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《財經研究雜志》2015年第八期

一、問題的提出

2008年國際金融危機之后我國開始進入新一輪產能過剩高峰，除了周期性和結構性因素的影響外，體制性因素也不容忽視，甚至應該是轉型時期我國產能過剩愈演愈烈和久治不愈的最重要原因。例如，各地在發展過程中往往用指向性很強、偏好性過強和很具體的產業規劃或產業政策指導甚至指令企業對產業的投資行動，這使得對少數產業的投資集中大量涌入，勢必可能造成產能過剩。而退出時期政府的“父愛主義”又會進一步加劇過剩程度，并使過剩產能難以消化。雖然理論界對于產業政策的有效性長期存在爭論，但世界各國一直廣泛采用，我國也利用產業政策實施了第一輪趕超。隨著我國經濟社會的發展，產業政策的實施也逐漸暴露出越來越多的問題，首當其沖的就是因為無法克服政府失靈所產生的日益嚴重的產能過剩問題。其內在機理是：一方面通過向企業傳遞信號或改變投資預期收益等方式造成“投資潮涌”（林毅夫等，2010）；另一方面在企業的退出階段，反向激勵效應使得企業陷入“越過剩越投資”的怪圈。

然而，國內學者對產能過剩的研究卻很少從產業政策的角度切入，不同政策工具對產能過剩的影響更是鮮有涉及，大多數文獻僅僅是籠統地指出了轉型體制下政府干預對產能過剩有重要影響。比如，王立國和鞠蕾（2012）認為地方政府干預使得企業內部成本外部化，可以引發企業過度投資，進而造成產能過剩。江飛濤等（2012）指出體制扭曲背景下，地區對于投資的補貼性競爭是導致產能過剩最為重要的原因。

國外學者主要從貿易政策角度對產能過剩展開研究。代表性的文獻有：Steel（1972）研究發現，在進口替代戰略背景下，供應商信用以及資本品的低關稅刺激了制造業產能的迅速擴張，同時外匯管制以及市場規模較小又影響了原材料的進口，從而導致產能過剩；Sahay（1990）也持有類似的觀點，他認為發展中國家的投入品進口配額造成了制造業的產能過剩，而用關稅去替代進口配額則可以提高產能利用率；Blonigen和Wilson（2010）分析了貿易政策對別國的影響，研究表明發展中國家的出口補貼并不是造成美國鋼鐵企業過去幾十年衰退的顯著因素。綜上，現有成果大多是對產能過剩或產業政策的獨立分析，很少有將兩者結合起來進行研究的。本文主要研究產業政策與產能過剩之間的關系，并嘗試利用理論推演和計量檢驗的方法重點回答三個問題：（1）產業政策對我國產能過剩的形成是否存在影響；（2）不同政策工具對我國產能過剩的影響是否存在差別；（3）產業政策對產能過剩的影響在企業規模、產權性質和技術特征等方面是否存在異質性。本文余下的內容安排如下：第二部分從理論上分析產業政策導致產能過剩產生的內在因素，并提出了供實證檢驗的理論假說；第三部分利用協整方法對制造業二位碼行業的產能過剩程度進行測度；第四部分根據理論假說建立計量模型，確定核心變量的測算方法、控制變量的指標選擇以及數據來源；第五部分對計量模型進行實證回歸并驗證理論假說；第六部分從企業規模、產權以及技術特征三個角度研究產業政策對產能過剩影響的異質性；第七部分是研究結論與政策啟示。

二、產業政策造成產能過剩的內在因素分析

我國是運用產業政策較多的國家，隨著經濟發展進入“新常態”，一些原先被高增長光環所掩蓋的問題日益突顯。本部分將對產業政策造成產能過剩的內在因素提供一個簡單的分析框架，并在此基礎上提出一些有待檢驗的理論假說。

第一，非均衡的發展思維。我國產業政策從本質上看體現的是非均衡的發展思維，其政策背景主要是針對相對落后的產業結構，迅速實現結構升級和經濟趕超。在非均衡的發展思維下，產能過剩形成的具體機制是：（1）由于我國具有強政府特征，中央政府利用產業政策選擇重點發展的產業，并通過各種政策工具主要對供給端進行刺激，導致大量要素和資源對這類產業的集中進入，形成了巨大的超出一定范圍的生產能力，從而使產能過剩的出現成為可能。（2）在現有的政治集權和經濟分權的制度安排下，各地方政府基于追求政治晉升和經濟利益的動機往往忽視本地比較優勢，片面照搬中央的產業政策，實施地方版的非均衡發展，出現了大量重復建設和過度競爭現象，進一步加大了重點發展產業發生產能過剩的概率。（3）空間上的非均衡布局，加上長期存在的地方保護和市場分割等因素，使得某些地區相對于其他地區更加容易出現過度投資，進而引發產能過剩。

第二，影響企業決策的市場機制尚未完善。在市場發育程度較低的背景下，產業政策通過其自身的信號傳遞作用極有可能造成產能過剩。當前，我國市場化程度不高主要表現在兩個方面：一是市場信號失真，二是市場信息嚴重不對稱。也就是說，企業一般很難通過正常和公開的渠道以較低的成本獲得未被扭曲的市場信息，而政府由于掌握了大量的關鍵要素和資源通常比企業更容易獲得更多和更真實的市場信息。基于這樣的背景，我國企業的決策行為往往更多地依賴于產業政策。在進入決策時，產業政策會向率先行動的企業傳遞信號，誘使其進入具有強烈政府偏好的產業。對于隨后行動的企業，產業政策會繼續傳遞同樣的信號，而率先行動的企業的進入行為又進一步加強了這種信號效應，刺激企業序貫進入。即使后行動的企業掌握了先行動企業僅獲得薄利甚至是虧損的信息，兩種信號的疊加效應和不對稱信息下的羊群效應仍然可能促使企業“前赴后繼”，從而導致這類產業出現產能過剩。由此也可以推論，地區間市場發育程度的差異將使得市場化程度較低的地區相對更易爆發產能過剩危機。在退出決策時，一方面，產業政策很少包含退出信息和指導；另一方面，由于政府官員自身的認知限制，負面清單的制訂并不科學且相對滯后，比如規模門檻的使用很可能產生反向刺激信號，從而加劇產能過剩。

第三，企業的預算軟約束。作為“雙軌制”的產物，我國企業的預算軟約束呈現出新的特征，即政府由“博愛”逐漸轉向“專寵”，一些重點部門或企業的預算軟約束程度非但沒有下降，反而由于政府干預手段和控制關鍵資源的增多而得到加強，這極有可能造成以上產業的產能過剩。具體來說，其一，地方競爭使得各地為招商引資競相采用投資補貼措施，并開展補貼競爭，如低價出讓土地、財稅優惠、降低環保標準和幫助企業獲取金融支持等，造成了要素價格的扭曲以及企業投資成本的下降，從而引發企業集中進入某些產業，形成產能過剩。其二，當企業虧損面臨退出時，地方政府又會通過補貼和信貸等“父愛”方式將其維持在市場之中。這一行為實際上是各地政府主導的消耗戰博弈的納什均衡，而且如果設置退出壁壘能夠給地方政府帶來更高的凈收益或者可以實現成本轉嫁，那么退出壁壘持續的時間將更長（劉小魯，2005）。其三，鼓勵發展國有比重較高的產業，由于這些企業預算約束相對更弱，因而更容易出現產能過剩。

第四，產業政策執行的不對稱。我國轉型時期實施的產業政策本質上是政府選擇贏家，因而政策內容主要是指出鼓勵發展的產業及支持措施。雖然隨著經濟現實和政府認知的發展，我國產業政策逐漸開始關注和包含限制類以及淘汰類產業目錄，并制定了相應的實施舉措，但作為落實產業政策主體的地方政府對鼓勵、限制和淘汰三類產業政策的不同執行態度和力度是導致我國部分產業出現產能過剩的重要原因。之所以會出現這一現象，主要是由于在現行的財政分權和以GDP為核心的政績考核體制下，地方和中央在實施鼓勵型產業政策方面是激勵相容的，而在實施限制型或淘汰型產業政策方面則是激勵不相容的。對于鼓勵型產業，地方政府會堅決執行中央政策，甚至不惜以扭曲要素價格或開展惡性競爭來吸引相關企業投資入駐，這提高了產能過剩發生的概率。比如中央提出要加快戰略性新興產業的布局與發展后，不少地區紛紛陷入“拼地價、給補貼、降門檻”的傳統發展模式，即所謂“朝陽產業的夕陽式發展”。而對于限制類和淘汰類產業，地方政府往往會與企業串謀，陽奉陰違，打政策的“擦邊球”，甚至欺上瞞下，設置各種退出壁壘，從而使過剩或落后產能難以退出，導致產能過剩“久治不愈”。

第五，產業升級的困境。根據經濟學理論，產品多樣化、質量提升以及產業升級是破解產能過剩危機的重要途徑之一。但我國的產業政策卻在一定程度上影響了產業升級的順利實現，進而導致產能過剩的產生并難以化解。其內在機制主要包括四個方面：一是鼓勵以國際代工方式加入GVC，發展出口導向型經濟的產業政策雖然可以在短期內使眾多國內企業完成較低級的工藝和產品升級，但是由于鏈主及環節限制等因素卻長期被鎖定于“微笑曲線”的低端，發生同質化競爭。二是一直以來為實現經濟的迅速趕超，產業政策的目的主要是追求部分產業以速度和數量為核心的快速增長，直到“十一五”時期才正式將增強自主創新能力和提升產業競爭力引入產業政策并突出其重要性，而這一改變很難在短期內對我國產業升級困境產生明顯的積極影響。三是產業政策及其支持方式和工具等的不完善使產業升級難以實現。產業升級的本質是創新和技術進步，目前產業政策中知識產權保護內容的缺失或執行不力導致了研究部門溢出收益迅速下降，削弱了其創新動力。另外，鼓勵創新的產業政策的干預水平主要集中在企業層面，而對跨產業及宏觀層面的基礎理論研究的支持力度不夠，從而使企業研發生產率難以提高。四是中央和地方產業政策的不協調也對產業升級造成了一定的不利影響。比如，自主創新與“騰籠換鳥”之爭，Chen等（2014）研究發現，像自主創新這類頂層設計政策很可能會破壞地方政府采取“騰籠換鳥”這種漸進方式進行產業升級的努力。以上四方面由產業政策所造成的產業升級困境會促使國內企業“潮涌”進入某些產業，從而導致發生產能過剩并長期存在。綜上所述，本文提出理論假說：我國轉型時期實行的產業政策會增大產能過剩發生的可能性并使其持續存在。

三、產能過剩的測度：基于制造業二位碼行業的估計

產能利用率是國際通用的衡量產能過剩的核心指標，其估算的難點在于對產能產出的預測。國外不少學者對此進行了反復探討，目前，估計產能產出的方法除了直接調查法之外，主要有峰值法、生產函數法、成本函數法、協整方法、結構向量自回歸法以及數據包絡和隨機前沿分析法等。以上方法各有優劣，這里選擇使用Shaikh和Moudud（2004）首次提出的協整方法對我國制造業各行業的產能產出進行估算，該方法的好處在于不需要對函數形式進行設定，回避了主觀誤差。

（一）模型、變量說明及數據來源Shaikh和Moudud（2004）認為，從長期來看產能產出與資本存量存在著穩定關系，并經過推導得出回歸模型：該模型的被解釋變量為產能產出，解釋變量為資本存量和代表技術進步的時間趨勢項。這里用工業總產值來衡量產能產出，并用各行業工業品出廠價格指數進行平減以得到實際工業總產值；用固定資產凈值來代表資本存量，固定資產凈值由固定資產原值與累計折舊作差得出，再利用固定資產投資價格指數剔除價格因素影響。樣本為除工藝品及其他制造業、廢棄資源和廢舊材料回收加工業以外的28個制造業行業，樣本區間選擇1999－2011年，工業總產值、固定資產原值和累計折舊數據來自于歷年《中國工業經濟統計年鑒》，2004年的數據來自于《中國經濟普查年鑒（2004）》，工業品出廠價格指數以及固定資產投資價格指數來自于歷年《中國統計年鑒》。實際工業總產值與實際固定資產凈值取對數后分別得到回歸模型的因變量和自變量。

（二）產能利用率計算結果首先，樣本數據的面板單位根檢驗結果顯示所有序列均是一階單整；協整檢驗表明固定資產凈值與工業總產值之間存在穩定關系。考慮到行業異質性，分別采用固定效應模型、隨機效應模型以及變系數模型進行回歸，經檢驗本文最終采用變系數模型的回歸結果估算產能產出，進而得到各行業時序變化的產能利用率。評判產能過剩的標準是國際上廣泛使用的79％－83％區間，即產能利用率低于79％則表明產能過剩。根據計算結果，以2011年的產能利用率為主要參考值甄別出目前可能存在產能過剩問題的行業有12個，占所有行業數量的比例接近50％。除石油加工、煉焦及核燃料加工業、化學纖維制造業、非金屬礦物制品業以及有色金屬冶煉及壓延加工業的產能利用率基本保持在一個穩定水平外，其余過剩產業的產能利用率均呈現下降趨勢。與沈坤榮等（2012）在產能利用率低于79％的前提下借助產銷率差值來判斷過剩強度的方法不同，本文的判斷分為兩個步驟：首先是從產能過剩行業中選出產能利用率相對較低的行業，同樣以2011年的產能利用率為參考值，以70％為評價標準；其次，輔助指標企業虧損面、庫存變動率以及產品價格變動情況中至少有2個指標反映出過剩傾向的，將其判斷為強過剩，其余則為弱過剩。①此外，根據不少學者的觀點，目前為止我國經歷過三輪產能過剩，故將1999－2011年劃分為三個階段，分別是：1999－2002年為第一階段，2003－2007年為第二階段，2008－2011年為第三階段。以上結果表明，我國制造業產業中產能過剩的范圍正在逐漸擴大，以三階段各產業產能利用率的均值為參考值進行比較后發現，本輪產能過剩的過剩產業相對于前兩輪過剩有一定幅度的增加。如果以2011年的產能利用率為參考值，那么過剩產業的數量將更大。12個可能存在產能過剩的產業中，重工業產業占到了近85％，其中有6個產業被判定為強過剩，分別是石油加工、煉焦及核燃料加工業、化學原料及化學制品制造業、化學纖維制造業、黑色金屬冶煉及壓延加工業、有色金屬冶煉及壓延加工業以及通信設備、計算機及其他電子設備制造業，且所有被判斷為強過剩的產業其產能利用率要么保持不變，要么呈下降趨勢，說明過剩情況很難改善，甚至會進一步惡化。其余被判定為弱過剩的產業，除了非金屬礦物制品業的產能利用率基本穩定外，剩下的均表現出繼續下降的態勢，也就是說如果不能得到有效化解，現在弱過剩的產業很有可能變成強過剩產業。令人欣慰的是，本文測算得出的產能過剩產業也正是國家相關文件以及工信部向社會公布淘汰落后產能目標的行業中多次提到的過剩產業，并且與韓國高等（2011）以及沈坤榮等（2012）得出的產能過剩產業基本一致。

四、研究設計

為了驗證理論假說，這里引入以下計量經濟模型來分析產業政策與產能過剩之間的關系。

（一）計量模型設定我國產能過剩的成因除了政府干預之外，還有需求沖擊導致的被動過剩以及企業為了應對不確定性、追逐市場份額和利潤等造成的主動過剩。此外，不少文獻還論證了市場結構、國際貿易和行業特征等對產能過剩的影響，因此，為了更好地分析產能過剩的影響因素，這里也加入一些控制變量：struc代表市場結構，forei表示產業的對外開放度，indus描述產業的輕、重特征。μi表示不可觀測的個體固定效應，εit是隨機誤差項。

（二）變量說明和數據來源1．被解釋變量產能過剩程度（cu）。產能過剩的測度采用第三部分的計算結果。2．核心解釋變量產業政策（poli）。產業政策的內涵非常豐富，實證研究對其的處理一般有三種思路：一是通過比較不同產業政策實施階段被解釋變量的變化來說明產業政策的影響。這種處理方法有效回避了產業政策的定量描述，但是存在一個嚴重邏輯缺陷，即產業政策只是所有變化的充分不必要條件。二是將產業政策看成一個整體，從行業或時間維度引入啞變量。三是將產業政策的不同工具區分開來，再分別選取指標對政策工具進行刻畫。由于采用虛擬變量來度量產業政策，其背后的經濟含義比較有限，本文主要采用第三種處理辦法。我國產業政策中較多使用的政策工具包括財稅優惠、行政審批、價格管制、金融支持以及貿易保護等。考慮到各種政策工具的使用頻率、范圍以及地位，這里主要選擇稅收優惠（tax）、貿易保護（trad）以及創新補貼（subs）三種政策工具進行分析。tax選擇真實銷售稅負指標；trad采用的指標為出口退稅占工業增加值比重；subs用政府資金占規模以上工業企業R＆D經費內部支出之比來表示。產業內生增長趨勢（grow）。Ishii（2011）指出，如果企業發現市場在增長，但是不確定增長幅度和能夠獲得的市場份額，當保持過剩產能的成本低于期望收益時，那么企業就會保持過剩產能。因此，產業內生增長趨勢是企業產能決策的重要影響因素。測量產業內生增長趨勢比較粗糙的方法是直接測算工業總產值增長率，這里采用HP濾波法對各行業規模以上工業企業的實際工業總產值增長率進行分解，平滑參數取值100，得出的趨勢部分就是產業內生增長趨勢。外部需求沖擊（dema）。與企業主動選擇過剩不同，外部需求沖擊會導致被動過剩的產生。從本質上講，周期性產能過剩和結構性產能過剩分別是被動過剩在宏觀和中觀層面的典型表現。比如，孫巍（2008）觀察到從生產要素投入到形成生產能力具有一定的滯后性，宏觀經濟的波動與沖擊會導致產能過剩的形成。付啟敏等（2011）提出了一種結構性過剩情形，即產業縱向組織不協調使上下游供需關系不對稱導致產能過剩。對外部需求沖擊的衡量選擇實際可支配收入增長率指標。產業盈利（prof）。追逐利潤是企業保持產能過剩的另一動機。其內在機制有二：一是構建進入壁壘，先進入的企業可以通過保持過剩產能形成降價和增產兩大可置信威脅以阻止進入。二是降低成本，Schwartz（1984）認為維持產能過剩有利于形成規模經濟效應，因而具有一定的經濟理性。測度產業盈利程度的指標較多，這里選用工業成本費用利潤率指標，因為該指標在某種程度上能反映產業的成本控制和投入即產出效率。3．控制變量市場結構（struc）。Mann等（1979）認為高集中度行業的產能調整比競爭行業更快，因而很難發生產能過剩。市場結構反映了市場競爭和壟斷的情況，可以通過市場集中度指標進行測度。由于赫芬達爾指數需要微觀層面的數據支持，這里采用PCM指數來代表市場結構變量。產業對外開放度（forei）。大量的研究表明，對外貿易也會對產能過剩產生重要影響。對于我國來說，吸收FDI、加入GVC和開展加工貿易的發展模式對產能過剩的影響主要表現在兩個方面：一是在承接國外產業轉移的背景下，FDI可能會導致眾多國內的上下游企業集中進入，產生過度投資；二是與FDI的競爭會使得一批國內同類企業破產或倒閉，雖然在短期可能會減少過剩產能規模，但長期來看，將會誘發處于寡頭壟斷地位的在位企業主動過剩。產業對外開放度用規模以上工業企業出貨值與銷售產值之比來表示。產業特征（indus）。從理論上講，由于資本密集型屬性，重工業相對于輕工業產能形成的時間更長，資產專用性更強，規模門檻和產能調整的成本也更高。此外，與輕工業偏完全競爭的市場結構不同，我國重工業大多數產業屬于非完全競爭行業。因此，重工業應更易出現產能過剩。韓國高等（2011）的研究也證實了我國產能過剩行業大多數屬于重工業。故在計量模型中引入產業特征啞變量，令重工業各產業為1，輕工業各產業為0。4．樣本和數據來源本文的研究樣本為1999－2011年28個制造業行業（不包括工藝品及其他制造業、廢棄資源和廢舊材料回收加工業）的面板數據。變量數據來自于歷年《中國統計年鑒》、《中國工業經濟統計年鑒》、《中國經濟普查年鑒2004》、《中國勞動統計年鑒》、《中國財政年鑒》以及《中國科技統計年鑒》。

五、模型檢驗與實證分析

（一）稅收優惠為了克服靜態面板模型中被解釋變量的內生性問題，這里采用標準誤更小的動態面板系統GMM進行估計。對計量模型（1）的回歸結果顯示，整體方程和變量系數均具有穩健性；在5％的顯著水平上，所有方程誤差項都不存在二階序列相關，且不存在過度識別問題，工具變量選擇有效。產業真實銷售稅負與產能利用率之間存在著顯著的正相關關系，也就是說采用稅收優惠的政策工具會導致產能過剩的發生。其內在機制主要有二：（1）在進入決策階段，稅收優惠發揮信號傳遞作用，吸引企業對某些產業的集中進入。在投資決策階段，企業投資遵循邊際收益等于邊際成本的原則，而稅收優惠降低了投資邊際成本，刺激投資規模擴大。Goolsbee（1998）指出稅收優惠刺激的主要是針對資本品的投資需求，即產能的擴張。在退出決策階段，稅收優惠實際上構成了企業的預算軟約束，成為退出壁壘，從而使過剩產能無法正常退出。而政府是否對企業進行保護的關鍵是確定和比較邊際社會收益與損失。（2）從稅收競爭的角度來看，Janeba（2000）認為產能過剩是企業理性選擇的結果，他構建了一個跨國公司與東道國的基本模型，并證明東道國之間的稅收競爭會使得跨國公司以投資過剩產能作為威脅而獲取更優惠的稅率。事實上，這一解釋同樣適用于國內公司和地區間的稅收競爭。

（二）貿易保護根據方程2，貿易保護與產能利用率的關系為正，且通過了1％的顯著性水平檢驗。說明貿易保護越強，產能利用率越高，反之則反是。這一結論與Sahay（1990）的研究一致，他指出不論完全競爭市場還是不完全競爭市場，關稅保護都會導致完全的產能利用率。考察2006－2011年期間我國制造業各行業的出口退稅占工業增加值之比的指標，可以發現28個行業中有24個行業的貿易保護程度出現不同程度的下降，占行業總數的85．7％，與我國制造業普遍存在產能過剩的特征大體一致，且這24個行業與前文測算產能利用率得出的可能存在產能過剩風險的行業也基本重合。從理論上講，貿易保護與產能利用率之間的關系可能并不是簡單的單調關系。梳理改革開放以來我國涉及對外貿易方面的產業政策，可以將貿易保護的目標概括為“鼓勵出口，管制進口”。短期來看，通過增加出口退稅和實行進口配額等方式加強貿易保護可以至少產生以下結果：一是導致出口型企業因成本優勢而增加產出，二是使得進口替代型企業因競爭不足以及超額利潤的存在產生增加產出的沖動，三是促使混合型企業在國內外差異價格的刺激下增加產出，因為國內過剩的產出完全可以在國際市場上以出清的價格進行消化（Staige等，1992）。這些結果都會使國內企業產能利用率得到提高。從長期來看，加強貿易保護會產生以下結果：一方面，資本的逐利性會導致大量的國內企業對出口行業的集中涌入，形成產能的過度擴張；另一方面，從產業組織的角度來說，進口管制會使得進口替代型產業與其上下游產業的發展不協調，從而可能造成產業鏈某一環節的過剩。也就是說，長期加強貿易保護反而會降低產能利用率。由此可見，貿易保護與產能利用率之間應該存在著一種類似于“倒U形”的關系。但是從目前來看，鼓勵出口和管制進口的開放保護政策對我國產能過剩的影響還處于“短期效應”階段。一個顯而易見的建議就是，未來應通過削減貿易保護和加強國內企業的國際競爭來化解產能過剩。

（三）創新補貼由于誤差項二階序列相關的原因，方程3引入了被解釋變量的二階滯后項，雖然損失了一些觀測值和樣本信息，但是重新回歸后的結果顯示，方程和變量估計整體穩健，方程誤差項在5％的顯著性水平上不存在二階序列相關，過度識別檢驗表明工具變量的選擇也有效。由于2007年我國實行政府收支分類改革以及公共財政的發展趨勢，出于數據的可得性、口徑的一致性以及政策措施的現實地位考慮，這里選擇財政補貼中長期穩定存在的一個重要部分———創新補貼進行分析。然而，令人遺憾的是，我國創新補貼與產能利用率之間的關系顯著為負。這表明我國的政府補貼對創新效率具有負作用，許多國外學者的研究卻給出了截然相反的結論。而國內學者對我國的實證研究大多支持了我們的結論（馮宗憲等，2011）。其內在機制可以歸納為以下四點：一是補貼方式，目前我國對企業的創新補貼主要采取創新投入補貼的形式，而研究發現創新產品補貼的方式比創新投入補貼更為有效（生延超，2008）。二是補貼項目，近幾年國家或地方創新基金的補助項目，很大比例都是應用研究，這一方面會導致基礎研究的不足和創新吸收能力的弱化，同時也可能造成對企業R＆D投入的擠出。三是補貼分配，從主觀角度來看，創新補貼的分配者可能會出于尋租等個人利益因素的影響而導致資金錯配；而從客觀角度來看，受個體認知的局限性和信息不對稱的影響，創新補貼可能會因違背市場規律而降低其配置效率。四是補貼管理，即對補貼資金缺乏嚴格的監督管理，容易發生企業改變資金用途等不良現象。

六、產業政策影響過剩的異質性：企業規模、產權與技術特征

本部分將進一步對產業政策影響產能過剩的異質性進行分析。此處將分別構造產業政策和企業規模、產權性質和產業技術特征的交互項，并將計量模型（1）拓展如下。

（一）企業規模表5的結果顯示，方程1－方程6的回歸效果良好，估計方程的誤差項不存在二階序列相關，工具變量選擇有效，整體方程也通過了穩健性檢驗。逐步加入解釋變量的結果時各變量的系數符號均保持不變，與計量模型（1）的回歸結果相比，也基本一致，這說明了實證結果具備可靠性與穩健性。產業政策與企業規模交互項的系數均為負，且都通過了1％的顯著性水平檢驗，說明產業政策會通過不同規模的企業降低產能利用率，從而產生產能過剩。從系數大小來看，產業政策對小企業的影響明顯要大于對大中型企業的影響。因此，可以得出結論：從企業規模來看，我國產業政策可能主要通過小企業來引發產能過剩；經濟體中小企業比重越高，產業政策造成產能過剩的概率就越大。事實上，國外學者很早就從企業規模角度研究政策效果的非對稱性，但是主要的研究焦點集中在貨幣政策方面。產業政策的本質是政府對某些產業提供包括資金和土地等各類要素在內的生產性補貼，小企業往往會對產業政策更加敏感。產業政策的實施會誘發小企業對某些產業的集中進入，形成所謂“投資潮涌”，從而使得這些產業容易發生產能過剩。可見，經濟中小企業數量越多、比重越高，產業政策越容易導致產能過剩。

（二）產權性質產業政策與國有企業占比的交叉項系數為負，并通過了1％的顯著性水平檢驗；而產業政策與外資企業占比的交叉項系數為正，并在5％的水平上顯著。說明從企業產權角度來看，產業政策主要是通過國有企業而造成了產能過剩，同時產業政策對外資企業的影響可能會提高產能利用率。由此可以得到推論，產業中國有企業比重越高，實施產業政策越有可能發生產能過剩，反之則反是。之所以出現這一結果，與國有企業的政策工具屬性密切相關。由于政策執行成本的優勢，國有企業作為一種強制性的政策工具而存在，其主要職能在于實現宏觀調控、產業發展、社會福利最大化以及保障國家安全等。產業政策選擇了戰略發展性產業后，將會產生兩種效應：第一，國有企業作為內生性政府規制必然率先進入，產生示范效應，吸引民營企業集中進入，在實現產業規模迅速發展的同時，也帶來了重復建設和過度投資問題；第二，產品過剩逐漸演變為產能過剩之后，出于地方博弈和社會穩定等動機，各地政府往往通過“預算軟約束”構筑起企業的退出壁壘以阻止過剩產能退出，干預對象首當其沖是國有企業，而其目標的多元性使得干預更容易實現，由此導致了產能過剩的形成并長期存在。而外資企業以利潤最大化作為最終目標，且決策自主性較強，產業政策的信號傳遞會誘使其增加產出并強化R＆D，反而會提升產能利用率。

（三）產業技術特征產業政策與行業中高技術占比交互項的系數為正，而產業政策與行業中低技術占比交互項的系數為負，兩者均通過了1％的顯著性水平檢驗。說明從產業技術特征的角度來看，產業政策主要是通過行業中低技術的部分引發產能過剩的，所以行業中低技術的比重越大，產業政策越容易產生產能過剩。我們經常觀察到“低端產能過剩、高端產能不足”的現象，以鋼鐵業為例，作為世界上最大的鋼鐵生產國，我國每年仍需進口超過1000萬噸的高端鋼材，而低端產能過剩又使得國內鋼鐵行業整體利潤率嚴重偏低，這也從另一方面佐證了研究結論的正確性。事實上，從指標選擇來看，行業中高技術占比以及低技術占比實際上反映了產業的創新程度，而創新是防止和化解產能過剩的重要機制。現行的產業政策在一定程度上制約了創新活動的發生，至少表現在以下幾個方面：（1）產業政策中對知識產權保護內容的缺失和執行不力削弱了企業的創新意愿；（2）創新鼓勵舉措的錯配影響了創新效率；（3）對基礎研究的忽視限制了創新能力的提高；（4）出口導向的產業政策使得大量國內企業以廉價要素的比較優勢加入全球價值鏈（GVC），從事低技術含量的生產制造環節，這種發展模式導致國內企業熱衷于技術引進和學習模仿，并逐漸陷入路徑依賴。而不創新則意味著過剩，一方面需求的演變和升級會導致供給出現結構性過剩；另一方面復制模仿的增多也會產生產能過剩。

七、政策建議

為了深入分析產業政策與產能過剩之間的關系，挖掘其傳導機制，本文提出了一個關于產業政策與產能過剩關系的分析框架和理論假說，并利用中國1999－2011年28個制造業行業的面板數據進行了實證檢驗。基于回歸結果，本文認為我國的產業政策以及發展戰略亟需作出相應的調整，才能更有效地化解和防止產能過剩，為轉型期的經濟增長和產業升級創造更穩定的發展環境。目前，實施政策的著力點主要包括：

第一，加快過剩企業“走出去”。目前，中央從宏觀上提出“一帶一路”的重大戰略，微觀上牽頭設立金磚銀行、亞洲基礎設施開發銀行和絲路基金等，重要目的都是支持國內傳統優勢行業，特別是過剩行業的企業“走出去”，以化解國內產能過剩。需要注意的是，針對不同類型的產業應采取不同的“走出去”方式。

第二，鼓勵企業兼并重組。企業規模過小、數量過多是發生產能過剩的重要誘因。兼并重組則是提高市場集中度和化解產能過剩的低成本和高效率的清潔劑。迄今為止，發達國家已經至少出現過六次以上較大規模的收購兼并浪潮，而我國工業化到現在已經進入了中后期，卻沒有出現過一次像樣的兼并收購高潮，嚴重制約了產能過剩的糾偏。對此，比較可行的辦法是振興多層次資本市場。

第三，提升企業創新效率。一方面完善創新補貼方式，對于一些類型的創新活動變事前的供給端補貼為事后的供給端補貼或需求端補貼，規范補貼資金的分配和管理監督，從而提高補貼效率。另一方面營造創新的氛圍。通過大力發展非銀行金融機構總部經濟，營造風險投資和股權投資的良好氛圍，建立動態的壟斷制度來鼓勵創新經濟的發展。第四，實施負面清單管理。負面清單管理可能是治理我國產能過剩，特別是體制性過剩的有效路徑（程俊杰，2014）。長期以來，國內各級政府的很多經濟政策主要都是基于“正面清單”的管理模式制訂的，權力對市場經濟運行介入過多導致了產能過剩的發生和加劇，負面清單管理雖然是起始于國際貿易領域的模式，但也可以作為產業政策轉型的借鑒，具體來說，就是要制訂出禁止或限制投資的產業清單、政府的權力清單以及水平型產業政策或競爭性政策清單。

作者：程俊杰 單位：江蘇省社會科學院 區域發展研究中心 南京大學 長江三角洲經濟社會發展研究中心