教育與培訓，包括初始的和繼續教育方面。［10］因而，技能戰略的制定通常是由教育部門負責，并直接對職業教育與培訓負責；有的國家是由勞工部門負責，或賦予一個具有廣泛責任的部門相應的職責，如澳大利亞的教育、就業和勞資關系部門（DEEWR）；有的國家是由跨部門負責，采用整體的政府部門做法，設置一個相關的咨詢機構或委員會來開發技能戰略；還有一些國家的技能開發由專門的機構負責，比如韓國的職業教育與培訓研究所（KRIVET）和匈牙利的國家職業教育與成人學習研究所。國家層面的技能政策協調一般是由一個具體的機構負責。澳大利亞專門設置了一個獨立的法定機構負責技能政策的協調，對行業利益相關者進行評估，協助政府作出技能培養的決定，促進教育和培訓部門不斷改革；英國的就業與技能委員會（UK⁃CES）負責評估技能戰略目標的進展情況，在策略、目標和政策上提出建議，監控職業教育與培訓系統并監督行業技能委員會。

（三）重視技能戰略的多層級參與者技能的需求和供給具有明顯的地域特征。OECD技能戰略提出應當注意整合國家、區域和地方層面的技能政策，協調不同的公共管理部門并使各級政府保持一致。同時，也要注意分析技能戰略中的非政府參與者，尤其是教育與培訓機構、雇主、專業行業協會和商會、工商業界、工會和個人等在技能的形成、技能的需求和使用中所承擔的角色。向社會伙伴與跨政府機構進行戰略發展咨詢，有助于建立協作的方法，實現技能戰略更高的一致性和整合。通過識別不同的政策領域的聯系和相互依存關系，有助于避免政策“孤島”，將技能戰略的主要組成部分——技能的開發、匹配、需求及其使用整合在一起。采取協調的、整合的方法，可以使政策的潛在效能得到充分發揮，并且在政策過程的各個階段獲得價值的提升。但最重要的是，任何的制度安排均需要采取一個戰略方針，將狹義的職業教育與培訓的技能戰略與高等教育、就業、生產力、包容性和經濟發展等戰略相連接。［11］

三、OECD技能戰略的選擇：三個相互關聯的領域

OECD技能戰略強調了技能發展的三個相互關聯的領域，即技能的需求、技能的供應和技能的使用。技能的需求是技能戰略的重要組成部分，同時政策也可以影響技能的需求；技能的供應是要確保技能的存量和質量以滿足當前和新興市場的需求，是技能戰略的關鍵目標；技能的使用是指成功的技能戰略需要確保現有的技能能夠被有效地使用，從而避免投資被浪費。

（一）提升技能的需求：刺激雇主參與技能的開發刺激雇主對技能進行投資的具體措施集中在培訓稅款、雇主之間的合作、稅收優惠政策等。其中，培訓稅款是最普遍的政策杠桿。在國家層面采取這一措施的主要有法國、比利時、西班牙和南非等國，而基于行業層面使用的有荷蘭、丹麥和英國等；一些國家還制定了休假培訓條例；質量標準諸如ISO9001培訓條款、英國人力資本投資者等的引進，有助于提升質量和樹立獨特形象，進而增加了雇主的投資。［12］雇主與同行在行業層面和地區層面展開合作是提升雇主技能需求的途徑之一，所形成的合作網能夠促進更高集體標準的產生，從而改善組織、發展規模經濟并激發更廣泛的雇主參與。眾多OECD國家通過集團培訓協會、行業協會或供應鏈在培訓設計和技能提供方面進行合作，形成了一種技能培訓與學習的文化。比如在加拿大，由2014年第6期外國教育研究第41卷總第288期400多家商會組成的商會網鼓勵包括雇主、教育工作者、工會和地方政府在內的人員積極參與到每個社區的活動中。稅收優惠政策是降低雇主投資成本的途徑之一。奧地利、韓國、日本、西班牙和法國等國施行了稅款抵減政策，減免額依據所承擔的培訓量計算；對培訓項目的補貼也降低了雇主的成本，如英格蘭為雇主提供培訓獲益的項目。

（二）提升技能的供應：增加學習者的數量和提高參與度提高技能的供應的主要指標是學習者的數量和社會群體的參與度。相關群體主要涉及工作技術含量低的員工、大齡員工、兼職人員、非工會組織企業和小企業的員工、失業人員以及既不工作、也不求職者。增加個體對技能參與和投資的主要措施包括：通過學徒制以及高等教育使青年更多地參與職業教育與培訓項目。除財政支持外，推進成年人參與技能學習的措施包括：意識、動機和信心的建立；賦予學習的權利，提供下班時間學習、帶薪或不帶薪脫產學習的機會；基于工作場所的舉措；以社區為基礎的方案。［13］英國提升學習者數量和參與度的措施是加強工作場所學習，由工會聯盟（TUC）建立聯合學習（UnionLearn）的方式進行，成本由國家、雇主和個人共擔；鼓勵老員工參與培訓是芬蘭吸引眾多學習者參與的主要舉措之一，芬蘭的《提高成人教育標準的方案》（NOSTE）目標群體為缺乏基本職業技能的成年人；愛爾蘭將培訓與發展和企業發展計劃相連接，由培訓與就業管理局（FAS）推出的培訓支持方案（TSS）旨在鼓勵和促進中小企業（SMEs）培訓以提高不同水平員工的職業技能；澳大利亞建立了集團培訓協會（GTOS），通過聯合農村、人口密度低的地區的小型雇主共擔培訓成本。［14］

（三）鼓勵技能的使用：重視創新和技能網建設1.重視影響創新效績的“因素和參與者”技能的開發以及現有勞動力技能的有效使用，實際上是通過雇主的企業和人力資源戰略得以實現的。對20個國家的一萬多家機構的詳細調查顯示，企業管理人員和員工的技能狀況均與更好的管理實踐、卓越的企業效績有關。［15］提高雇主和政策制定者志向的關鍵，是使其認識到技術和創新之間的相互依存關系。經合組織的創新政策呼吁行動的側重點要從強調（科學）研究和技術開發的供方政策轉向重視影響創新效績的“因素和參與者”。該創新戰略建立在5項重點行動的基礎上，其中包括：人力資本是創新的根本，因此人應當被賦權去創新。它強調技能的價值，如批判性思維能力、創造力、溝通能力、團隊工作能力和創業技能，同時也承認工作場所本身的重要性。［16］因此，設計有助于創新的組織和管理實務十分重要。2.鼓勵在組織中進行“高效績工作”勞動力市場是動態的，政策不僅僅是響應技能的需求，而且能夠“塑造”技能的需求。尤其是那些有著發展雄心和可持續復蘇目標的國家，均致力于通過提高生產力和競爭力，提升價值鏈和重新平衡經濟結構，以及使勞動力市場向更好的、具有較高收入的工作發展來改善經濟。其中，重點關注的領域是提高員工在工作組織中的參與度，并確保高水準的效績。芬蘭開展了“高績效”的工作場所實踐（HPW），在新西蘭和愛爾蘭等地也開展了一些試點項目，如協同計劃、工作場所的生產力項目和工作場所創新基金。這些行動的目標是促進團隊合作、提高雇員的參與和使工作組織更充分地利用員工的技能，并處理技能不足和就業不足問題。3.構建一個積極的技能生態系統網絡技能生態系統是在一個特定的地區或行業范圍內，在企業、技能培訓機構、人力資源、行動方案和政策之間建立的相互依存、相互促進的網絡。構建技能生態系統旨在將外部環境融入企業的運營當中，在一個更廣闊的企業發展議程內整合技能發展。美國硅谷的高技能生態系統（HSEs）內的交互聯系，使得企業之間形成“知識共享網絡”，可以頻繁地與其他企業進行專長互補；［17］2003年以來，澳大利亞聯邦政府同新南威爾士州政府聯手引進九項示范項目，聚集了眾多行業，通過供應鏈和力求重塑工作的性質以提升質量；芬蘭和丹麥將工作組織建立在國家工作場所發展和創新項目的基礎上，聘請專家和顧問鼓勵社會革新并支持智能化的工作方式。［18］

四、OECD技能戰略的支柱：供需匹配與平衡

OECD技能戰略是以推進勞動力市場信息的完善和有效傳播、增加勞動力市場的流動和資格的透明度、將學習與工作聯系起來為三大支柱，形成確保技能的供需匹配與平衡的機制，從而實現技能戰略的有效運行。

（一）推進勞動力市場信息的完善和有效傳播建立面向個體、雇主、技能培訓機構、中介機構和公共機構的勞動力市場信息，并促使其有效地傳播，有助于引導技能發展的方向，推進供給和需求之間的一致性，為技能體系中的所有參與者提供可視度和保持信息通暢，將所有參與者的利益結合在一起，形成合作的基礎。尤其是關于就業、收入和學習結果方面的信息資訊，提供了市場信號和一種解決現實技能問題的路徑。［19］在英國，全國雇主技能需求調查（NESS）自1999年開始實施。英國就業與技能委員會定期“工作的未來”，對職業、行業和區域變化等一系列因素進行預測；［20］美國已形成由三大支柱組成的勞動力市場信息系統：美國職業信息網站（O*NET）、職業就業統計調查（OES）和美國勞工統計局（BLS）；［21］捷克共和國成立的勞動力市場的畢業生信息系統網站提供關于教育選擇的信息和地方的勞動力市場結果；在瑞士，職業信息中心（BIZ）為各個層次的職業教育與培訓體系提供信息和指導；墨西哥教育部開發了一個采用新技術的、人性化的、交互式的職業信息與指導工具；巴西的國家培訓機構——全國工業企業培訓中心（SENAI）開發了“預警模式”，基于新興技術和新工作組織形式的吸納率分析來調整培訓條款。［22］

（二）增加勞動力市場的流動和資格的透明度勞動力市場的技能供應與雇主的技能需求之間匹配程度的提升，可以通過制定增加勞動力市場的流動性和確保資格透明的政策得以實現。歐盟國家建立了一系列基于學習結果的共同工具以認證和記錄培訓者的知識、能力和技能。［23］其中，歐洲資格框架（EQF）基于共同參考的資格框架，使得國家資格證書（普通高等教育和職業教育與培訓）能夠互相比較并與其他國家的資格證書相比較，支持終身學習和流動；歐洲通行證（Europass）通過一個文檔組合包，記錄個體通過教育、培訓或工作經歷以及非正式環境下獲得的知識、技能和能力特質，并與職業教育與培訓資格證書和高等教育文憑相連接；歐洲職業教育與培訓的學分制（ECVET）有助于驗證、認可和積累在另一個國家或在不同情境下所獲得的工作相關的技能和知識，便于職業資格的獲得，促進地域和專業的流動性；歐洲職業教育與培訓的質量保證框架（EQAVET）旨在幫助各國提高其職業教育和培訓體系的質量，提高資格的透明度、市場相關性、一致性和可轉移性。

（三）推進學習與工作的緊密聯系教育與工作場所相結合的學徒制不僅是青年和成年人提高技能水平的一種重要手段，也有助于在技能供給和需求之間保持一個更好的平衡。在德國、瑞士和奧地利，至少有40％的畢業生參與了雇主提供的三年學徒制并獲得職業資格證書。［24］在瑞士，雙元制將職業學校的部分學習與合作公司的兼職學徒結合在一起，由國家層面操控，并與聯邦、各州和專業團體形成合作伙伴關系。目前共有250多種職業可提供雙元制學習；在德國，雙元制的職業教育與培訓項目課程（基于工作場所和學校）涵蓋了350多個行業，學習期限為2~3.5年。學徒每周有3~4天在公司接受培訓。不能提供綜合培訓的小企業則與其他企業結成“培訓聯盟”，由部分時間制的職業教育與培訓學校提供實踐訓練的補充，每周約12小時。2007年的職業教育與培訓“創新循環”（innovationcircle）對該制度的結構進行了改進。由國家建立基準，雇主招收學徒并承擔工作場所的主要成本，通過征稅控制成本，每年約提供60萬個學徒職位。

五、OECD技能戰略對我國職業教育與培訓的戰略啟示

技能是一個國家的重要資源。世界各國都高度重視人力資源開發和技能型人才培養，并將其看做是一個國家經濟成就和生活標準高低的關鍵指標。職業教育是技能發展的重要途徑，不僅應當成為整個教育事業改革發展的戰略重點，而且應當成為國家和地區發展戰略的重要內容。

（一）職業教育與培訓的頂層設計需要廣闊的戰略空間1.從國家戰略和制度上謀劃職業教育與培訓的發展。職業教育與培訓體系建設是國家技能開發體系中的重要環節，應將職業教育與培訓作為科學、技術、經濟社會發展的綜合戰略的一個重要組成部分。2.以一種開放的視野，關注經濟發展的需求，關注個人生活和社會發展方面的價值，確立連接教育與經濟的核心紐帶。對每種技能的教育和培訓，利用多學科的理論和方法，進行頂層設計。3.從行業和地方的維度思考職業教育與培訓的發展。考慮不同地區的技能基礎和生產力差異，關注技能的供應、技能的需求和技能的使用等方面。由此，勞動力市場信息、資格的透明度以及工作場所的學習成為影響和推動職業技能教育與培訓發展的重要因素。

（二）職業教育與培訓的運行機制需要政策間的戰略協同1.需要全過程的整合性和一致性的職業教育與培訓政策。需要構建一個連貫的政策框架，集中力量在教育界、培訓界和工商界之間建立更密切的關系，形成并使用“技能生態系統”。廣泛的社會伙伴的有效參與，有助于提升認同感和保障自主權。2.激勵各種要素的積極性以協調不同的政策領域。財政激勵措施或法規可以刺激或抑制相應的行為，比如，以結果為導向的資金資助、對個人或雇主技能投資的補助金以及設立質量標準。以更適當的、合理的推進方式去影響行為，重視影響現實世界的人和機構的機制。

（三）職業教育與培訓的方向抉擇要基于合理的戰略分析1.基于實證基礎的目標和行動分析。一個明確的目標和行動計劃是一項技能戰略的核心，同樣，職業教育與培訓的改革也應有一個明確的方向，其中包括目的以及為達到目的所設立的具體目標，還有為實現目標而專門設計的政策。為確保所采取的政策行動是恰當的、充分的且很好地結合起來以達到目標，還需要將其建立在一個堅實的實證基礎上，并將行動聚焦于須優先發展的事項。2.基于學習者和雇主的需求、建立響應靈活的職業教育與培訓體系的分析。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，開展技能預測工作、充分收集勞動力市場信息并使之公開化、透明化，提供國家、行業、地區層面技能需求方面的咨詢，形成地區性的技能發展規劃，制定本地區的職業教育發展重點。3.基于政府、學習者和雇主的角色和責任的分析。采取聯合政府行動，建立國家行業技能委員會聯盟，使主要的政府部門、培訓機構、雇主和雇員代表等各界力量互相合作，構建新的社會合作伙伴關系，并聯結主要實施機構，確保問責制和持續改進的能力，一致努力提高技能水平。

作者：岑藝璇谷峪單位：東北師范大學國際與比較教育研究所