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《財(cái)經(jīng)論叢雜志》2016年第三期

摘要:

資源的整合與共享是公共治理活動(dòng)中形成有效集體行動(dòng)的重點(diǎn)和難題。為了克服“公地悲劇”，人們界定了各種各樣的產(chǎn)權(quán)。然而這些碎片化產(chǎn)權(quán)卻導(dǎo)致了資源使用不足的“反公地悲劇”。“反公地悲劇”給公共治理資源整合與共享帶來(lái)了挑戰(zhàn)。這既需要從宏觀上通過(guò)多種途徑提高公共組織的整合能力，還需要對(duì)此做出具體的策略安排。

關(guān)鍵詞:

公共治理;資源整合與共享;反公地悲劇;困局經(jīng)濟(jì)學(xué)

一、導(dǎo)言

當(dāng)今社會(huì)已進(jìn)入一個(gè)利益多元化時(shí)代，利益多元化衍生出更多的公共利益需求。無(wú)論是利益多元化的發(fā)展，還是公共利益的實(shí)現(xiàn)，都離不開(kāi)公共治理對(duì)于資源的整合與共享。資源整合與共享的程度對(duì)公共治理效果有著直接的影響。因此，研究資源的整合與利用問(wèn)題，對(duì)于公共治理來(lái)說(shuō)是必要的。從歷史上看，國(guó)外學(xué)者很早就公共治理中的資源問(wèn)題進(jìn)行研究。古希臘的亞里士多德曾提出:“一件事物為愈多的人所共有，則人們對(duì)它的關(guān)心便愈少。任何人主要考慮的是他自己，對(duì)公共利益幾乎很少顧及，如果顧及那也僅僅只是在其與他個(gè)人利益相關(guān)時(shí)”［1］。這形象地描繪出了公共治理中資源容易產(chǎn)生使用不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。之后，隨著研究的深入，國(guó)外學(xué)者逐步從廣域的視角關(guān)注公共治理中的資源問(wèn)題。英國(guó)近代哲學(xué)家托馬斯•霍布斯在他的“利維坦”論述中，以及法國(guó)思想家托克維爾在“結(jié)社的科學(xué)與藝術(shù)”的論述中都提到了公共治理中的資源問(wèn)題。1968年英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家加勒特•哈丁更是提出了著名的“公地悲劇”理論用以描述處于無(wú)限制進(jìn)入狀態(tài)的公共資源，容易發(fā)生“掠奪性”濫用，進(jìn)而導(dǎo)致發(fā)生“公地災(zāi)難”［2］。從已有文獻(xiàn)看，對(duì)公共治理中資源問(wèn)題的解決方案主要有幾種:私有化模式、利維坦模式、自主治理模式、網(wǎng)絡(luò)治理模式以及諸如“選擇性激勵(lì)”、制度和社會(huì)因素等其他模式［3］。理論上，公共治理中的資源問(wèn)題可以從多角度闡釋。盡管學(xué)者們針對(duì)產(chǎn)權(quán)屬性不明晰的公共資源及類似公共事務(wù)而提出的解決方式各不相同，但詳細(xì)考察各種觀點(diǎn)之后，在他們看來(lái)，明晰產(chǎn)權(quán)屬性無(wú)疑是最佳途徑，只是產(chǎn)權(quán)歸屬的主體各不相同而已。實(shí)際上，為了解決一個(gè)問(wèn)題可能帶來(lái)另外的問(wèn)題是常見(jiàn)的現(xiàn)象。產(chǎn)權(quán)過(guò)于明晰也會(huì)導(dǎo)致另外一些問(wèn)題的產(chǎn)生。公共治理中面臨資源碎片化的困局便是其中之一。我們知道，通常有效的治理行動(dòng)都是集體行動(dòng)的結(jié)果，而資源的整合與共享乃是有效公共治理活動(dòng)的基礎(chǔ)和前提。那么在公共治理中如何才能形成有效的集體行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)資源的整合與共享?美國(guó)哥倫比亞大學(xué)邁克爾•赫勒教授提出的“反公地悲劇”理論為回答這一問(wèn)題提供了有效的思路。基于此，討論公共治理中存在的“反公地悲劇”現(xiàn)象及其困境，并提出公共治理中資源整合與共享的有效形式，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

二、資源整合與共享:公共治理集體行動(dòng)的一個(gè)常見(jiàn)難題

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資源總是稀缺的。充分有效利用資源一直是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要命題。政府管制和產(chǎn)權(quán)私有化一直被認(rèn)為是解決“公地悲劇”的有效途徑。然而，資源收歸政府管制或賦予私人產(chǎn)權(quán)是否就解決了資源有效利用問(wèn)題呢?美國(guó)哥倫比亞大學(xué)邁克爾•赫勒教授研究發(fā)現(xiàn)，情況并不盡然。產(chǎn)權(quán)明晰也有可能導(dǎo)致資源使用不足的后果，尤其是在資源需要整合起來(lái)才能實(shí)現(xiàn)有效利用的時(shí)候。如果資源的各個(gè)所有人互相阻礙彼此使用資源，最終則會(huì)導(dǎo)致沒(méi)有一方能夠收獲資源使用的效益。赫勒把這一現(xiàn)象定義為“反公地悲劇”，那些由于“反公地悲劇”導(dǎo)致使用不足的資源被稱為“反公有資源”［4］。2008年，赫勒將“反公地悲劇”理論總結(jié)成《困局經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)，書(shū)中大量列舉和論證了“反公地悲劇”例子并提出了一些解決問(wèn)題的辦法。公共治理活動(dòng)的目標(biāo)在于解決公共問(wèn)題。公共治理既要應(yīng)對(duì)公有資源使用過(guò)程中的“公地悲劇”，也要處理好“反公地悲劇”的公共資源使用困局。在當(dāng)今社會(huì)產(chǎn)權(quán)制度日漸健全的背景下，后者顯得更加重要。解決公共問(wèn)題的公共治理活動(dòng)需要付出資源的成本。通常情況下，公共問(wèn)題的治理，需要參與治理的各方有付出相應(yīng)資源成本的意愿和共識(shí)，及在參與各方達(dá)成共識(shí)前提下，有實(shí)質(zhì)性的參與行為，形成有效的集體行動(dòng)參與協(xié)調(diào)和整合資源的使用，使原來(lái)產(chǎn)權(quán)屬于私人或局部的資源匯成可資利用的公共資源，以支持公共問(wèn)題的解決。然而，這只是一種理想的邏輯演繹的結(jié)果。事實(shí)上，各產(chǎn)權(quán)主體的集體行動(dòng)過(guò)程并不一定總是順利，期間往往要經(jīng)歷矛盾甚至是沖突和利益的博弈。如何整合各方有效開(kāi)展集體行動(dòng)是公共治理中的一個(gè)常見(jiàn)難題。奧爾森研究發(fā)現(xiàn)，大集團(tuán)比小集團(tuán)更難組織起集體行動(dòng)［5］。如果選擇性激勵(lì)機(jī)制缺乏的話，則更是如此。一個(gè)社會(huì)越是龐大，利益主體越是多元化，就越難組織起統(tǒng)一目標(biāo)的集體行動(dòng)。尤其是社會(huì)主體間缺乏互信，存在著利益沖突的時(shí)候，這種集體行動(dòng)就變得較為困難。因此，相對(duì)于資源分散導(dǎo)致的公共問(wèn)題難以解決，集體行動(dòng)可能是解決“反公地悲劇”發(fā)展困局的一條路徑，當(dāng)然，它距離公共問(wèn)題的解決還相當(dāng)遙遠(yuǎn)，這中間還需要諸多環(huán)節(jié)的有效聯(lián)結(jié)，形成有效的公共治理的集體行動(dòng)。這也是為什么人們看到，公共治理過(guò)程中，雖然形成了解決公共問(wèn)題的集體行動(dòng)，但由于公共資源無(wú)法凝聚和運(yùn)行，導(dǎo)致不少行動(dòng)有始無(wú)終甚至最終歸于失敗的重要原因。

三、“反公地悲劇”:公共治理中資源碎片化的困局

整合和共享社會(huì)資源是公共治理活動(dòng)的重要使命。而“反公地悲劇”則無(wú)疑會(huì)增加這種資源整合和共享的難度。分析“反公地悲劇”困局的形成機(jī)理，發(fā)掘產(chǎn)生“碎片化”產(chǎn)權(quán)的動(dòng)因，可以發(fā)現(xiàn)公共治理中資源整合面臨的困境，有助于探尋克服這些困境有效的途徑。

(一)產(chǎn)權(quán)“碎片化”與“反公地悲劇”傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)理論根據(jù)有無(wú)排他性，將財(cái)產(chǎn)所有權(quán)分為三種:私有財(cái)產(chǎn)、公有財(cái)產(chǎn)和國(guó)有財(cái)產(chǎn)。私有財(cái)產(chǎn)關(guān)系中，資源使用的決定權(quán)在于個(gè)人;公有財(cái)產(chǎn)是共享的資源，沒(méi)有單獨(dú)的決策者，有開(kāi)放式和集體式;國(guó)有財(cái)產(chǎn)只有一個(gè)決策者(政府)，這類資源的使用需要經(jīng)過(guò)一定的程序，目的是滿足公眾的需要［4］。而對(duì)于稀有資源來(lái)說(shuō)，擁有兩個(gè)或兩個(gè)以上當(dāng)事人所有時(shí)，就會(huì)要么造成資源的過(guò)度利用(即“公地悲劇”)，要么造成資源利用不足(即“反公地悲劇”)［6］。赫勒認(rèn)為，簡(jiǎn)單地對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行區(qū)分，會(huì)出現(xiàn)對(duì)困局的文化盲區(qū)，可能看不到資源使用不足這樣的困境。使用不足是相對(duì)于過(guò)度使用而言的，兩者之間是資源使用的最佳狀態(tài)，即最佳使用。以科斯為代表的產(chǎn)權(quán)理論學(xué)者開(kāi)辟了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的先河。他們認(rèn)為，在產(chǎn)權(quán)不明晰的情況下，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)生產(chǎn)效率低下和資源配置無(wú)效。而清晰的產(chǎn)權(quán)可以有效解決外部不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。哈丁在此基礎(chǔ)上提出了“公地悲劇”的概念。之后，埃莉諾•奧斯特羅姆等學(xué)者著力于以清晰的產(chǎn)權(quán)邊界解決公共池塘資源使用過(guò)度導(dǎo)致公有資源枯竭的難題。他們從界定產(chǎn)權(quán)、對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行制度化保護(hù)、加強(qiáng)政府管制以及自主合作治理相結(jié)合來(lái)著手解決這一難題。但這樣又會(huì)帶來(lái)另外的問(wèn)題。首先，因私有化而帶來(lái)產(chǎn)權(quán)主體過(guò)多問(wèn)題。私有化能帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)和效率，一定程度上也帶來(lái)公共服務(wù)質(zhì)量的改善。但私有化也會(huì)引起過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，增加社會(huì)協(xié)調(diào)成本，侵蝕民主政治的政治基礎(chǔ)。其次是政府過(guò)度管制可能帶來(lái)的高成本與低效率。從資源使用角度看，如果私有化做得太過(guò)分，資源會(huì)以一種我們意想不到的方式白白浪費(fèi)掉［4］。這類資源的異質(zhì)程度往往不高但相互屏蔽，造成大量“資源孤島”現(xiàn)象，這意味著政府要承擔(dān)更多的監(jiān)管和調(diào)控責(zé)任。對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行無(wú)盡的制度化保護(hù)的后果是社會(huì)上的產(chǎn)權(quán)越積越多，以至于出現(xiàn)“碎片化”的產(chǎn)權(quán)格局。赫勒認(rèn)為，所有者多到一定程度的時(shí)候，理性的個(gè)人選擇最終導(dǎo)致了反公有資源的集體性悲劇［4］。這種反公有資源具有以下特點(diǎn):1．無(wú)形性。反公有產(chǎn)權(quán)多居于隱形狀態(tài)，會(huì)帶來(lái)資源利用不足和浪費(fèi)，人們有時(shí)也對(duì)此感到困惑，但常常難以為察覺(jué)到其中原因。因此，面對(duì)資源使用中效率不彰困境，如何知微見(jiàn)著，發(fā)現(xiàn)困局所在，是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。赫勒認(rèn)為，解決困局最關(guān)鍵和最重要的一步就是看到困局。對(duì)于這一點(diǎn)，再怎么強(qiáng)調(diào)也不過(guò)分。困局是所有社會(huì)浪費(fèi)和損失的主要來(lái)源，可人們往往觀察不到使用不足［4］。因此，從反“公地悲劇”的角度思考，也許是解決問(wèn)題的一種路徑。2．分散性。為了確保資源不被濫用，人們使產(chǎn)權(quán)明晰化。這樣反而帶來(lái)資源產(chǎn)權(quán)的分散，分散于各處的資源產(chǎn)權(quán)所有者對(duì)資源的占有和使用各有想法和價(jià)值追求，這為資源整合和共享帶來(lái)了難度。現(xiàn)實(shí)生活中，諸如垃圾分類不易推進(jìn)、城市地下管線各自為政、街道公共廁所設(shè)置不合理、社區(qū)資源非開(kāi)放使用等問(wèn)題，都與資源分散、沒(méi)能有效整合和共享有著一定關(guān)系。3．自利性。資源擁有者更多考慮資源給自己帶來(lái)的收益，而且一般而言這些收益越多越好。資源的自我擁有體現(xiàn)為一種自由:使用的自由，收益的自由。資源整合和共享往往對(duì)資源所有權(quán)和使用權(quán)有一定的限制。這實(shí)際上也是一種對(duì)外權(quán)利的讓渡。這種讓渡如果是單向的，則可能意味著利益的損失;讓渡如果是雙向的，則可能因?qū)Y源整合和共享前景無(wú)法預(yù)知和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心，而缺乏資源整合和共享的動(dòng)力。4．普遍性。“反公地悲劇”和反公用資源以各種方式存在于社會(huì)生活中的各個(gè)領(lǐng)域。人們不管是出于對(duì)資源共享的無(wú)意識(shí)、疑慮還是反對(duì)，常常造成資源無(wú)法共享的結(jié)局，使得反公地悲劇成為社會(huì)生活中普遍存在的現(xiàn)象。西方語(yǔ)境中就有“廚子太多，煮壞了一鍋湯”的俗語(yǔ)。中國(guó)也有“三個(gè)和尚沒(méi)水喝”的諺語(yǔ)。現(xiàn)代博弈論也論證了利益博弈而非合作的普遍存在。由此可見(jiàn)，“公地悲劇”與“反公地悲劇”之間存在一種對(duì)稱性的屬性，即“反公地悲劇”問(wèn)題是在“公地悲劇”問(wèn)題出現(xiàn)之后出現(xiàn)的;實(shí)際上，正是在人們努力解決“公地悲劇”的情況下，出現(xiàn)了“反公地悲劇”［7］。這就是一種公共治理中的“困局經(jīng)濟(jì)學(xué)”，當(dāng)所有的所有權(quán)主體能夠?qū)φ麄€(gè)決策行使否決權(quán)時(shí)，個(gè)體的理性行動(dòng)卻不能帶來(lái)社會(huì)總體福利的提升。對(duì)于個(gè)體理性的選擇，人們不能認(rèn)為這是他們的道德問(wèn)題。赫勒認(rèn)為，這些產(chǎn)權(quán)所有人在道德上并無(wú)缺陷，他們只是在法律和制度允許的范圍內(nèi)，出于理性的目的行事。面對(duì)某一種稀缺的公有資源，人人從理性的角度出發(fā)選擇消耗它，沒(méi)人關(guān)心公有資源是否能維持下去。這就是一種表面看人人受益，實(shí)則人人受害的“囚徒困境”。

(二)“反公地悲劇”對(duì)公共治理的挑戰(zhàn)自私有財(cái)產(chǎn)發(fā)端以來(lái)，人類社會(huì)一直是公有與私有共存的狀況。只是在不同的歷史階段，公有私有的表現(xiàn)形式和程度各不相同。有學(xué)者認(rèn)為，在公有私有問(wèn)題上可能存在某種中間狀況，對(duì)“大公”來(lái)說(shuō)帶有私的性質(zhì)，對(duì)“小私”來(lái)說(shuō)又帶有公的性質(zhì)［8］。這種觀點(diǎn)已被實(shí)踐所證實(shí)。從公共治理角度說(shuō)，公有和私有的財(cái)產(chǎn)構(gòu)成了社會(huì)存在和社會(huì)治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。財(cái)產(chǎn)公有和私有，不僅表明為擁有財(cái)產(chǎn)的主體性質(zhì)，也影響著財(cái)產(chǎn)的使用效率。公有資源的私有化，或許可以解決過(guò)度濫用的悲劇，但也可能在不經(jīng)意間招致另一種恰好相反的問(wèn)題，即太多的人阻止其他人創(chuàng)造或利用一種稀缺資源［4］。公有資源濫用的對(duì)立面是反公有資源的使用不足，兩者都是公共治理過(guò)程中應(yīng)當(dāng)避免的狀況。“反公地悲劇”給公共治理帶來(lái)了挑戰(zhàn)，增加了公共治理的復(fù)雜程度。傳統(tǒng)公共管理者認(rèn)為只有對(duì)公共資源進(jìn)行明晰產(chǎn)權(quán)的界定，保護(hù)好產(chǎn)權(quán)，市場(chǎng)主體就會(huì)自發(fā)地開(kāi)發(fā)利用資源。但是“反公地悲劇”卻要求以政府為主體的公共治理主體協(xié)調(diào)好各種社會(huì)資源，整合利益沖突。而且很多利益是很難進(jìn)行有效協(xié)調(diào)的，尤其是“不可治理性”特征突出的社會(huì)問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，公共治理活動(dòng)協(xié)調(diào)和整合的資源都具有公共性質(zhì)，而那些屬于私人產(chǎn)權(quán)的資源使用應(yīng)當(dāng)由私人基于自愿或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律自主決定。這是傳統(tǒng)公共行政理論對(duì)公共管理活動(dòng)達(dá)成的一致性認(rèn)識(shí)。但是，在社會(huì)利益高度分化的今天，如果把公共治理目標(biāo)僅僅放在公共領(lǐng)域和公有資源，很多復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象就無(wú)法解釋，不少社會(huì)公共問(wèn)題也無(wú)法得到有效對(duì)待和解決。當(dāng)下，我們正處在公私共存乃至適當(dāng)條件下公私相互轉(zhuǎn)化的社會(huì)。個(gè)人利益在一定條件下會(huì)轉(zhuǎn)化成公共利益;私人資源在一定條件下也可以轉(zhuǎn)化成公有資源。尤其是當(dāng)眾多私人利益出現(xiàn)彼此沖突的時(shí)候，這些沖突如果不能得到及時(shí)有效的化解，就會(huì)影響到社會(huì)資源的有效利用和社會(huì)總體福利的提升，這時(shí)候就成為了公共問(wèn)題，需要公共管理去整合資源以化解這些沖突。在現(xiàn)代社會(huì)，原子化的個(gè)人有其存在的內(nèi)在機(jī)理，但單純強(qiáng)調(diào)個(gè)體的存在和個(gè)人主義則會(huì)給社會(huì)帶來(lái)許多弊端。這需要有公共的力量對(duì)其加以超越。這種情況下，維系社會(huì)持久發(fā)展需要以政府為核心的公共治理主體發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，而且這種作用的發(fā)揮顯得日漸重要。弗雷德里克森指出，傳統(tǒng)的對(duì)于公共行政和私人行政的理解已經(jīng)不合時(shí)宜，人們對(duì)于公共和公共利益的界定是如此的狹隘，以至于賦予了公眾看似十分自由的個(gè)人空間以及自由放任的企業(yè)環(huán)境;而人們又如此寬泛地界定私人和私人利益，以至于人們反而找不到有效和權(quán)威的途徑來(lái)表達(dá)那些超過(guò)個(gè)人利益以外的共同利益［9］。對(duì)此，社群主義理論也有相似的觀點(diǎn)。社群主義認(rèn)為，人們?cè)诖_立個(gè)人的正義與自由領(lǐng)域所取得的成果比人們?cè)跊Q定和執(zhí)行公共利益的集體制度方面所取得的成果還要大。換言之，人們?cè)趯?shí)現(xiàn)權(quán)利方面所展示的個(gè)人能力要比在實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)方面所展示的集體能力更大。這可能源于我們?cè)诶砟詈椭贫仍O(shè)計(jì)時(shí)特別強(qiáng)調(diào)保護(hù)私人利益。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，私人利益處于弱勢(shì)，公共權(quán)力處于強(qiáng)勢(shì)，容易受到公共權(quán)力的侵害。這在理論界似乎已成一種固化的常識(shí)性觀點(diǎn)。盡管這種觀點(diǎn)有其合理性的一面，但事實(shí)上，公共利益與私人利益相比，有時(shí)也會(huì)處于弱勢(shì)狀態(tài)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益的保護(hù)和過(guò)于抑制公共權(quán)力對(duì)公共利益的保護(hù)作用都會(huì)產(chǎn)生極端化的不良效果。現(xiàn)實(shí)生活中不時(shí)出現(xiàn)一些漫天要價(jià)以一己之利阻礙公共利益實(shí)現(xiàn)的“釘子戶”可以說(shuō)明這方面的問(wèn)題。因此，當(dāng)代公共治理活動(dòng)需要超越狹隘的公私之分，以積極的姿態(tài)投身于紛繁復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)中去，整合社會(huì)各種資源，營(yíng)造資源共享的環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)“善治”的目標(biāo)。

四、公共治理中資源整合與共享的宏觀方向

理論上解決資源使用過(guò)程中的“反公地悲劇”問(wèn)題，其手段主要有兩種，一是通過(guò)市場(chǎng)，將分割的產(chǎn)權(quán)重新賣(mài)出，解決分割的產(chǎn)權(quán)使用起來(lái)不統(tǒng)一的問(wèn)題;二是通過(guò)政府力量來(lái)整合產(chǎn)權(quán)，利用公共權(quán)威來(lái)推動(dòng)資源的整合與共享。單純的市場(chǎng)化和產(chǎn)權(quán)流動(dòng)無(wú)法解決具有整體性和獨(dú)立性的物品的使用，也會(huì)帶來(lái)尋租和腐敗等問(wèn)題。歸根到底，解決資源使用的“反公地悲劇”問(wèn)題還需政府為核心的公共力量來(lái)整合資源。這就需要在公共治理活動(dòng)中樹(shù)立公共權(quán)威，提高公共組織的整合能力，這包括重新安排產(chǎn)權(quán)，把碎片化產(chǎn)權(quán)整合起來(lái)使用，也包括通過(guò)促進(jìn)不同產(chǎn)權(quán)所有者合作，實(shí)現(xiàn)資源共享與共贏。(一)提高政府的整合能力:過(guò)度規(guī)制和無(wú)規(guī)制間的選擇理論上，對(duì)資源的過(guò)度規(guī)制，雖然可以避免資源的過(guò)度使用引發(fā)“公地悲劇”，但也容易帶來(lái)“反公地悲劇”的效果。解決“反公地悲劇”問(wèn)題，不可避免地需要放松規(guī)制。那么，放松規(guī)制到達(dá)何種程度才算合適，顯然是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。實(shí)際上，對(duì)資源規(guī)制的程度應(yīng)該根據(jù)資源的特性和規(guī)制的實(shí)際需求去加以考慮，規(guī)制應(yīng)該是適度的，既不可以過(guò)度規(guī)制帶來(lái)資源流動(dòng)的困難，當(dāng)然也不應(yīng)該沒(méi)有規(guī)制帶來(lái)“公地悲劇”和“反公地悲劇”。規(guī)制與“公地悲劇”和“反公地悲劇”之間的關(guān)系可以下表來(lái)表示。根據(jù)上表所示，如果對(duì)資源產(chǎn)權(quán)過(guò)度規(guī)制，雖然可以避免“公地悲劇”，但可能出現(xiàn)“反公地悲劇”的局面。如果不對(duì)資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行規(guī)制，則不僅會(huì)出現(xiàn)“公地悲劇”，也會(huì)出現(xiàn)“反公地悲劇”。一般來(lái)說(shuō)，根據(jù)資源產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)所處的環(huán)境條件，對(duì)資源產(chǎn)權(quán)作適當(dāng)?shù)囊?guī)制，則既可以避免“公地悲劇”，也可以避免“反公地悲劇”。對(duì)資源規(guī)制的程度可以從歷史去追溯。從歐洲文藝復(fù)興和啟蒙運(yùn)動(dòng)以來(lái)，以自由主義占主導(dǎo)地位的政治話語(yǔ)是許多民主國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)和公共權(quán)力分配的根據(jù)。在自由主義看來(lái)，政府和公共權(quán)力是一種必要的惡，任何時(shí)候公共權(quán)力都有可能構(gòu)成對(duì)個(gè)人權(quán)利和自由的威脅。所以從亞當(dāng)•斯密開(kāi)始的古典自由主義者普遍認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)扮演“守夜人”的角色，管的最少的政府是最好的政府。隨著近現(xiàn)代多元主義的興起，主張權(quán)力分散和分割成為一種流行的看法。這可以從美國(guó)《聯(lián)邦黨人文集》里找到根據(jù)。麥迪遜說(shuō)，立法、行政和司法權(quán)置于同一人手中，不論是一個(gè)人、少數(shù)人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或是選舉的，均可公正地?cái)喽ㄊ桥罢?0］。漢密爾頓也說(shuō)過(guò)相似的話:“把所有權(quán)力賦予多數(shù)人，他們就將壓迫少數(shù)人;把所有權(quán)力賦予少數(shù)人，他們就將壓迫多數(shù)人。”然而，實(shí)踐中，常常出現(xiàn)權(quán)力過(guò)度分散的情形。權(quán)力的過(guò)度分散，容易帶來(lái)權(quán)力的軟弱和權(quán)威的喪失，以至于在處理復(fù)雜問(wèn)題和遭遇重大危機(jī)時(shí)，公共治理主體往往陷入無(wú)能為力的狀態(tài)。2008年，由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的金融危機(jī)席卷全球，世界性經(jīng)濟(jì)開(kāi)始爆發(fā)，給全球經(jīng)濟(jì)造成巨大創(chuàng)傷。人們期待強(qiáng)有力的政府去化解經(jīng)濟(jì)危機(jī)，帶領(lǐng)人們走出困局，但人們發(fā)現(xiàn)許多國(guó)家并沒(méi)有足夠強(qiáng)大的公共權(quán)威去動(dòng)員整合社會(huì)資源應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在21世紀(jì)，各國(guó)將會(huì)面臨著更加復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外環(huán)境，各種危機(jī)事件層出不窮，需要有足夠的公共權(quán)威去應(yīng)對(duì)。亨廷頓說(shuō)過(guò):“各國(guó)之間最重要的政治分野，其實(shí)不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。”［11］政府的有效程度取決于公共權(quán)威的大小和有效程度。弗雷德里克森也認(rèn)為，多元主義者主張權(quán)力的分散與分割，而公共管理者的主張恰恰相反。公共行政的旨趣在于專業(yè)化和專才，行政效率要求的是集權(quán)［9］。在現(xiàn)實(shí)資源配置過(guò)程中，碎片化和眾多的個(gè)人產(chǎn)權(quán)難以產(chǎn)生統(tǒng)一行動(dòng)，這樣不利于化解危機(jī)、實(shí)現(xiàn)公共利益。因此，需要樹(shù)立有效的公共權(quán)威，提高政府的整合能力。這些整合既包括利益和資源的整合，也包括價(jià)值觀的整合。價(jià)值觀的整合并不要求人們的思想觀念完全一致，因?yàn)槎嘣鐣?huì)通常難以形成完全一致的思想觀念，但可以促成人們?cè)谏婕肮怖娴膯?wèn)題上形成共識(shí)。共識(shí)有利于打破僵局，超越彼此差異。價(jià)值觀整合可以促進(jìn)利益和資源的整合，把那些破碎的、分散的利益和資源整合成有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，從而打破“反公地悲劇”的困局。此外，值得提出的是，在解決“反公地悲劇”困局中，整合碎片化的產(chǎn)權(quán)固然重要，但防止因多頭管理或產(chǎn)權(quán)分散而滋生的“權(quán)力尋租”也同樣重要［12］。因?yàn)椋皺?quán)力尋租”過(guò)程往往會(huì)帶來(lái)資源的大量浪費(fèi)和資源使用的不足。

(二)共享經(jīng)濟(jì)與合作經(jīng)濟(jì):走向資源整合與共享的歸宿近年來(lái)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家杰里米•里夫金一直在倡導(dǎo)共享與合作的經(jīng)濟(jì)。他在《第三次工業(yè)革命》一書(shū)中預(yù)言，協(xié)同共享經(jīng)濟(jì)將成為未來(lái)顛覆許多世界大公司的運(yùn)行模式。傳統(tǒng)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，企業(yè)的出現(xiàn)是為了節(jié)省交易成本，但是各個(gè)企業(yè)間的協(xié)調(diào)成本一直占據(jù)著生產(chǎn)成本的重要內(nèi)容。多項(xiàng)產(chǎn)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)疑會(huì)增加彼此的協(xié)調(diào)成本。協(xié)同共享經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)在于零邊際成本，也就是說(shuō)可以減少市場(chǎng)主體的生產(chǎn)成本、時(shí)間成本和環(huán)境成本等［13］。里夫金還提出了“合作經(jīng)濟(jì)”的概念，他認(rèn)為崇尚共享是合作經(jīng)濟(jì)的最大特點(diǎn)，合作經(jīng)濟(jì)將成為一種新型經(jīng)濟(jì)模式。共享經(jīng)濟(jì)和合作經(jīng)濟(jì)顛覆了人們傳統(tǒng)的私有觀念，不再固守和保持自己的私有財(cái)產(chǎn)，而是在共同市場(chǎng)上進(jìn)行各種資源的共享，在共享與合作中實(shí)現(xiàn)共贏［14］。可以認(rèn)為，共享經(jīng)濟(jì)與合作經(jīng)濟(jì)打破了利益邊界，是利益融合的基礎(chǔ)。從私有到公有再到公共的回歸，開(kāi)始成為一個(gè)社會(huì)資源利用向著良性發(fā)展的標(biāo)志。通常，在私人利益之外存在著與每個(gè)人都息息相關(guān)的公共利益。要實(shí)現(xiàn)這種公共利益，就需要在依法保護(hù)個(gè)人合法權(quán)利的前提下，整合分散的私人產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)私人產(chǎn)權(quán)向公有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)化，最終達(dá)到個(gè)人利益和公共利益共同增長(zhǎng)的結(jié)果。在激發(fā)社會(huì)活力的前提下，政府職能應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，把精力放在宏觀管理方面，整合社會(huì)資源，減少“反公有資源”，最大程度地達(dá)到社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。整合資源，建構(gòu)共享的合作經(jīng)濟(jì)，需要營(yíng)造資源整合與共享文化，既要摒棄農(nóng)業(yè)社會(huì)自給自足獨(dú)享資源的文化遺留，也要打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條塊分割互不通達(dá)的體制傳統(tǒng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益分化以鄰為壑的競(jìng)爭(zhēng)特質(zhì)，縫合產(chǎn)權(quán)虛置、互相抑制導(dǎo)致的資源碎片化困局，促成各產(chǎn)權(quán)方的合作，實(shí)現(xiàn)資源共享，為合作處理公共事務(wù)打下基礎(chǔ)。赫勒指出，資源的使用往往取決于某種管控程序的結(jié)果，要是管控領(lǐng)域牽涉到的方面太多，且各方缺乏協(xié)調(diào)，就有可能阻礙潛在資源的使用［4］。因此，公共治理需要一種公正且有效的方式整合資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

(三)形成主體間協(xié)調(diào)性公共政策，實(shí)現(xiàn)整體性治理整體性治理是公共治理的新方式，追求從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。現(xiàn)代社會(huì)的不確定性特征促使社會(huì)主體間加強(qiáng)彼此的聯(lián)系，拓寬彼此交流、溝通、協(xié)調(diào)、整合的渠道。整體性治理通過(guò)制度化、常態(tài)化的合作，打破資源所有者碎片化和自我中心主義的壁壘，讓各所有者的行動(dòng)統(tǒng)一到相同的目標(biāo)，保持行動(dòng)的一致性，有利于充分使用各種資源，達(dá)到社會(huì)效益的最大化。整體性治理機(jī)制包括協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制［15］。協(xié)調(diào)機(jī)制既要求協(xié)調(diào)各個(gè)資源所有者之間的利益關(guān)系，也要協(xié)調(diào)各個(gè)資源所有者與政府監(jiān)管部門(mén)的合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。協(xié)調(diào)的內(nèi)容包括資源的內(nèi)在使用價(jià)值協(xié)同、資源開(kāi)發(fā)利用信息的共享、政府誘導(dǎo)與動(dòng)員的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)機(jī)制致力于通過(guò)強(qiáng)化和塑造共同目標(biāo)來(lái)化解沖突，增強(qiáng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的凝聚力。公共治理中整合機(jī)制的主要內(nèi)容是治理層級(jí)、治理功能和公私部門(mén)之間的整合。而就資源整合和共享內(nèi)容來(lái)說(shuō)，對(duì)碎片化產(chǎn)權(quán)主體和部門(mén)化利益進(jìn)行整合更為重要。信任機(jī)制是在公共治理不同行動(dòng)者之間建立起相互信任的長(zhǎng)效對(duì)話機(jī)制。信任是一種社會(huì)黏合劑，能夠減少社會(huì)交易成本，從而降低資源整合的成本。(四)注入社會(huì)資本，構(gòu)建利益共同體社會(huì)資本是營(yíng)造優(yōu)良公共生活和鍛造社會(huì)利益共同體的有效機(jī)制，社會(huì)資本包括信任、網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范。正如弗雷德里克森指出，公民信任度下降，缺乏公共對(duì)話，就會(huì)弱化一致性的公民行動(dòng);社會(huì)中存在各種形式的公共生活，它們把個(gè)人和集體的力量引導(dǎo)到共同的或者公共的目的上來(lái)［9］。信任是社會(huì)資本不可缺少的要素，社會(huì)信任度越高，社會(huì)資本就越多，人與人交往的成本就越低。人類的相互交往，包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的相互交往，都依賴于某種信任;信任以一種秩序?yàn)榛A(chǔ)［16］。大量重復(fù)性的市場(chǎng)交易活動(dòng)需要一定程度上的可預(yù)見(jiàn)性，這種可預(yù)見(jiàn)性可以減少摩擦和不確定性。而構(gòu)建市場(chǎng)交易活動(dòng)的可預(yù)見(jiàn)性，一方面依賴于各種規(guī)章制度維持的秩序，另一方面則依賴于社會(huì)成員之間相互的信任。信任也意味著彼此愿意進(jìn)行公平、和平的對(duì)話，以恰當(dāng)方式進(jìn)行協(xié)商，化解矛盾和沖突。關(guān)鍵的時(shí)候，也愿意適當(dāng)放棄自己的某些利益，去維護(hù)更重要的公共利益。這是自我約束的一項(xiàng)內(nèi)容。倘若人人隨時(shí)都堅(jiān)持自己的權(quán)利，社會(huì)就會(huì)慢慢停止運(yùn)作［4］。因此，需要在公共治理活動(dòng)中形成信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，以社會(huì)資本為基礎(chǔ)構(gòu)建利益共同體。資源整合本質(zhì)上是一種形成和發(fā)展公共利益的治理活動(dòng)，在其中注入社會(huì)資本是必不可少的條件。

五、公共治理中資源整合與共享的具體策略

公共治理中的資源整合和共享是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作。它不僅包括人、財(cái)、物等有形資源，還包括促進(jìn)社會(huì)凝聚和進(jìn)步的理念、價(jià)值觀、社會(huì)規(guī)則等無(wú)形資源。為此，公共治理中的資源整合與共享不僅需要明確宏觀發(fā)展方向，還需要明確微觀的具體策略。

(一)搭建資源整合和共享的組織架構(gòu)組織是集體行動(dòng)的基礎(chǔ)。組織化的程度決定著集體行動(dòng)的效果。公共治理中資源的整合與共享的啟動(dòng)、規(guī)劃、推動(dòng)，需要協(xié)調(diào)各方利益，處理其沖突、矛盾，形成有序化的組織架構(gòu)安排。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，資源整合與共享應(yīng)當(dāng)成為多數(shù)組織的發(fā)展戰(zhàn)略。建立資源整合與共享的組織架構(gòu)，是實(shí)施資源共享戰(zhàn)略的工具，可以支持資源整合的戰(zhàn)略發(fā)展，促進(jìn)資源整合與共享的職業(yè)化、專業(yè)化，使組織適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境的變化，對(duì)資源整合與共享做出及時(shí)調(diào)整和有效應(yīng)對(duì)，為資源配置和共享的集體行動(dòng)提供了可能條件，進(jìn)而提高資源的整合能力。

(二)形成可持續(xù)有活力的資源整合機(jī)制資源整合機(jī)制包括資源整合的規(guī)劃、決策、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)估、監(jiān)控和回應(yīng)等一系列環(huán)環(huán)相扣的互動(dòng)環(huán)節(jié)，它是資源整合過(guò)程中組織或部門(mén)之間相互作用、相互影響的過(guò)程和方式，是常態(tài)化的行為準(zhǔn)則和運(yùn)行過(guò)程，能夠使資源整合的集體行為具有可預(yù)見(jiàn)性和可持續(xù)性。一個(gè)科學(xué)的整合與共享機(jī)制可以超越狹隘的個(gè)人主義和破碎化產(chǎn)權(quán)格局，有助于從經(jīng)驗(yàn)性分享走向理性共享，實(shí)現(xiàn)合理、有效、持久的資源共享。

(三)體現(xiàn)平等互信的社會(huì)合作精神組織安排和整合機(jī)制從外在層面給公共治理中資源整合和共享的集體行動(dòng)提供動(dòng)力支持，而社會(huì)合作精神則從內(nèi)在層面激發(fā)和鼓勵(lì)社會(huì)成員之間、社會(huì)成員和公共管理者之間形成有序的集體行動(dòng)。社會(huì)合作精神讓社會(huì)成員直面各自的利益問(wèn)題，形成利益關(guān)照，尊重彼此的利益訴求，既保證把蛋糕做大，也保證把蛋糕分好。而社會(huì)合作需要以互信為基礎(chǔ)，如學(xué)者所言，共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要群體成員的合作，就此建立和達(dá)成共識(shí)并非易事。日常互動(dòng)中根深蒂固的不信任感和不確定感，它阻礙著人們采取集體行動(dòng)，甚至導(dǎo)致集體行動(dòng)癱瘓，進(jìn)而引發(fā)不合作的互惠模式的出現(xiàn)［17］。

(四)增強(qiáng)整合和共享的主動(dòng)性公共治理中的資源整合和共享的主體包括各種各樣的資源所有者。在所有主體中，政府對(duì)資源整合來(lái)說(shuō)尤為重要。政府因其地位的特殊性，容易識(shí)別、理解資源整合的需求，也便于進(jìn)行資源整合的規(guī)劃和組織。當(dāng)然，其他組織也可能提出資源整合需求，政府應(yīng)順勢(shì)而為，促成資源整合行為的生成。政府通過(guò)調(diào)動(dòng)或順應(yīng)各種資源所有者參與社會(huì)合作的積極性，使資源共享從被動(dòng)走向主動(dòng)。

(五)走規(guī)范化整合與共享的路子在傳統(tǒng)公共管理實(shí)踐中，往往需要公共權(quán)威和公共管理者例外地、個(gè)別地推動(dòng)和引導(dǎo)各種資源所有者進(jìn)行合作，才能實(shí)現(xiàn)資源的共享，傳統(tǒng)人治色彩較濃。當(dāng)今時(shí)代，國(guó)家和社會(huì)越來(lái)越注重依法治理，強(qiáng)調(diào)以法治思維和法治方式解決問(wèn)題。資源整合因其關(guān)涉利益交疊更應(yīng)該依法行事，明確各利益相關(guān)者的權(quán)利和責(zé)任，減少彼此的利益矛盾和沖突，推動(dòng)資源共享從人治性共享走向法治性共享。

(六)生成開(kāi)放性的整合共享氛圍在全球化和區(qū)域一體化背景下，當(dāng)今世界日益成為一個(gè)開(kāi)放的、競(jìng)爭(zhēng)與合作并存、合作價(jià)值突顯的有機(jī)整體。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不僅要依靠?jī)?nèi)部資源，還要擅于利用外部資源。因此，公共治理要積極推動(dòng)全球合作、區(qū)域合作、地方合作及系統(tǒng)合作，整合內(nèi)部資源和外部資源，使資源利用從封閉性獨(dú)享走向開(kāi)放性分享，在分享中實(shí)現(xiàn)資源的增值。

六、討論

福山認(rèn)為，政府能力、法治和民主問(wèn)責(zé)制是維系現(xiàn)代政治秩序的三個(gè)最基本要素。在三者的先后順序上，福山把政府能力放在首位，法治次之，民主最后［18］。一個(gè)國(guó)家的政治制度能夠保持持續(xù)強(qiáng)大的生命力，既取決于國(guó)家的性質(zhì)，還取決于國(guó)家的治理能力。一個(gè)國(guó)家需要在國(guó)家能力、法治與民主責(zé)任制三大要素之間尋求平衡，三者之間應(yīng)該相互制約。在美國(guó)，法治和民主問(wèn)責(zé)制強(qiáng)，但政府能力軟弱，公共服務(wù)不到位，權(quán)力制衡出現(xiàn)了僵局，強(qiáng)大利益集團(tuán)在遇到他們不喜歡的政策時(shí)對(duì)否決權(quán)的行使，陷入一種相互“相互否決”的困局，從而造成了一種政治秩序的失衡。這種困局具有明顯的“反公地悲劇”特征。這也是為什么赫勒以美國(guó)社會(huì)為基礎(chǔ)總結(jié)出“反公地悲劇”的重要原因。在福山看來(lái)，中國(guó)與美國(guó)不同，政府能力強(qiáng)，法治和民主問(wèn)責(zé)還較弱。的確，政府能力強(qiáng)，有助于克服碎片化的產(chǎn)權(quán)，整合資源為公共治理服務(wù)。我國(guó)目前正在推進(jìn)法治和民主問(wèn)責(zé)建設(shè)，這將加快我國(guó)資源整合的規(guī)范化、科學(xué)化的步伐，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)提供新的動(dòng)力。總體來(lái)說(shuō)，在公共治理中要形成有利于公共利益的集體行動(dòng)，就要對(duì)有限的社會(huì)資源進(jìn)行整合與共享，因而既要克服導(dǎo)致資源使用過(guò)度的“公地悲劇”困局，更要超越“反公地悲劇”和極簡(jiǎn)主義的困境，即資源擁有的不自覺(jué)和低價(jià)值造成的資源使用不足和浪費(fèi)。這是當(dāng)今社會(huì)特征對(duì)公共治理活動(dòng)提出的挑戰(zhàn)，也是提升公共治理能力，滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)公共服務(wù)需求的必然要求。因此，公共治理活動(dòng)中，應(yīng)充分利用公共權(quán)威來(lái)促進(jìn)資源的整合與共享，最大限度地促進(jìn)社會(huì)資源的有效使用，解決各種公共問(wèn)題。資源整合和共享的手段和方式既要從宏觀上把握整合和共享的戰(zhàn)略性方向，也要從微觀上著手更為細(xì)致有效的技術(shù)上的策略安排。唯此，才可能克服資源的不合理使用，提高整個(gè)社會(huì)的公共治理能力。

作者：李珍剛 葉良海 單位：廣西民族大學(xué)管理學(xué)院