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一、地方政府債務規模過大的原因

地方政府負債數額過大且債務管理存在問題的根本原因是地方政府的財權與事權不匹配。1994年的分稅制改革，在劃分了中央政府與地方政府之間收入的同時，卻沒有明確劃分中央與地方之間的事權，導致財權不斷上移，而事權卻不斷下移。從財權方面看，地方稅收大多是稅源分散和收入不穩定的稅種，而收入來源穩定、稅源集中、增收潛力較大的稅種則作為中央固定收入或中央與地方共享收入。加之近年來個人所得稅的調整和營業稅改增值稅的試行，使得地方政府的收入來源再次被縮小。雖然輔之以轉移支付制度，但如今的轉移支付效率較低且不規范，因此無法解決地方財政收入不足的問題。

從事權方面看，各級地方政府在向上集中資金的同時，仍要承擔本區域內的經濟發展、義務教育、基礎設施建設等資金支出，地方政府支出比重要遠高于其收入比重。例如2012年，地方財政收入為61077億元，占全國財政收入的52.11%；而地方財政支出為106947億元，占全國財政支出的85.07%。這種財權與事權的不匹配，使得地方財政收入難以滿足地方政府事權的需求，驅使地方政府以舉債的方式擴大收入，從而滿足其對資金的需求。

二、控制地方政府債務規模的對策

(一)合理劃分事權范圍

從世界各國實踐來看，許多發達國家都以法律的形式明確了中央政府與各級地方政府之間的事權范圍。因此，我國也應通過立法的方式確定各級政府之間的事權范圍，避免各級政府在事權上的缺位或越位等。根據公共產品受益范圍，確定各級政府的事權范圍。首先，由全國居民享用的公共產品應由中央政府提供，如國防、外教等；此外，調節地區間和居民間收入分配的支出也應由中央政府負擔。其次，由本地居民享有的公共產品應由地方政府提供，如地區性交通、基礎教育、消防等。

再次，具有跨地區“外部效應”的公共產品，應由中央政府和地方政府按一定比例分別承擔，如垮地區的鐵路、江河治理、高等教育等。此外，公共產品的提供應遵循市場經濟原則。可以由市場提供的公共產品，由市場提供；市場提供有困難的公共產品，由政府幫助市場提供或市場與政府共同合作提供；市場無法提供的公共產品，應由政府提供。公共產品提供主體的多樣化，不僅可以促進經濟的發展，還可以減輕各級政府的事權壓力。

(二)增加地方稅收收入

按事權與財權相匹配的原則，在確定地方政府事權范圍的同時，根據事權范圍給予相應的財權。首先，建立地方主體稅種。根據稅種的屬性，將各地區間分布均勻的、稅基流動性小的且稅收收入較多且穩定的稅種作為地方主體稅種。根據以上原則可以考慮以財產稅作為地方的主體稅種，這也是國際通行做法。建立地方主體稅種不僅可以增加地方稅收收入、為地方政府支出提供收入支持，還可以調動地方發展經濟的積極性。其次，調整中央政府與地方政府之間稅收分享比例。

如今的稅收劃分比重偏重于中央政府，增值稅在中央和地方之間的分享比例是75%：25%；個人所得稅和企業所得稅在中央與地方之間的分享比例都是60%：40%。顯然，地方政府的稅收分享比例較低，可以適當降低中央政府在增值稅和所得稅方面的分享比例，相應提高地方政府的分享比例，使地方政府有足夠的收入滿足其事權需要。最近的營業稅改增值稅的改革和個人所得稅免征額的提高使得地方政府的稅收收入收到較大影響，這些都為提高在中央與地方共享稅中地方政府分享的比例提供了理由。

再次，給予地方政府一定的稅收立法權。在保證中央政府稅收主導地位的同時，下放一部分稅收立法權，使地方政府可以根據自身情況開征部分新稅種、確定稅率等，不僅可以促進地區經濟發展，也可以增加地方政府稅收的自主性，從而增加地方的稅收收入。

(三)完善轉移支付制度

由于分稅制導致地方財政收入比重相對減少，為了解決這一問題，中央對地方實行了轉移支付制度，通過稅收返還、專項轉移支付等方式向地方轉移財政資金。但從目前的情況來看，轉移支付的力度還不夠，對既得利益的保護較明顯。針對轉移支付制度存在的一些問題，提出以下對策建議。

首先，建立轉移支付相關法律。如今我國還沒有相關的轉移支付法律，這使得轉移支付的隨意性較強、不規范，還會出現尋租等問題。因此，應在參考國際經驗的基礎上，充分考慮我國具體國情，建立轉移支付相關法律法規，規范轉移支付的程序、資金分配的方式和方法等，并逐步形成穩定的轉移支付制度框架。

其次，加強轉移支付的均等化作用。由于專項轉移支付需要地方政府提供配套資金，使得越是富裕的地區轉移支付越多，不利于均衡地區間財力差距。因此，應在堅持公共服務均等化原則下，加大對地方政府的一般轉移支付，適當減少專項轉移支付。將一般轉移支付與專項轉移支付相結合，減輕地方政府的資金壓力。同時，改進一般轉移支付規模的計算方法。用“因素法”取代“基數法”確定轉移支付資金的規模，科學、準確的考慮經濟發展水平、稅負高低、城市化程度、人均GDP、人口教育狀況、農業產值等因素，使轉移支付促進公共服務均等化的職能得以真正實現。

作者：李姍姍肖雙瓊單位：哈爾濱商業大學財政與公共管理學院