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低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域地方立法形勢分析

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，無疑需要有法制的跟進(jìn)與改變。近年來許多國家、地區(qū)出臺了促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)立法。英國在2008年正式通過《氣候變化法案》，成為世界上首個(gè)將溫室氣體減排目標(biāo)寫進(jìn)法律的國家。德國制定《廢棄物處理法》（1986年修改為《廢棄物限制及廢棄物處理法》）、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》、《節(jié)省能源法案》、《國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》，建立了低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的法律框架；2007年7月,美國參議院提出了《低碳經(jīng)濟(jì)法案》；2009年 6月，美國通眾議院通過了《美國清潔能源與安全法案》，用立法的方式提出了建立美國溫室氣體排放權(quán)（碳排放權(quán)）限額———交易體系的基本設(shè)計(jì)，旨在減少溫室氣體排放、減少美國對進(jìn)口石油的依賴。

我國目前所面臨的碳減排形勢不容樂觀，相關(guān)立法也因之面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。雖然現(xiàn)有一些支持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合性立法和政策性、綱領(lǐng)性文件，①但相對低碳經(jīng)濟(jì)本身的系統(tǒng)性與復(fù)雜性，我國促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法仍然缺乏，比如目前還沒有一部關(guān)于專門引導(dǎo)和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的全國性法律，諸如太陽能、風(fēng)能、地?zé)岬葘ｉT性的能源法律也未出臺。其中促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方立法尤為匱乏。

從現(xiàn)有地方立法情形來看，有關(guān)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的地方立法很少，很多地方只有數(shù)量極為有限的地方性法規(guī)或規(guī)章。以江西省的能源立法為例（節(jié)能、開發(fā)新能源是低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方向），目前只有一部地方性法規(guī)《江西省實(shí)施<中華人民共和國節(jié)約能源法>辦法》與節(jié)能、開發(fā)利用新能源（或可再生能源）相關(guān)，且是2002年通過的，具今有10余年的時(shí)間，亟待修改與完善。雖然近幾年江西省在能源方面的政策法規(guī)逐漸增多，②但數(shù)量仍然不多且立法層級比較低（多為政府規(guī)章及行政規(guī)范性文件）。我國幅員遼闊，資源分布不均衡，各地的經(jīng)濟(jì)情況、低碳基礎(chǔ)（資源稟賦、能源結(jié)構(gòu)、技術(shù)引進(jìn)等）也各具特色，全國性的立法不可能解決各個(gè)地方低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域面臨的所有問題或全部問題。因此，在加強(qiáng)全國性低碳經(jīng)濟(jì)立法的同時(shí)還必須加強(qiáng)地方低碳經(jīng)濟(jì)立法。各地完全可以針對本地區(qū)的實(shí)際情況，“因地制宜”、“因技（技術(shù)）制宜”地制定適合本地區(qū)促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。2010年安徽省人大代表聯(lián)名建議安徽盡快出臺《安徽省發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》，建議“安徽應(yīng)率全國之先，為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)立法?！睆V東省第十一屆人大常委會會議上也提到“以實(shí)施《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》配套立法為重點(diǎn)，更加注重綠色經(jīng)濟(jì)和低碳發(fā)展領(lǐng)域的立法，抓緊制定關(guān)系廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變急需的法規(guī)”。

深圳市2011年6月出臺《深圳市低碳發(fā)展中長期規(guī)劃（2011-2020年）》，確定將制定《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)低碳發(fā)展促進(jìn)法》。由此可見，以促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方立法為研究對象，不僅是一種理論意義上的探討，更是一種具有現(xiàn)實(shí)針對性和迫切性以及對策應(yīng)用性的探討。

地方立法是促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段

在當(dāng)前促進(jìn)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的基本法未到位的情況下，相關(guān)地方立法也能推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方立法可能出現(xiàn)的一種情形是全國性立法尚未確立，缺乏必要的經(jīng)驗(yàn)積累，需要“試驗(yàn)田”進(jìn)行試驗(yàn)立法。從節(jié)約能源的地方立法情況來看，我們就能充分意識到地方立法在國家政策和法律法規(guī)的執(zhí)行中所充當(dāng)?shù)慕巧蟛糠质?、直轄市、自治區(qū)都制定了本地區(qū)《實(shí)施<中華人民共和國節(jié)約能源法>辦法》或《節(jié)約能源條例》，這些地方立法依據(jù)本地區(qū)能源稟賦、能源開發(fā)利用存在的問題以及實(shí)際需要而制定，推動(dòng)了對本地區(qū)能源的發(fā)展。僅依靠全國性的法律來規(guī)制、調(diào)整，對于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，地方的能量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央。要控制和確保這些力量的行使，需要通過地方立法來實(shí)現(xiàn)。地方立法可以說是融合了國家立法態(tài)度和地方特色需要的產(chǎn)物。

我國人口眾多、幅員遼闊、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，自然條件千差萬別，資源稟賦亦有差異，環(huán)境問題十分復(fù)雜，各地區(qū)能源利用、單位GDP能耗、節(jié)能目標(biāo)、低碳經(jīng)濟(jì)趨勢等差異很大（見下表），需要有地方立法權(quán)的地方人大和政府根據(jù)本地實(shí)際，制定促進(jìn)資源有效利用、促進(jìn)可再生能源、建筑節(jié)能、綠色采購等相關(guān)規(guī)定的專門法規(guī)和規(guī)章。廣東、上海、江蘇、重慶、天津等省市人均GDP、能源利用、單位GDP能耗、節(jié)能目標(biāo)不同，其低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢也顯著不同，這些地區(qū)性差異顯示，一些地區(qū)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)比另一些地區(qū)面臨的困難大。在此情況下，地方立法實(shí)現(xiàn)“因地制宜”地創(chuàng)新、“因能制宜”地推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的相關(guān)法律法規(guī)并制定適合本地區(qū)情況的促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方立法是上佳選擇，不同的地區(qū)制定的立法有不同的側(cè)重點(diǎn)，充分地發(fā)揮了地方立法在建立健全并逐步形成低碳法制體系方面的作用。

促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的地方立法進(jìn)路

碳減排與能源、環(huán)境息息相關(guān)，低碳經(jīng)濟(jì)地方立法涉及到能源立法、科技立法、知識產(chǎn)權(quán)法、政府采購法、財(cái)政金融立法、消費(fèi)立法、產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)立法、生態(tài)補(bǔ)償立法等相關(guān)領(lǐng)域，應(yīng)建立、健全這些領(lǐng)域的法制體系并予以協(xié)調(diào)，保障低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。各地區(qū)的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展立法應(yīng)有因地制宜、因“資源”制宜的特色。內(nèi)容包括制定新法規(guī)、規(guī)章，清理、修改與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章等。制定促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方立法應(yīng)該有步驟、有重點(diǎn)地進(jìn)行：

（一）步驟

1.地方上應(yīng)該掌握本地低碳經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)情況，研討本地低碳經(jīng)濟(jì)立法框架的建構(gòu)。在分析本地實(shí)際情況包括能源開發(fā)利用情況、環(huán)境影響情況、現(xiàn)行有關(guān)低碳經(jīng)濟(jì)的政策和立法的基礎(chǔ)之上，重點(diǎn)關(guān)注和探討本地低碳經(jīng)濟(jì)立法框架建構(gòu)的問題。如清理本地現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，將阻礙低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展或不適合目前社會發(fā)展的地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件廢止或修改，確定當(dāng)前地方低碳立法的空缺、完善地方低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法體系，研究如何提高有關(guān)促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的地方立法質(zhì)量，從而強(qiáng)化其實(shí)施效果。

2.確定本地關(guān)于促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方立法內(nèi)容和探討地方立法途徑。有關(guān)促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)形成發(fā)展的地方立法，與全國性立法和一般的地方性立法相比，有其自身的特殊性，因此在立法內(nèi)容和立法途徑方面也應(yīng)有針對性。在立法內(nèi)容上，就地方低碳經(jīng)濟(jì)的定位、政策措施的運(yùn)用，如規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)扶持等方式問題、管理體制諸如物價(jià)、稅務(wù)、科技、國土、環(huán)保等部門的協(xié)調(diào)管理機(jī)制問題進(jìn)行研究。主要應(yīng)解決如下一些法律問題：（1）低碳（零碳）技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用的促進(jìn)；（2）低碳（零碳）產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)的支持與保護(hù)；（3）低碳產(chǎn)業(yè)規(guī)模與碳交易市場的形成，如產(chǎn)業(yè)鏈條化的一體性、區(qū)域內(nèi)碳交易市場的開拓以及其與國內(nèi)市場、國際市場的銜接等；（4）對低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的地方立法轉(zhuǎn)化；（5）有關(guān)促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)地方立法發(fā)展的體系化問題。

3.開展促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方立法預(yù)期與實(shí)施效果評估工作。根據(jù)本地區(qū)特色制定促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方立法預(yù)期，并在相應(yīng)立法實(shí)施后積極開展地方立法實(shí)施效果評估工作。

（二）重點(diǎn)

1.完善促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法規(guī)體系。促進(jìn)地方低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方立法，不能盲目制定地方法規(guī)或規(guī)章，應(yīng)考慮到地方低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)體系建構(gòu)乃至整個(gè)地方的法規(guī)體系協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問題，將制定新法規(guī)、規(guī)章與廢止、修改現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章相結(jié)合；加快地方低碳立法步伐的同時(shí)，切實(shí)提高立法質(zhì)量，避免原則性強(qiáng)、操作性差的法律法規(guī)出臺；將地方低碳立法與地方能源、地方環(huán)境立法等相結(jié)合，并注意它們之間的銜接與協(xié)調(diào)問題；不僅要重視本地方的低碳法規(guī)規(guī)章體系，而且要制定全國性低碳經(jīng)濟(jì)法律的配套法規(guī)，同時(shí)，注意地方立法與全國性法律的協(xié)調(diào)一致。

2．根據(jù)本地實(shí)際情況制定促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展地方性法律規(guī)范。各地方應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際需要制定相應(yīng)的促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律規(guī)范。就立法領(lǐng)域而言，各地應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際情況加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)立法、能源立法、濕地保護(hù)立法、碳匯立法、生態(tài)補(bǔ)償立法等；就管理體制而言，各地應(yīng)根據(jù)情況考慮是否設(shè)置統(tǒng)一的低碳經(jīng)濟(jì)主管機(jī)關(guān)，建立適應(yīng)本地低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理體制；就城市（地區(qū)）發(fā)展而言，各地應(yīng)根據(jù)本地情況選擇重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)或單位實(shí)施低碳經(jīng)濟(jì)應(yīng)用示范工程建設(shè)，并由點(diǎn)到面，逐步推廣，并考慮是否創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范城市；就應(yīng)急制度而言，為應(yīng)付能源、環(huán)境突發(fā)事件，各地應(yīng)制定相關(guān)應(yīng)急法律制度，就能源、環(huán)境應(yīng)急的各項(xiàng)具體措施做出相應(yīng)規(guī)定；就公用事業(yè)制度而言，為建立統(tǒng)一開放、競爭有序的低碳經(jīng)濟(jì)市場以及多方籌集資金保障低碳項(xiàng)目實(shí)施，需要對低碳公用事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展做出相應(yīng)的法律規(guī)范。此外，還有推廣低碳技術(shù)、加速低碳成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用、能源標(biāo)準(zhǔn)的制定和完善、減免稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等問題，均需要各地根據(jù)實(shí)際情況予以相應(yīng)的立法規(guī)范。

3.明確違反低碳經(jīng)濟(jì)的法律責(zé)任、確立責(zé)任追究制度。促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方立法需明確違反低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律責(zé)任，首先，地方立法需落實(shí)地方各級政府促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任與任務(wù)，監(jiān)督地方各級政府及其部門促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為，細(xì)化地方政府考核體系中的“低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展”指標(biāo)，督促地方各級政府及其部門實(shí)行低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。另外，落實(shí)政府綠色（低碳）采購制度，由地方政府帶頭采購低碳產(chǎn)品，引領(lǐng)公眾低碳消費(fèi)，敦促企業(yè)的生產(chǎn)、投資和銷售活動(dòng)向低碳方向發(fā)展；其次，明確企業(yè)減碳的目標(biāo)，如果采取簽署自愿協(xié)議的方式，地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)，約束企業(yè)行為，限期治理浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境的高碳企業(yè)，加大對違法行為的處罰（比如對企業(yè)超標(biāo)排放）。這方面需要注意地方標(biāo)準(zhǔn)與國家標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。最后，信息公開與公眾參與。一方面，發(fā)動(dòng)公眾力量，加強(qiáng)公眾和輿論監(jiān)督，保證各級地方政府、企業(yè)積極促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一方面，立法加強(qiáng)低碳消費(fèi)、低碳生活與節(jié)約能源等方面的教育，將生態(tài)教育、低碳教育、能源教育作為中小學(xué)生的必修課，培養(yǎng)公民的低碳意識。

4.立法內(nèi)容兼顧行政管制性規(guī)定與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性規(guī)定。地方政府的低碳經(jīng)濟(jì)立法不僅需要管制性規(guī)定更需要經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性規(guī)定。低碳經(jīng)濟(jì)是發(fā)展問題，需遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律與市場機(jī)制，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方立法應(yīng)發(fā)揮市場作用，運(yùn)用價(jià)格、財(cái)政、稅收等經(jīng)濟(jì)手段，為企業(yè)自覺開展碳減排及低碳技術(shù)研發(fā)提供內(nèi)在動(dòng)力。避免行政管制性規(guī)定多、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性規(guī)定少的問題。此外，地方政府還可以將認(rèn)證、標(biāo)簽、協(xié)議、倡導(dǎo)低碳消費(fèi)等自愿性政策融入立法促進(jìn)地方低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

總之，我們需要建立切實(shí)可行的融經(jīng)濟(jì)激勵(lì)（定價(jià)、交易、補(bǔ)償）、行政管制（命令、處罰）與國際合作于一體的促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方法律體系。將實(shí)踐中、改革中形成的碳減排措施或發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的有益經(jīng)驗(yàn)等上升為地方立法，加快健全節(jié)約能源法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法、水污染防治法、大氣污染防治法等法律的配套地方法規(guī)（規(guī)章）體系；推動(dòng)地方促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策進(jìn)入立法框架，加快制定促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，并將“低碳經(jīng)濟(jì)”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度納入各級政府官員考核體系。

作者：才鳳敏萬志勇單位：南京工業(yè)大學(xué)江西警察學(xué)院