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《廣西財經學院學報》2016年第5期

摘要：

林業開發經歷了過去以犧牲環境為代價的資源掠奪式開發，到如今的生態開發治理階段，實現了生態保護與產業發展的協調統一。通過研究學習林業生態開發治理經驗，對我國大陸地區具有重要理論意義和實踐價值。本文從生態可持續發展的視角，梳理近代以來林業開發治理思想的發展演變過程，總結出林業生態開發治理的特有經驗，最后得出對大陸地區林業開發的有益啟示。

關鍵詞：

生態開發治理；生態可持續；臺灣經驗

臺灣是一個多山的海島，山地多耕地少，山地面積占全島面積的三分之二，森林面積占全島面積一半以上，森林覆蓋率接近60%，森林面積210多萬公頃，森林蓄積量達3.6億立方米，林木種類多樣，野生動植物資源豐富，自然環境優良，森林資源得天獨厚。［1］海島型的生態環境相對脆弱，臺風、地震等自然災害頻發，水土流失、海岸侵蝕等威脅嚴峻，林業生態建設的重要性突出。近代以來，林業開發也曾經歷了以犧牲環境為代價的資源掠奪式開發，到如今已經進入林業生態開發治理階段，實現生態環境保護與社會經濟發展的協調統一。因此，通過研究學習林業生態開發治理經驗，對大陸地區林業生態保護、生態開發治理水平提升具有重要理論意義和實踐價值。查閱現有對林業生態開發治理的研究文獻，一是主要基于植物學、生態學的角度進行研究分析而缺少基于經濟學理論的研究，二是研究的時間范圍大多在21世紀之前的研究，缺少對近年以來林業生態治理出現的新變化并未囊括其中。本文主要基于經濟學的理論基礎，從生態可持續發展的視角，梳理近代以來林業開發治理思想的發展演變過程，總結出林業生態開發治理的特有經驗，最后得出對大陸地區域林業資源生態開發治理的有益啟示。

一、林業開發治理的演變過程

林業資源豐富，林業開發歷史由來已久，在不同時期承擔了不同的社會經濟發展需要。已經有個別學者針對林業經營思想進行過研究，做出很大的貢獻。金重、曾玉榮從各自的角度出發，觀點一致地將森林開發治理劃分為主3個階段，即全面開發、限制性開發、保育為主。［2-3］近代以前，地區人少地多，生產力較低，對自然資源攫取能力有限，保持著開發與自然恢復的生態平衡，臺灣地區林業資源有計劃地大規模開發是從日據時期開始的。在前人研究的基礎上，筆者總結歸納認為臺灣地區林業開發治理可以分為4個階段：掠奪采伐階段、植伐平衡階段、保林造林階段、生態開發階段。掠奪采伐階段（1895—1945年），日據時期對臺灣地區實行殖民統治，將臺灣地區作為工業生產的原料基地，對臺灣地區的自然資源大肆掠奪。在此時期，日本殖民統治者掠奪式伐林用于工業生產和城市化建設，特別是第二次世界大戰的爆發加速了對資源的攫取，對生態環境造成不小的破壞。由于年代久遠，資料保存有限，僅有的資料顯示第二次世界大戰后臺灣地區森林覆蓋率為49%左右［4］。這一階段的林業是單純榨取林業資源而犧牲生態環境的階段。植伐平衡階段（1946—1974年），進入國民黨統治的戰后經濟恢復期，由于經濟建設的需要，當局推行“以農林培育工商業”。這一時期林業發展的指導方針是加大林業采伐和造林規模，施行“多造林、多采伐、多繳庫”的三多政策，林木銷售收入是政府財政收入的重要來源。一方面，加大木材生產，木材砍伐量激增，在1965年達到最高的140萬m3，此后因進口木材等替代品的出現才使木材砍伐量稍有下降；另一方面，大力推行植樹造林運動，造林面積在1946—1956年十年間快速飆升。［3］保林造林階段（1975—1998年），20世紀70年代中經濟崛起，新興產業迅猛發展，對資源依賴逐漸減低，生態保護意識興起。1975年當局“新林業政策”，調整林業發展戰略，林業發展的核心思想演變為：嚴格限制林木砍伐，加大植樹造林保護森林資源。1984年制定頒布了《林業經營改革方案》，明確臺灣地區林業開發不以生產木材為目的，連續通過法律法規加強林業生態保護。1992年起全面停止砍伐天然林，同時在人造林上的投入逐年增加，森林覆蓋率穩步提升。［1］生態開發階段（1999年至今），現今階段，臺灣地區社會經濟達到發達國家水平，經濟產業以服務業和新興產業為主，1999年臺灣地區當局擬定了臺灣地區森林資源永續經營方案，核心思想為：生態效益與經濟效益、社會效益協同可持續發展，生態效益為主，強調林業資源永續發展。在此期間，林業部門采取系列措施改善林業生態，提高林業資源的生態效益和社會效益，實現三大效益的統一。

二、林業生態開發治理的基本經驗

（一）強調三大效益協同永續發展

2000年以來，的林業生態開發治理以“永續發展策略”為中心思想，生態效益、社會效益、經濟效益三大效益協同可持續發展，生態效益為主。其中，森林作為陸地生態系統主體，承擔著生態環境、景觀資源、原料供給的主體功能，在“永續發展策略”下逐漸上升為主要旅游資源。森林游樂業是森林公園開發建設的典范，是林業永續發展的有效途徑。臺灣當局建設森林游樂區的計劃最早從1960年代中期開始，1979年啟動國家公園建設，目前已建成森林游樂區20余處，年接待游客1200多萬人次，收入超過木材銷售收入［6］，成為林業的支柱產業和旅游業的重要組成。森林游樂區由林業主管部門主導建立，集森林生態旅游、森林生態保育、森林文化教育于一體。其中，以森林生態旅游的收入反補森林生態保育、森林文化教育的費用；得到良好保育的森林生態環境和森林文化展示提高了森林旅游的吸引力，增加森林生態旅游收入，帶動地方社會經濟發展；森林文化教育的有效開展提高了社會民眾的環境保護和生態建設意識，又促進森林生態環境保護，達到生態效益、經濟效益、社會效益協調統一、互為促進的良性循環。在森林游樂區的分布上，根據各地區自然條件、居住人口、社會經濟進行科學合理布局，形成布局合理、各有特色的全臺森林游樂區體系。在森林游樂區的運營中，采取以較低的門票價格吸引游客，以周邊配套產業的收入彌補森林游樂區的支出，經營收入多元化，形成良性發展。在森林游樂區建設中，大力保護、傳播森林文化，進行森林生態保護的思想教育，提高人們保護森林資源的意識，夯實森林永續發展的基礎。

（二）權力去中心化開展社會治林

從2002年開始推行“社區林業”計劃，引進民間力量，開展社會治林，鼓勵發展社區林業。社區林業是基于地方賦權的方式，林業部門與社區共同分擔經營管理責任、分享執行成果的一種林業經營模式。林業部門在2002年開始推行《社區林業———居民參與共生保育計劃》，目的在于凝聚地方共識，改善社區生態環境，提升生活質量，增加社區就業機會，創造生態保育與社區發展雙贏，進而達成整體生態的永續經營。實施路徑強調社區居民自發參與，建立社區自下而上的參與機制，培養社區自主性，形成林業部門與社區組織及民眾的合作伙伴關系，共同參與社區林業的規劃與建設，激發社區居民的主動性和創造性。具體運作上，由林業部門為社區提供小額經營補助，分階段輔導并協助，重點發展森林自然資源調查、森林保護、森林綠色產業三方面內容，分三階段實施。第一階段先由林業部門為社區提供小額經營補助，培養社區居民參與林業生態建設的意識和能力；第二階段，社區實際參與到社區林業資源的經營管理，規劃社區土地，逐步實現生態村的目標；第三階段，社區與林業部門共同經營社區林業資源。從2002年推行《社區林業計劃》始至2012年，共有超過900個小區參與［7］，通過2000多個計劃，1萬人次直接受益，參與和受到影響的社區居民達10萬人以上［8］。社區林業生態模式不同于傳統的排他性自然保護政策，是一種權力去中心化的嘗試，核心思想在于通過林業部門的引導和培訓使社區具有林業生態建設的意識和能力，并嵌入社區居民就業需求，形成社區主導負責，林業部門提供指導的林業生態服務供給模式，實現社區經濟效益、生態環境效益、社會效益的有效結合。如今，社區林業模式在蓬勃發展，成為林業生態開發治理的重要內容。

（三）引導大眾參與培養公眾意識

林業部門除了以自身力量進行林業生態開發，還注重發動各方社會力量，共同參與林業生態開發治理作為政府主導之外的有效補充，特別是引導社會公益組織、志愿者參與林業生態環境建設。的社會公益組織、NGO組織以及個人志愿者數量多（實際存在的公益組織超過200個）［9］、影響力強、素質較高、民眾參與廣泛，較好地緩解了社會供給公共服務的壓力。基于林業提供生態環境服務的公益性，公益團體和個人也熱心于參與林業生態服務，林業部門根據《志愿服務法》建立起完善的志愿者服務體系：由林業部門負責招募林業生態服務志愿者組建林業志愿服務隊，統一培訓取得證書后上崗，由各地區林業管理部門召集調用，參與森林生態修復、森林生態講解、林業監測調查等活動。志愿者每次參與志愿活動由服務地林業管理部門負責基本開銷，提供餐費補助和交通費用報銷，志愿者按規定完成志愿服務任務后經林業部門考核通過獲頒《志愿服務證書》。志愿者信息公布于網絡上，游人旅客可根據自己的選擇和需要預約志愿者進行生態講解服務。在個人參與林業生態建設方面，林務局創新性地實施了“森林認養計劃”，建立“認養”網站，民眾可在網絡平臺上以1棵樹100元新臺幣的價格進行認養。通過網絡平臺，待認養林地的顯著現狀、區位圖、待栽種的樹種等信息，一一展現供認養者選擇，并定期更新認養林的生長情況，供認養者隨時查看［10］。“森林認養計劃”還面向企業團體以集體的形式“集體認養”賦予認養團體林地冠名權，還有同醫療機構合作開展“寶貝森林計劃”，鼓勵父母為新生兒認養一棵樹，種樹育人，同步成長。“森林認養計劃”首先是擴大了林業生態建設的社會公眾參與面，其次是一種對民眾身體力行的生態保護宣傳教育，第三還是林業生態建設資金來源渠道拓展上的創新，豐富了林業生態建設的資金來源渠道，有“一石三鳥”的效果。（四）林業科技創新提升產業價值林產品加工業科技含量高、附加值高，在世界林業市場中占有重要地位，這主要得益于在林業科技創新上的積累，和較為完善的林業科技推廣體系。早在20世紀70年代臺灣地區林業開發就進入保林造林階段，不再依賴林業資源的采伐來發展林產業，轉向不斷加強林業科技實力以提高林產業的競爭力。科技實力支撐產業發展，的林產品深加工業、經濟作物種植業均處于世界領先水平。臺灣地區林業科技水平高體現在科技研發和科技推廣兩方面。在林業科技研發方面，堅持自主研究和吸收引進相結合的林業科技發展路徑，本地的林業院校、科研院所是林業科技研究的主力軍，同時積極引導推動林業企業進行科研創新，大力支持個體林農的“微創新”。在林業科技推廣方面，在林業部門建立了一套較為完善的林業科技推廣體系，重視科技成果轉換，堅持投入大量資金用于新品種新技術的推廣應用，堅持基礎林業技術員和林農的技術培訓，堅持政—產—學—研—用的科技研發推廣體系，林業部門還重視林業科學調查，重視林業病蟲害防治，運用科技手段提高林木質量。

三、林業生態經營的啟示

同地區相比，大陸的林業生態更為復雜多樣，大陸與臺灣地區存在發展時序逆差，臺灣地區的開發治理經驗可以為我們提供一定的借鑒。目前大陸的林業生態開發治理還面臨發展觀念滯后、產業結構層次偏低、基礎建設薄弱、管理粗放、自然教育缺乏、缺少有效的社會公眾參與機制和平臺等不足，由林業生態開發治理的經驗中我們可以得出以下幾點啟示：

（一）轉變林業發展觀念，拓展林業生態經營

臺灣地區林業開發治理理念早在上世紀70年代中期就已轉向生態保育階段，明確林業開發不以生產木材為目的。在核心理念轉變下當局連續通過法律法規嚴格限制林木砍伐，1992年起全面停止砍伐天然林，林區經濟發展不再依靠林木資源的采伐，經過多年的造林保育，森林覆蓋率穩步提升，林業產業結構發生巨大變化，以此為基礎林業開發治理進一步進入生態開發階段。相比之下，2016年大陸地區才停止國有林場天然林采伐，并于2017年開始逐步停止集體天然林的采伐，目前不少林區經濟發展仍然依賴于林木銷售。因此，要堅持“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，突出林業的戰略地位，林業發展理念由資源型向生態型轉變。一是要加強對林業生態的經營保護，完善天然林保護制度，全面停止天然林商業性采伐，同時加強天然林管護隊伍和生態基礎設施建設，建立健全天然林管護體系。其次，建立健全生態補償制度和政府購買生態服務制度，嘗試建立生態補償基金、生態購買基金等多種方式，增加對生態服務供給者的經濟激勵。第三，拓展林業生態經營的渠道和范圍，減少對林木資源使用的依賴，從植樹造林、植伐平衡的階段，向林業資源生態綜合開發轉變；從生產木材的單一目標演變到綜合利用的多目標經營管理，從重視林業資源的物質功能向重視生態和社會功能演變；強調注重生態效益、社會效益、經濟效益的三者協調統一，實現森林的可持續經營。

（二）林業產業轉型升級，實現林業綠富同興

林業可持續發展是現代林業發展的必然趨勢，是基于現代社會林業需求結構的變遷，1999年當局擬定了森林資源永續經營方案，強調林業資源的永續發展，以生態效益為主，生態效益、經濟效益、社會效益協同統一，通過發展林業綠色產業、森林游樂業、社區林業等多種方式，實現城鄉環境改善和林農收入增加。大陸地區林業發展中，林產業發展水平較低［11］，仍舊面臨經濟發展與生態保護的矛盾困局。因此，要實現林業的生態開發保育，必須建立厚實的林業產業基礎。一方面，從技術、人才、資金三要素方面推動傳統林業轉型升級，有效去除低端、低效的過剩產能；培育林業龍頭企業，做大、做強林業品牌；鼓勵企業開展技術改造和創新，發展林業精深加工，延長產業鏈；支持林業專業園區建設，對符合產業政策、屬于鼓勵發展的重點入園項目給予政策優惠；注重開展林業產業交流合作，承接地區林業產業結構轉移。另一方面，處理好生態保護與產業發展的關系，將經濟建設與生態保護緊密結合，引導林業走向多元可持續經營；以“提質增效、助農增收”為目標，在堅持政府主導的基礎上，依靠體制改革和機制創新，建設社會民眾參與平臺，充分調動社會和群眾的積極性，使廣大群眾在參與林業生態建設中獲得經濟收益，實現環境改善和收入增加的“綠富同興”。

（三）注重林業科技創新，完善研發推廣機制

地區的林業產業在1970年代實行限制林木砍伐后，林木資源主要依賴進口，憑借高科技含量的林業產業和高附加值的林產品，建立起進口林業原材料，出口高附加值產成品的林產加工業。大陸地區林業傳統的資源、勞動力、用地等要素優勢正在逐步喪失，只有通過林業科技創新和體制機制創新，才能培育林業發展新動力。在林業科技研發方面，要加強林業科技創新，增強科技對林業的支撐能力，建立林業科技創新的體制機制，從注重研究數量向注重研究質量和功能服務轉變；加強林業重點領域攻關和科技創新平臺建設，實現創新鏈、研發鏈和產業鏈連貫對接；帶動林業企業科技創新，對經有關部門認定的科技含量高、帶動農民增收能力強的林業企業，享受高新技術企業優惠政策。在林業科技推廣方面，深入實施產學研、育繁推一體化，使林業科技創新成果能惠及到林農中；強化林業人才隊伍建設，特別是基層隊伍建設，滿足林業科學保護、經營的需要；實現信息技術與林業融合，實施“互聯網+林業”，應用大數據技術，建立林業資源動態監測平臺，提高林業的科學管護能力。

（四）升級森林生態旅游，加強生態宣傳教育

臺灣地區森林游樂業早在1960年代即啟動計劃，集森林生態旅游、森林生態保育、森林文化教育于一體，是臺灣地區林業永續發展的有效途徑，成為臺灣地區林業的支柱產業和旅游業的重要組成。大陸地區近年來生態旅游方興未艾，森林公園建設也快速發展，但在森林旅游與森林公園生態保護之間無法取得平衡，存在突出的因森林旅游而導致生態環境遭受破壞現象。因此，亟待升級現有的森林生態旅游，加強森林生態保護的宣傳教育，以森林生態旅游業為抓手實現森林生態旅游、森林生態保育、森林文化教育的有機結合、良性發展。一是要加快森林公園立法，為森林公園的建立和經營提供法律保障；二是要因地制宜，根據自然地理條件、生態環境及人文景觀資源，科學規劃、合理布局森林公園及公園內的不同功能區；三是注重森林生態文化的常態化宣傳，改進林業生態宣傳教育的方式，以森林公園作為生態文化宣傳教育基地向游客向開展生態教育，加強森林文化教育基礎設施的建設，將森林文化產業納入重點文化產業予以支持。

參考文獻：

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［11］張德成，李智勇，白冬艷.從閩臺林業比較看合作的優先領域［J］.林業經濟問題，2007（4）：320-325.

作者:王季瀟 單位:福建師范大學經濟學院