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一、當前財政監督工作存在的問題

（一）財政監督工作存在的問題。

1．財政監督職能定位不準確。財政檢查與財政控制脫節，檢查未能站到控制的高度。目前，一些地方的財政部門對財政監督的認識還不夠深刻，導致對財政監督在整個財政管理工作中的職能定位不準確，未能將財政監督作為加強財政控制、推動財政職能的實現、促進整個經濟社會健康發展的重要手段，而只是將財政監督作為一種應付突發性事件的臨時工具，單純進行事后檢查，基本沒有開展事前和事中監督，導致財政監督本身的重要職能無法體現，其結果則表現為財政監督無法廣泛深入地延伸到財政工作的各個領域，更談不上對整個財經領域的監控。同時，職能定位的缺陷還導致財政監督與審計監督、人大監督等其他監督形式在工作上的混淆和交叉。財政監督在理論上講，本身屬于財政管理的一部分，在管理中屬于控制這個環節，財政監督涉及財政工作的方方面面，是極具綜合性的監督形式，它應該積極主動地參與財政改革，通過監督檢查中發現的問題及時提出完善財政管理制度的建議，而不是就檢查論檢查。但是，當前許多地方的財政監督部門大多拘泥于單項業務的檢查，還未能站在整個財政管理和財政改革的高度上看問題。其原因是當前各級財政部門對財政監督的職能認識不清，定位不準，對財政監督的職能定位僅僅局限于一種監督和檢查行為，而未能賦予財監部門執行財政內部控制的職責和權利，使財政監督部門參與財政管理和改革顯得有心無力。

2．財政監督內容、范圍存在較大盲區。近年來國內外的研究和實踐經驗表明，在現代經濟條件下，財政監督的范圍十分廣泛，可以說凡是有財政收支和財政管理活動的領域，都必然應該有財政監督。但從廣西現階段的財政監督情況來看，監督職責的范圍和內容具有較大的局限性，監督的重點主要集中在財經領域的某些突出問題，體現為重收輕支、重撥輕管的傾向，監督的范圍大部分還只能集中在財政內審、行政事業單位財務收支以及財政收入質量的監督上，且監督的內容狹窄、方法單一。從方式上看，表現為專項性和突擊性檢查多，日常檢查少；從監督環節上看，表現為集中性和非連續性的事后檢查多，事前、事中監督少；從監督內容上看，表現為對預算收入檢查多，對預算支出檢查少，對某一事項檢查多，全方位跟蹤監督少。這種傳統的監督方式，導致監督的范圍狹窄，監督的力度受到制約，難以適應變化了的社會主義市場經濟體制的要求。由于財政監督缺乏對整個宏觀環境的考慮和分析，往往偏重于事后監督，使許多違法違紀行為都在成為既成事實后才被發現，從而造成財政、稅收等經濟領域違法違規行為屢查屢犯，屢禁不止，也失去了財政監督的效果。

3．財政監督方式相對存在滯后性和被動性。公共財政框架下的財政監督不但具有多層次、廣泛性，而且還具有集監督、管理、服務于一體的本質特征，其監督方式具有對經濟行為事前、事中、事后全過程的監督。而現階段的財政監督很大程度上還只是一種被動的事后監督，其基本監督方式往往是按年度或按項目工程完結后，根據需要對其財務收支行為進行監督，這種單純的事后監督只能是已成事實后的監督，具有明顯的滯后性和被動性，財政監督成了為違紀單位處理善后事宜的工具。對監督過程中查出違紀問題，排除其他因素的影響，嚴格按照財政政策法規給予經濟處罰，最多也只能起到警示作用，且警示的效果如何還是一個難以預料的未知數。處罰的資金仍然是國家（單位）支付，這種慷國家之慨為自己遮羞或為自己免災的違紀現象，已逐漸成為違法違紀單位和個人的新時尚。再加上之前提到的監督職能機構較多，監督職能重復，交叉現象比較突出，在監督過程中少數監督機構受部門利益的驅動，對查出的違紀問題不認真對待，將對違紀單位罰款放在首位，只要繳了罰款就皆大歡喜，這樣不但加大了財政監督成本，動搖了執法的嚴肅性，對違紀單位既沒有起到任何警示作用，而且降低了財政資金的使用效益，給國家造成難以挽回的經濟損失。

4．財政監督信息反饋溝通渠道不暢。利用計算機網絡進行財政監督管理，及時反饋監督信息是公共財政框架下財政監督的基本要求。目前，廣西財政管理和監督的定量分析比重不夠，力度不大，預算編制、執行、評價的科學性不強，智能化、標準化水平不高。各級財政部門雖然都已建立了計算機中心，計算機技術在財政管理中也得到廣泛應用，但應該說起步較晚，特別在財政監督實務中，計算機應用不充分，開展財政監督所必須掌握的基礎性數據（包括大量的財政收支數據和相關的法規、典型案例，企事業單位數據、財政內部和政府部門數據、媒體數據等）比較欠缺，特別是服務于財政監督的信息網絡很不齊全，信息渠道不夠順暢，信息反饋不夠及時，計算機網絡手段在財政監督領域應用滯后。從收入環節看，財政與征收單位、國庫部門尚未實時聯網，財政對征收執行情況、收入入庫情況難以及時、完整掌握。從支出環節看，財政部門對資金分配使用情況的動態掌握限于撥付階段，由于尚未形成規范統一的會計核算網絡，資金具體使用情況的信息分散在各個預算單位，難以及時、全面、準確地同步集中反映到財政部門。從財政部門內部看，各管理職能部門與財政監督部門之間缺少溝通、協調和相互制約的正常機制，財政信息共享程度較低，傳遞缺少規范化程序，財政監督部門對預算單位和監督對象的基礎資料掌握不全，尚未建立有效的監督決策輔助系統和監督信息支持系統，影響了財政監督的及時性、針對性、嚴密性和有效性。

5．財政監督隊伍結構與其運行能力不相匹配。財政監督隊伍建設是財政監督檢查十分重要的一個內容。

財政監督檢查工作與一般的財政業務有其相通的部分，但又比一般的財政業務在業務知識、政策水平、處理和研究問題的能力等方面要求更加全面、更高一籌。一個只在一般業務處室工作過的業務人員不一定能勝任財政檢查工作，一個稱職的監督檢查人員要全面熟悉從總預算到部門預算、到會計核算、稅收政策等財政財務方面的全部內容，還必須掌握電子信息方面的知識，應當是復合型專業人才，否則難以勝任。現在各級財政部門已經認識到財政內部監督工作人員素質的重要性，但是，在內部監督隊伍建設上當前仍存在一些問題。特別是目前財政監督職責面很廣，財政監督要負責財政收支監督、會計監督和內部檢查等多方面的工作，每一方面都是千頭萬緒，工作任務相當繁重。而在另一方面，當前財政監督的機構和干部配備卻相對較弱，二者不相匹配，無法適應新形勢下財政監督工作迅速發展的需要。廣西財政監督機構雖然近年來得到了大力發展，但在整體上仍然較弱，一些地方尤其是縣以下財政部門還沒有建立專職的財政監督機構，財政監督機構和其他機構合署辦公、人員混同使用的現象大量存在，嚴重影響了財政監督工作的順利開展，也在很大程度上降低了財政監督運行能力，影響了財政監督工作的效果。其原因一是各級財政部門對財政監督工作的復雜性和重要性認識不夠，忽略了財政監督工作屬于大量外勤工作的特點；二是部分地方對開展財政監督工作的積極性不高，“重分配，輕監管”的思想大量存在，不愿主動增強財政監督工作的運行能力。

6．財政監督工作機制不完善。構建科學合理、系統全面、權責明確、運作規范的良性監督工作機制，是財政監督的總目標。近年來，財政監督機制雖然得到了較快的發展，但仍然存在很多缺陷，原因在于有些地方的財政部門對機制建設不重視，把財政監督工作理解為一種單純的事后檢查，把財政監督部門看成一種機械的檢查工具，忽略了財政監督工作的系統性、廣泛性和靈活性，未能從管理的角度對財政監督工作進行深入的研究和思考，導致財政監督工作的片面化。目前已經基本建立但運行不良的機制有五種：一是日常監管機制。雖然目前已經明確提出要建立日常監管機制，但在實際工作中，大多數地方的財政監督還未真正介入到事前監管和事中審核，主要精力仍然投入到了事后監督環節，還未完全按照日常監管機制的要求來運行。二是行政管理機制。雖然各地財政部門都有一定的財政監督力量和相應的管理體制，但各地的機構設置和領導體制參差不齊，未能得到統一和完善。三是經費保障機制。雖然各地財政部門都對財政監督安排有專門經費，但財政監督工作涉及面廣、任務重、支出大，工作十分辛苦，因此相對而言，財政監督工作經費不足、工作條件總體較差，影響了財政監督工作的正常開展。四是財政監督部門的激勵機制。當前，財政監督部門工作成績與報酬沒有掛鉤，而是與其他財政業務機構一樣“吃大鍋飯”。五是財政內部業務機構的失職責任追究制。近年來，通過財政監督的實踐發現，許多違紀違規案件和財政部門內部各業務機構的松于管理、缺乏責任心有很大的關系。由于財政監督部門人力畢竟有限，永遠也不可能將檢查覆蓋到整個財政收支領域的方方面面，要提高財政管理的質量，抓好財政部門內部各業務機構的制度建設是關鍵，只有建立了對各業務機構的失職責任追究制，才能促進整個財政部門管理水平的提高，推動黨風廉政建設。

7．財政監督內容、形式和手段相對滯后。一是財政監督內容固守傳統，導致監督缺乏前瞻性。傳統的財政監督在內容上大多以直接檢查為主，屬于就監督論監督的工作思路，財政監督的廣度、深度、力度都受到了較大的限制。特別是隨著經濟社會形勢的不斷發展變化，新的經濟行為、新的交易方式不斷涌現，財政監督客體的行為日趨復雜化，若仍按照原有的監督思路，將使得財政監督工作陷入被動局面，嚴重滯后于整個經濟和社會發展的形勢，財政監督的內在功能將得不到充分的發揮。二是財政監督形式和手段相對滯后，導致監督效率低下。

由于財政監督與其他經濟監督部門的形式相似，在實際工作中往往出現多頭檢查、重復檢查或監督不到位的現象，且檢查結果不能互相利用，造成了人力、物力、財力的浪費，這不僅加重了被監督單位的負擔，也影響了財政監督的整體效果。此外財政監督的手段不夠科學。面對日新月異的電子信息技術和網絡的迅猛發展，財政監督手段仍主要停留在手工查賬階段，對網絡監督模式很少運用，有效的監督信息支持系統和監督決策輔助系統基本沒有建立起來，這客觀上也為監督客體的違規行為提供了機會。如監督部門的信息渠道不夠順暢、反饋不夠及時，無法及時有效地為管理提供服務；大部分地方的財政部門和征收單位、國庫單位、預算單位尚未進行聯網，財政監督機構不能詳細、及時掌握財政收支情況，無法及時全面地為財政管理和決策提供支持；由于沒有相應的技術支持，財政部門內部、相關部門之間難以建立有效的溝通、協調機制和監督信息支持系統，造成了重復檢查，增加了監督檢查成本，降低了監督檢查的效率。三是財政監督與管理相互脫節，導致監督缺乏連續性。由于財政監督業務部門尚未與監督機構建立起規范、順暢的溝通方式和制度，致使監督檢查工作經常處于被動地位，降低了檢查工作的效率和準確性、權威性；此外，財政業務部門還不同程度地存在“監督”是專門機構的事、自己只管自己分配的片面認識，導致資金在財政業務部門分配時的第一道監督防線失去了作用，使財政監督的效果大打折扣，使監督客體存在違規而不被發現的僥幸心理。

8．財政監督和其他經濟監督的關系有待于進一步理順。由于經濟監督部門眾多，財政監督、審計監督、稅務監督、國企稽查、社會審計監督等共同構成一個經濟監督體系，對經濟運行進行全過程、全方位的監督。這些監督部門都是根據部門屬性確定各自的監督職責，基本上都是以預算收支、財務收支、專項資金以及其他經濟運行質量作為監督對象。但由于沒有從法律上嚴格規定各自的工作邊界，在實際工作中經常出現多頭檢查、重復檢查或監督不到位的現象，使得監督成本提高，經濟監督取得的總體效果不佳，影響了財政監督的總體效果。

（二）財政監督難點分析。

1．財政監督的法制建設滯后，導致監督缺乏權威性。經過多年來的不斷努力，目前財政監督從監管機構和人員到監管機制、監管職責、監管內容、監管對象、監管方式，已經初步形成了運轉流暢、完整有效的體系，但與其他監督相比，財政監督的法律保障不足。如審計監督有《審計法》，稅務監督有《稅收征管法》，會計師事務所及注冊會計師監督有《注冊會計師法》，從我國現行法的表現形式來看，自高而低可概括為憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章、國際條約。審計、稅務和注冊會計師監督所依據的法律屬于“非基本法律”范疇，其法律效力僅次于憲法，在行政法規和地方性法規之上，其法律效力及于全國。而財政監督的依據目前散見于《會計法》、《預算法》等法律中，目前較為成型的只有一部《財政違法行為處罰處分條例》，屬于行政法規范疇。因此，從法的表現形式上來看，財政監督的法律依據比之審計監督、稅務監督和注冊會計師監督整整低了一個層次，這在一定程度上降低了財政監督的威懾力，影響了財政監督效益的發揮，并且成為財政監督長遠發展的主要障礙。由于國家的財政監督檢查立法滯后，上述法律文件對于財政部門的監督都只是原則性的規定，并沒有具體的有針對性的規定（如對財政監督的職責、內容、手段、程序等方面的具體規定），且規定散見于不同的法規文件中，特別是我國目前尚未出臺一部完整的、具有權威性的對財政監督職能、內容和手段等方面作出專門規定的系統性的單行法律法規，財政監督缺乏直接的法律依據和獨立完整的法律保障。各級財政部門開展財政監督工作時，至今還是依照國務院1987年頒布的《關于違反財政法規處罰的暫行規定》和財政部于1998年制發的《財政檢查工作規則》等規章和規范性文件進行。目前財政監督法規層次較低，缺乏權威性，使得財政部門監督執法力度疲軟，這在一定程度上給財政監督客體的博弈行為提供了制度空間。

2．財政監督存在主體的多元化、平行化與職能的重疊化。從財政監督主體設置方面看，存在著多個監督主體，人民代表大會及其常務委員會、審計部門、財政部門稅務部門、資金使用單位主管部門、會計師事務所及其注冊會計師等社會中介機構都擁有對財政經濟活動監督檢查的權力；從各監督主體在財政監督工作中的地位和作用看，各監督主體在財政監督中的地位實際上是一種平行或準平行的結構，即各監督主體根據各自監督的主體法律依據，對監督客體實施財政監督，所不同的只是各監督主體依據的法律層次、法律法規規范的監督范圍、內容的多少和授權的職能權限的差異；從各監督主體職能劃分看，存在著財政監督職能重疊交叉的問題，特別是同屬于政府行政系列的財政和審計部門，均代表政府對財政財務事項進行監督檢查和審計，監督審計的范圍、內容、實施的方式等方面均具有較大的同一性。財政監督主體的多元化、平行化與職能的重疊化對廣西財政監督帶來的弊端主要表現在：造成了執法單位職能的相互混淆，甚至出現財政監督越位或缺位，影響了財政監督執法的嚴肅性，造成財政監督的重復檢查，增加監督成本，降低了財政監督的工作效率。

3．財政監督規章制度體系不健全。（1）缺乏與財政監督行政法規相配套的具體制度。以《處罰處分條例》為例，為了有效監控和及時查處財政法違法行為，《處罰處分條例》賦予了執法主體一定的執法手段和權限，主要包括：要求被調查、檢查單位或者個人予以配合的權利；查詢被調查、檢查單位銀行存款的權利；先行登記保存證據的權利；責令停止財政違法行為、暫停撥付財政撥款的權利；公告財政違法行為及處理、處罰、處分決定的權利等。但除了對“存款查詢”、“證據先行登記”已制定出具體的操作規范外，其他幾項尚未規定相應的實施辦法。（2）缺乏與財政監督部門規章相配套的具體制度。以《工作辦法》為例，該《工作辦法》提出了檢查、復核和處理相分離的概念，但如何建立起“三分離”工作機制，目前還沒有可操作性具體規定。財政部印發的《關于財政部駐各地財政監察專員辦事處建立檢查、復核、處理相分離工作機制的指導意見》，也只是提出了相應的指導思想和基本原則，仍然難以落實到位。（3）部分制度規定缺乏適調性。主要表現為部分具體制度規定不能適時根據條件變化進行調整完善。以《財政檢查工作底稿具體規則》為例，對于工作底稿摘錄的內容，該規則規定要包括“被檢查單位違法違規事項發現的日期、憑證號、原會計分錄、金額和文件號等”。但隨著財政改革不斷深入，財政監督正在發生較大轉型，監督檢查的對象和內容都發生了較大變化，如在檢查資產管理公司資產處置、國債項目管理情況等工作中，主要是涉及工作程序、工作質量等，會計賬簿已不是檢查的主要資料，工作底稿摘錄的主要內容也不局限于會計分錄和金額。因此，對工作底稿記錄的內容要求也應隨之變化。

4．法規之間協調配合不力。（1）法規之間存在沖突。1999年，財政部根據《財政檢查工作規則》相應制定了《財政檢查審理工作具體規則》、《財政檢查通知書具體規則》、《財政檢查工作底稿具體規則》、《財政檢查報告具體規則》和《財政檢查詢問具體規則》五個與之相配套的具體規則。如上所述，《財政檢查工作規則》目前已廢止，取而代之的是《財政檢查工作辦法》，然而以《財政檢查工作規則》為主體制度制定的五個配套具體規則卻仍然在執行。從立法依據和實際工作考慮，這五個具體規則與《財政檢查工作辦法》存在許多不適應或不一致之處，亟待修訂完善。如《財政檢查工作辦法》第十三條規定：“……經財政部門負責人批準，檢查通知書可在實施財政檢查前適當時間下達。”《財政檢查通知書具體規則》中卻沒有規定這項前提條件。（2）法規制定存在空白地帶。財政監督法規對于部分問題沒有作出具體規定，形成了法規制定的空白地帶。如檢查時沒發現問題是否需要制定工作底稿、工作底稿鑒證是否都要簽名蓋章、關于財政檢查處理文種的格式等問題，都沒有作出統一、具體的規定。

5．重檢查，輕管理。從現行的財政監督范圍和監督重心上看，是一種典型的檢查型監督。在公共財政框架下的財政監督，必須是一個機制健全、運行高效、執法規范、監督有力，并服務于公共財政改革的整體要求，貫穿于財政收支管理的全過程，最大限度地提高財政資金使用效益，提高依法理財、依法行政水平的監督體系。廣西現行的財政監督主要是依靠行政手段、被動服務式的檢查型監督，未能建立起公正、獨立的財政管理型監督體系；財政監督作為財政管理活動的重要內容，未能把財政監督貫穿于財政管理的全過程；財政監督內容、范圍和服務領域相對狹窄，未能真正地服務于公共財政和促進財政監督實現質與量的根本轉變。

6．重事后監督，輕過程監督。目前的財政監督通常只注重事后監督，事后監督是一種亡羊補牢式的監督，它是對財政運行過程事前、事中監督的補充監督，這種只對財政運行結果關注的事后監督，與公共財政框架下實施全過程跟蹤監督相比，在組織方式上具有較大的滯后性和明顯缺陷，體現出了現行財政監督的關口過于靠后。實際監督檢查工作中，首先是未能建立以堅持積極介入、事前預警，預防為主的事前監督機制，尤其是對部門預算管理方面力度不夠，在財政預算收支計劃編制、部門預算的編制、政府采購預算的編制、工程項目預算以及財政重大事項決策等方面實行事前監督介入程度不夠。其次，對預算法的執行有一定的偏差，未能建立事中防范機制。

7．重行政手段，輕法制監督。財政監督是公共財政管理的重要組成部分，其監督管理活動和運行機制具有較強的規范性和政策性。目前的財政監督中隨意性較強，財政監督立法和執法工作相對滯后。一是沒有建立規范的財政監督法律法規體系，確保財政事前、事中和事后的監督檢查有法可依。二是沒有建立規范的財政監督檢查組織體系，從組織上確保事前、事中和事后監督檢查的實施。現行財政監督主要依靠行政手段盲目的監督，財政監督缺乏目的性和規范化、法制化。三是沒有建立規范的財政監督檢查執法體系以保障財政事前、事中和事后監督執法檢查的順利開展。四是在財政監督的過程中財政監督目標責任不明確，缺少目標責任約束機制。

二、國外財政監督體制的借鑒與啟示

（一）借鑒。

1．財政監督模式以立法型為主。綜觀國外財政監督制度，多數國家以立法型為主，其次就是司法型和獨立型，這三種監督模式的共同特點是：都保證了財政監督機構相對于被監督者有較強的獨立性。相對而言，行政型財政監督在世界上較為少見，目前實行這種模式的除了中國外，只有幾個落后小國，和世界主流很不相稱。國外的立法機構是議會，由于議會屬于代表民意的機構，它天然更接近于委托人，行政機構是人，這樣，就將委托—關系從大的方向上界定為公民對政府的監督，具有很好的借鑒意義。有的立法型財政監督制度國家，雖然在行政機構內部（比如財政部門內部）也設有從事財政監督的專門機構，但這些機構的職責和立法機構從事的財政監督性質不同，他們的工作主要圍繞財政資金的日常管理活動展開，事前控制、事中監督和事后檢查相結合，日常監督和專項監督相結合。

2．重視對預算編制和預算資金使用的監督。從國外財政監督實踐看，多數國家都很重視加強預算編制的科學性。由于經過議會或國會通過的預算具有法律效力，不能隨意調整，如果預算編制不合理，財政資金在使用中就會出現問題，其使用效益會受到先天的限制。在預算資金使用過程中，許多國家非常重視日常監督，注重對支出的事前、事中審核，同時也重視事后對有關問題進行抽查和專案檢查，對預算從編制到執行，體現出全過程的嚴密審核、跟蹤監控和檢查核證的特點，有效地保證了預算編制的科學、合理和財政資金的安全、完整與效益。如法國、美國等國家向各部門派駐財政總監，財政總監直接對國家元首和財政部負責，預算資金的使用必須經財政總監簽字同意之后，財政部門才能予以撥付。財政總監和其相應的財政監督機構，既可以對財政部門內部進行監督檢查，也可以對其他行政機構和國有企業進行監督檢查。

3．明確財政監督機構的責權并進行再監督。先進國家的財政監督機構和人員，無論是財政監察專員還是公共會計，都注意了責任明確，權力法定，使得監督機構有很強的法律支撐，在開展工作中處于強勢，有利于對財政監督客體實施有效監督。同時，有些國家還加強了對財政監督機構和人員的再監督。比如，法國對公共會計的監督由審計法院承擔，公共會計機構每年向審計法院報送公共收支決算，接受審計監督。如果財政支出出現問題，會計人員要依法承擔責任。匈牙利財政部門對稅務部門的執法質量要進行再監督，德國稅務機構受聯邦財政部和州財政部雙重領導，財政部可以對其稅收征管質量工作進行監督檢查，其他一些國家也有通過審計法院或類似機構對財政監督機構和人員進行再監督的制度。對財政監督者進行再監督，有利于財政監督者努力和合法地工作，提高財政監督效率。

4．提高財政監督的信息化管理水平。評價財政管理和監督的情況要用實際數據來說話，這是德國等西方國家財政監督管理的一個重要特點。在發達國家的監督、管理和績效評價中，定量分析的比重遠遠高于定性分析的比重。其政府建立了一套覆蓋財政資金管理、使用、監督及考評的計算機信息系統，該系統能支撐部門預決算管理、國庫單一賬戶集中收付、政府采購、宏觀經濟預測和辦公自動化等多方面需求；同時，該系統在財政資金的分配和支付環節都實現了業務的標準化、流程的規范化和操作的智能化，使之不僅是事后記賬的一般財務系統，更是帶有事前控制性質的財政資源管理系統，這從根本上防止了預算執行的任意性和財政資金體外循環的可能性，大大降低了財政監督成本，提高了財政工作效率和監督管理水平。

5．強化財政專職機構隊伍建設。由于國家、政府及各具體實施主體間存在的多重委托關系，需要在制度設計上加強對人的約束和監督。為保證公共資金的有效使用，必須設置相應的機構并配置相應人員，對公共財政資金的征收、管理和使用情況實施全面監督。從國外實踐來看，對人約束和監督的財政專職監督機構和人員，一般專職機構規格比較高，以此確保執法的獨立性和權威性。如美國設立的財政總監由總統任命，對總統和國會負責，行使財政監督權；有的國家把派出監督機構作為強化財政監督的重要途徑和手段，在財政部門設置財政專職監督機構及其派駐機構，是這些國家強化財政監督的重要經驗。例如法國財政部通過派駐監察專員，有效地保證了財政資金安全，并形象地將財政監察專員比喻成“財政部安插在部門的眼睛”，人員雖少但效率很高。由于財政監督具有較強的專業性和技術性，國外一般設置專門的機構并配置高素質的人員來承擔。為了確保財政監督人員具備成熟的心理素質、豐富的社會閱歷和較高的專業技能，保證財政監督的效果，德國的財政監督部門特別注重從社會上招聘有豐富實踐工作經驗的35歲以上的專業人才，其中既有財務專家，也有各方面的技術專才。近年來，根據社會發展變化迅速、開展財政監督需要多種類型專家的特點，從經濟性的角度出發，德國的財政監督部門相應改變了一些用人觀念，實行了專業審計人員社會化管理的方式，即在每年編制預算時，從預算中專門安排一部分資金用于臨時聘請部分專業人才，協助財政部門開展監督工作，一方面減少了工資支出，另一方面提高了專業人員的使用效率，也解決了公務員人數多、專業人員少的矛盾。財政部門內部的工作人員及外聘專家在享受政府提供的高額津貼的同時，也注重接受嚴格的工作考評，主要根據完成工作的數量和質量，采取定性分析和定量分析相結合的方法。考評結果對工作人員的薪金和職務晉升有很大的影響。此外，要做好財政監督工作，必須著手提高監督人員的素質。財政監督工作的特點決定了財政監督人員應具有良好的政治素質與廉潔自律的品德，具有較好的調查研究、文字綜合、分析判斷和語言表達能力，精通相關法律法規、財稅財會業務知識和電腦操作，這樣才能做好財政監督工作。

（二）啟示。

1．以財政監督法律制度為基礎，提升財政監督的權威地位。從國外的財政實踐看，各國大都十分重視財政監督的立法，以保障財政監督活動的正常進行，主要表現在：一是財政監督的法律層次高，具有權威性。美國、加拿大、法國、意大利等國都通過議會立法的形式來規定財政監督的職責權限，如美國國會先后通過檢察官法、財政主官法、政府管理改革法等，賦予財政監察官以獨立監督的權利。二是財政監督法律體系較為完備，可操作性強。各國通過立法，對各監督主體之間的職責權限等作出明確的規定，如澳大利亞的經濟監督法規很健全，除了公司法、會計法，還有財政管理和責任法、審計監管法、預算誠實法、公共財政透明法等一系列的具體法規，對財政監督機構及其職責，財政資金的申請、撥款、支付行為進行規范和全過程監控，使財政監督有法可依，保證了財政監督的權威性和獨立性。三是立法的及時性。各國根據社會發展狀況，不斷地修訂現行法律制度來不斷完善財政監督制度。在日本，管理監督將依法監督放到了首位。國會、審計部門和財政部門對財政支出管理監督的職責、權限及程序，均以法律為依據，國會對預算的審議、批準以《憲法》為依據；審計部門（也稱會計檢查部門）以《憲法》、《會計法》和《會計檢查院法》為依據進行監督檢查；財政部門依據《憲法》、《財政法》、《會計法》和《大藏省設置法》的規定從事財政管理監督工作。法國在建立財政司法監督制度之時，就以法律形式同步增強財政部門的監督權限，完善機構設置。

2．充分重視財政內部監督。通過對國外各國監督情況的了解，內部監督的認可度非常高，在財政部門內部均按照有關法規設定了專門的內部監督部門，它雖然隸屬于財政部門，但卻有很強的獨立性，一般直接對財政部長報告、負責；同時該部門具有很大的權限，監督人員可以隨時查詢其他單位的財務收支狀況，一經發現問題，便可以及時予以糾正或者作進一步的上報處理。可見，財政內部監督在財政監督中發揮著重要作用。

3．構建全社會參與的監督體系。財政監督是對政府財政收支以及其他事項的監督和控制行為，財政部門對財政監督有著當然的責任。但是在實施財政監督的實踐中，由于主客觀條件的限制，在資金安排、使用、交付的過程中，單靠財政部門來進行監控很難達到預期效果，有必要調動多部門共同參與，形成合力，將事前、事中、事后監察相結合。在整個財政監督體系中，議會、財政部、審計部門、行政監察機構和其他社會力量都是重要的組成部門。其中，議會的監督主要通過審議、批準財政預算作為重要手段，體現為事前監督；財政部門在執行國家預算草案過程中，對所屬各部門以及和財政收支活動有關的各企事業單位進行監督和控制，防止國家財政資金的浪費和濫用，是事中監督，屬于財政部門的內部監督；審計部門是對年度財政資金的運行結果與預算比對調查，是事后監督。行政監察機構則是從監督政府公務員是否有以權謀私和瀆職的角度審查其是否有違法違紀行為；社會監督在整個財政監督體系中也是不可或缺的部分。借助社會力量，調動公眾參與，運用報紙、電視、廣播、網絡等新聞媒體手段，對違法行為予以曝光，既能威懾違法違規者，又能增加行政透明度，促進財政資金運用走向透明化和公開化。德國的財政監督寓于財政管理之中，主要是通過財政部門實施事前、事中的監控，包括對預算編制的監督、對預算執行的監督等，并輔之以適當的事后監督檢查，財政部門的財政監督體系日臻完善。

4．建立基礎數據體系，發揮計算機在財政監督管理中的作用。評價財政官員和監督的效果要用實際數據來說話，這樣才能做到有說服力。幾個發達國家的財政監督中，無論是對財政資金運行的監督管理，還是對政府部門的績效評價中，定量分析的比重都遠遠高于定性分析的比重。政府建立了一套可以覆蓋財政資金管理、使用、監督及考評的計算機信息系統，該系統能支撐部門預決算管理、國庫單一賬戶集中收付、政府采購、宏觀經濟預測和辦公自動化等多方面需求；同時，該系統在財政資金的分配和支付環節都實現了業務的標準化、流程的規范化和操作的智能化，使之不僅是事后記賬的一般財務系統，更是帶有事前控制性質的財政資源管理系統，這從根本上防止了預算執行的任意性和財政資金體外循環的可能，大大降低了財政監督的成本，提高了財政工作效率和監督管理水平。財政業務管理信息的公開透明，是提高財政監督效率，降低監督成本的條件，也是有效實施財政監督的基礎和前提。參照世界發達國家，財政監督大多依靠強大的網絡信息技術支持。例如美國稅務部門建有全國聯網的計算機系統，這個系統基本處理了大部分的預算撥款業務和稅收征管及監督檢查業務。通過推廣使用計算機技術，美國節約了大量的財政支出，既降低了監督管理成本，又提高了監督工作效率和管理水平。

5．開展財政監督績效評價。發達國家財政監督部門非常重視對財政資金使用情況的績效評價，開展績效評價的范圍不僅包括各項專項資金的支出，還包括對政府各個部門行政資金使用效率的評價，注重用成本效益原則去開展分析，強調效益最大化。在績效評價工作中，實行績效預算的審計辦法，對于各部門由于加強管理、提高效率而節約的預算資金，政府從中拿出一部分用于該部門的獎勵。由此，其財政部門在績效審計方面積累了很多經驗，利用其發達的計算機網絡系統和完善的數據資料庫系統，對加強該國的財政管理，提高各部門資金的使用效率，對推進財政監督工作及其成果的合理運用起到了重要作用。

三、完善財政監督的思路及對策

（一）建議提高財政監督的法律地位。在履行工作職責中缺乏強有力的法律支撐，是制約財政監督持續穩定發展的一個瓶頸。因此，財政監督要發展壯大，首先要解決的就是法律依據不足的問題，建議通過立法的形式建立一部《財政監督法》，一方面，可以提高財政監督的法律地位，為財政監督的可持續發展提供法律保障；另一方面，通過立法進一步明確財政監督的職能定位，將財政監督與其他社會監督特別是審計監督區分開來，從根本上解決監督部門之間職責重疊、檢復的問題。

（二）積極探索和建立科學的財政監督新機制。財政監督工作要按照社會主義市場經濟發展的客觀要求，建立涵蓋財政收支，體現財政管理特色，對財政運行進行監測、預警、分析、保障、規范功能的財政監督新機制，實行收入監督與支出監督并舉，專項檢查與日常監管并重，并逐步實現監督工作的規范化、法制化和科學化，努力實現三個轉變：一是從側重企業財務收支的檢查向加強預算執行情況的監督、全面促進財政管理轉變；二是從側重事后檢查向事前、事中監控和必要的事后檢查相結合的監督模式轉變；三是從單純重視收繳違紀資金向嚴格執法、把處理違紀事件和處理違紀人員相結合轉變。積極探索，大膽實踐，結合當地實際制定強化財政監督工作的整體規劃和具體措施，把財政監督工作落到實處。建立健全財政監督機制需要在其下幾個方面更新認識、改進工作。第一，更新監督理念，從檢查型監督向管理型監督轉變。財政監督應該在檢查被監督對象的同時協助其完善內部管理制度，提高工作效率，從源頭上防止問題發生，真正體現財政監督服務于財政改革、服務于財政管理的特色。第二，拓展監督內容，監督重點從企業財務事務轉變為財政資金的安全性、規范性和有效性。公共財政體制要求政府逐步退出競爭性領域，盡可能不干涉企業的正常經營事務，同時更加注重財政資金的使用效益，使資金在私人部門與公共部門的邊際使用效益相等。即財政監督要減少對企業的直接干預，通過對中介機構的監控而對企業間接監督。另一方面要加強對財政資金的控制，特別是對資金的有效性控制方面，建立財政支出追蹤問效機制，強化事后有效性評價。第三，轉變監督方式，從側重事后檢查向事前審核、事中監控、事后檢查相結合轉變；從注重外部監督向內外監督相結合轉變。要對經濟活動運行的全過程加以有效地控制，就需要不斷追尋經濟事項運行的整個軌跡，對經濟活動過程中的各環節開展全方位、多層次的監督，將財政監督分為事前監督、事中監督與事后監督，形成“三位一體”的監督工作方式，正是適應了這一全過程控制的要求，內外監督是相互促進、相互配合的關系。如果只注重外部監督，就忽視了專職財政監督部門與其他部門的協調配合，放棄了財政部門自清自查的機會。因此在財政監督機制的構建上應該體現系統、全面的特征。第四，更新監督方法，從單一運用專項檢查向專項檢查與日常監督相結合轉變。財政部門根據財政管理的需要和監督檢查工作中暴露出的難點、熱點和重大問題，有針對性的開展專項監督檢查，能夠提高財政監督檢查的綜合效益。今后，在各項財政管理體制相對穩定的情況下，應逐步加大日常監督力度，探索日常監督新方法，隨時掌握被監督部門情況，抓住重點、有的放矢。第五，充分發揮外部監督的作用。要進一步提高財政的透明度，公開財政工作程序、辦理情況，接受人大評議、社會公眾監督。（1）加強人大的監督。人大的財政監督包括預算編制、預算執行、決算全過程，人大財經委在每年人大會議前對預算進行預審的方式是一種有效方式，可以彌補人大因會期短、內容多、時間緊難以詳細審查的缺陷。（2）加強輿論媒體監督，這是防止腐敗的一種行之有效的形式。德國的輿論監督力量非常大，被稱為“第四種權力”。根據法律規定，檢察院發現有腐敗方面的報道，有義務進行調查，在法律上保證了社會監督的應有地位。（3）建立完善政務公開制度。制度建設的一個重要內容應是明確向社會公開的具體內容，原則上凡是能夠公開的都要公開，包括制度的制定、資金的分配、職責的劃分、項目的評審、資金使用效果、查出的違規行為等，這是改變暗箱操作、防止有人從中漁利的唯一有效做法，提高財政監督的實效。

（三）完善財政監督體制。建立比較完善的財政監督機構體系，如人大、財政部門、政府主管部門、審計部門、社會中介機構等各個方面的監督，它們既明確分工、各有側重，又互相配合、形成合力，還互相制約、互相監督。把立法監督和行政監督兩種監督制度有機結合起來，不僅可以把財政監督更好地納入規范化、法律化的軌道，改變由于對財政監督認識上的差異造成在監督執行中的混亂、缺位等現象，而且更有利于對當前行政監督中存在許多問題從根本上得以規范和解決。

（四）健全財政內控機制。建立健全財政機關內部監督機制，是促進財稅秩序好轉的重要前提之一。各級財政部門應教育干部職工樹立自我監督管理意識，盡快建立健全內部監督制約機制。可安排財政監督機構會同紀檢監察機構對內部各業務主管機構在財政收支活動中執行有關法律法規、政策制度以及所屬單位財務收支情況進行監督檢查，及時發現管理中的問題，防止內部違法違紀行為的發生，切實提高財政部門自身管理水平。一是強化財政內部監督。雖然內部監督工作已經在全區各級財政部門有不同程度的開展，但是財政部門以及使用財政資金部門的內控機制還存在不合理之處，亟待加強。廣西在開展財政監督工作的過程中，要充分重視財政內部監督，發揮財政內部監督的作用。二是完善財政監督內控機制。完善財政內部控制體系，從根本上講，要重視制度的建設和完善，促進財政預算、執行、監督的相互分離和相互制衡，提高財政分配的透明度，增強財政監督公正性、公平性，有效促進財政管理水平的提高。與此同時，各級財政部門應在內部上下之間、內部機構之間、各管理環節之間建立一套行之有效的內部監督管理制度和制約機制，充分發揮內部監控在制度、管理以及保障財政資金安全性等方面的積極作用。

（五）加強財政監督信息化建設。現代信息技術的發展為財政監控提供了便利條件，通過建立財政信息共享機制，可以降低監督成本，實現實時監控。信息系統應全面追蹤監測財政資金運行的全過程，逐步建立從財政收入的征收到預算支出的申報、撥付、使用的全程跟蹤監督機制。一是完善相關的法律法規制度，建立起政府部門間和財政內部數據信息共享體系，促成“金財工程”與“金稅工程”、“金盾工程”相對接，盡快建立全區財政系統計算機網絡；二是重視計算機軟件技術的開發，做到數據資料一次存入，多次、多方面使用；三是財政監督部門要轉變觀念，建立財政與稅務、財政與國庫在計算機軟件的開發和信息利用上的共享機制；四是按照財政監督的客觀要求，對財政收支、監控、評價的各指標和數據進行分析，構建一套財政監督的基礎數據體系、規范的文本體系和嚴謹的程序體系。

（六）充分發揮自治區對市縣財政監督的指導作用。一是通過自治區與市縣上下聯動，將財政監督工作貫穿各個環節，全面構建具有權威性、相對獨立性、綜合性、連續性特征的財政監督體系，能夠預防財政預算和財政決策過程中出現的各種失誤，促進財政預算、稅收和國有資產管理的科學化、民主化和高效率；二是及時分析、綜合反映和評價財政、國有資產經營財政、債務收支等運行狀態標準的偏差，及時分析研究偏差產生的原因及可能帶來的損害，為各級政府及財政部門制定宏觀財政調控政策提供可靠的信息和依據；三是通過財政監督有效的制約和糾正不合法或不合理的經濟行為，增強財政監督客體的自我約束力，維護健康正常的社會主義市場經濟秩序和財政分配、調控秩序，有效地實現政府職能和財政職能。隨著廣西財政監督工作取得的跨越式發展，財政監督專職機構逐步健全與完善，自治區財政監督專職機構與市縣財政監督專職機構將構成自治區縱向多層次、橫向相關聯，既能獨立運作，又可協調發展的財政監督專職機構網絡體系，共同推進廣西財政監督事業的發展。

（七）加快推進財政監督績效評價步伐。績效分析是公共財政分配決策的重要依據，績效監督是財政支出監管的方向，是構建財政資金支出監管機制的重點和趨向。當前各級財政機關在加強財政支出績效分析和監督方面，正在進行有益的探索。在這種探索中，應把績效分析貫穿于檢查當中，將檢查和調研緊密結合，對影響財政資金績效的因素和相關問題進行分析，積極發揮財政監督的優勢，降低和減少影響資金效益充分發揮的因素，圍繞財政資金管理的安全性、規范性、效益性，進一步探索開展績效監督的方式方法，加強自治區財政收支監管，服務于財政改革和財政管理，強化財政宏觀控制能力。

作者：廣西財政監督檢查局課題組