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《經濟研究參考雜志》2014年第十八期

一、實現后勤服務從“小而全”向“大而強”的轉變

我國機關后勤服務機構的建設基本上都是本著“自給自足、財政供養、各立門戶”的原則進行的，大機關大后勤，小機關小后勤。而且不論機關大小、后勤大小，各項后勤服務部門和服務人員一應俱全，可謂“麻雀雖小、五臟俱全”。如此的后勤服務機構和隊伍建設，導致機關在享受由財政補貼支持的后勤服務時無成本觀念，后勤服務部門在提供后勤服務時更是不計成本。逐年增長的機關后勤投入并沒有使得后勤服務的質量得到提高，反而造成了國有資源的低效運轉。這種“小而全”、“全而低效”的機關后勤服務與我國建設能效政府、廉潔政府，與中央“八項規定”、“反四風”的精神是不相符的。因此，應當盡快轉變思路，變“小而全”的機關“小后勤”模式為“大而強”、“大而有競爭力”的社會力量“大后勤”模式。具體而言，就是整合現有后勤資源，既可以依托市場化運作，組建更高效、更規范、更標準的后勤服務集團，推動實現后勤資源的合理配置以及其對社會各類資本的撬動作用;也可以依托我國具備資質的社會機構實現部分服務的政府購買，繼而發揮后勤改革在經濟結構、產業結構調整中的更大作用。

二、繼續推進機關后勤改革的具體政策建議

(一)理順管理體制、明確管理職責。應當盡快改變現有的行政管理與具體服務運營交叉、職責不清的問題，按照“管資本”的總體導向，在摸清后勤資產存量家底和明確后勤資產保值的前提下，對后勤資產根據功能、性質進行分類。除了一些事關國家經濟政治信息安全的后勤服務項目需要保留在后勤管理機關外，其他服務項目如餐飲、車隊、樓宇管理、浴室、衛生室、印刷廠、保潔等純服務型的項目則應從后勤管理部門剝離出去，可以通過政府購買服務或者組建后勤服務集團的方式實現。機關后勤管理部門列入行政序列，其管理人員為公務員。對于分流出去的后勤人員可以通過買斷工齡、轉入新組建的后勤服務集團等方式加以解決，也可以借鑒國有企業改革中職工分流與安置的一些成功做法。機關后勤管理部門的主要任務就在本級次的機關事務管理局、本機關的相關部門和具體服務提供機構之間搭建橋梁，實現政策、需求與服務供給的有機統一。機關事務管理部門的具體職責就是:貫徹落實本級次機關事務管理部門制定的有關政策、統籌管理本機關各相關部門的服務需求、制定本機關的后勤管理措施、合理選擇服務機構并監管其服務的供給、編制本機關的后勤管理報告(包括服務需求報告、預算報告和資產報告)。基于后勤需求的隨機性和實效性特點，后勤管理報告以季度和月度報告為主，以年度報告為輔。

(二)建立健全機關后勤管理和服務的各項管理制度。現代機關后勤應當是法制化、規范化的后勤。后勤管理和后勤服務有法可依，強調標準合法科學、程序嚴格規范。因此，應當盡快從人、財、物各方面建立健全后勤管理和服務的各項規章制度。具體而言，后勤管理部門應當盡快建立健全各項規章制度，包括《機關后勤管理人員工作守則和工作流程》、《機關后勤服務業管理制度和管理細則》、《機關后勤資產管理制度》、《機關后勤資產使用管理制度》、《行政事業單位資產配置標準》、《機關后勤服務準入條件和程序》等;后勤服務部門則要加強自身建設，健全內部規章制度，完善內部治理結構，提高專業人員素質，切實增強承接服務項目的能力。

(三)推動實現機關后勤服務的社會化或市場化。由于機關后勤涉及面廣、門類繁多，應當對其進行分類改革，區別對待。對于一些保密性強的后勤事務應當考慮保留在機關事務管理部門，對于一些純支持型、保障型的服務項目可以通過社會化或市場化的方式加以實現。第一種方式就是依托社會力量，實現部分機關后勤服務如物業管理、維修、醫療、幼兒園、招待所、培訓中心、普通公務用車、印刷廠等服務種類的政府付費、社會供給。這種社會化的后勤服務供給模式可以充分激發社會資源的活力，對于我國的產業結構、產品結構調整可以發揮一定的調控作用，對于支持國產品牌和繁榮我國的第三產業具有積極影響，符合我國精簡、效能政府的建設宗旨，可以大大減輕財政供給的負擔和壓力。以公務用車為例，普通公務用車完全可以通過市場租賃的方式加以實現，既可以解決部分機關公務用車閑置浪費、管理與維護成本以及司機等人員經費較高的問題，又可以繁榮我國的汽車租賃市場，提高資源的配置和使用效率。在此種模式下，機關后勤管理部門主要是負責后勤事務的總體規劃、統籌協調和對社會服務機構的甄選和監管。第二種方式是依托成熟的產權交易市場，對現有機關后勤資源進行評估、打包、整合，按照資本與資產相分離，“管住資本、盤活資產”的要求，組建規模化、專業化、現代化的后勤投資服務集團，例如中央政府級次的可以由中直機關事務管理局、國務院機關事務管理局、政協機關事務管理局聯合研究并發起組建中央機關后勤投資服務集團，下設若干分公司負責具體服務事項，分公司的設立可以以機關后勤工作的種類劃分若干事業部，也可以以社區為單位成立服務于本社區若干單位的后勤服務分公司。機關后勤投資服務集團成立后其服務的機關后勤項目可以允許優質社會資本進入，以餐飲業為例，湘鄂情中標商務部職工餐廳項目給我們提供了新的思路，即可以依托現有的成熟服務業態，通過市場化運營，提高后勤服務質量和后勤服務效率。機關后勤投資服務集團也可以通過項目化管理選擇優質項目進行投資，推動混合所有制經濟的發展，繁榮我國的市場經濟。應該說社會化或市場化可以改變傳統機關后勤低效運轉、供給與需求信息不對稱、后勤資源浪費與結構不合理的問題，實現后勤服務與需求信息匹配，雙向選擇，通過競爭實現后勤服務的優勝劣汰，繼而實現后勤資源的結構調整與效率提高，符合我國市場經濟發展和現代政府治理的基本要求，是未來我國機關后勤改革的必有路徑。社會化或市場化各有利弊，不能一刀切的認為要么社會化、要么市場化，各地可以根據自身經濟社會、政治行政改革現狀，制定具體的、分步驟的后勤改革辦法，兩種模式可以并行不悖，互相彌補。不過總體目標是要通過改革實現后勤服務的法制化、標準化、規范化、高效率、高質量。

(四)依托現代管理人才實現機關后勤管理與服務的專業化。通過調查，不難發現大多數機關后勤管理和服務人員大多數在本職崗位上工作多年、經驗豐富、工作熟練。但是，機關后勤人員普遍學歷偏低、年齡偏大、學習和接受新知識與新事物的能力較低。我國經濟社會的快速發展對我國政府履職提出了更高的要求，必然會對機關后勤管理和服務提出更高的要求，機關后勤人員必須能夠適應新形勢下效能政府、電子政府的需求。為此，現有的機關后勤人員素質亟待提高，人員結構亟待調整。具體而言，機關后勤管理人員應當具備財務管理、資產管理、信息管理、法律、政治、運籌規劃等相關知識，且應當形成老中青年齡結構合理的管理梯隊。后勤服務人員則應當具備相關領域的專業知識和專業經驗，以及更為重要和寶貴的敬業精神。

作者：譚靜單位：財政部財政科學研究所