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一、向低碳經濟轉軌是經濟發展方式轉變的必然選擇

1．“高碳”經濟模式無法解決日益嚴重的氣候與環境問題。傳統的經濟增長方式，是通過資源的超常投入來獲得更高的產出增長、財富增加與公眾福利水平的提高，其主要特征之一就是“高碳”。即高投入、高消耗、高污染、高排放和低效益，在這種模式下，經濟增長過于依賴第二產業特別是高能耗的制造業，能源的大量開發和使用使經濟發展中消耗的煤炭、石油、天然氣等化石燃料急劇增加，燃燒產生大量的二氧化碳進入大氣，使大氣中的二氧化碳濃度增加，直接引發了“溫室氣體”效應并加速了地球表面溫度變暖，導致了在全球范圍內經濟和社會發展的不可持續性。不僅如此，高碳經濟模式還導致生態環境問題日趨嚴重。自工業革命以來，高能耗、高污染、高排放的經濟發展模式導致生態平衡遭到破壞，生態系統的結構和功能失調，從而嚴重威脅到人類生存和發展。氣候和生態環境問題以及由此引發的一系列后果迫使世界各國開始反省其經濟發展模式，向低碳經濟發展模式轉軌成為世界各國的普遍共識。

2．發展低碳經濟有利于保障能源供給的可持續性。經濟發展方式轉變要求我們建立資源節約型社會，而傳統的高碳經濟模式是以能源特別是常規能源的過度消耗為特征的。目前僅占世界人口的15％的歐美發達國家，消費了世界56％的石油、60％以上的天然氣和50％以上的重要礦產資源，他們才是全球越來越嚴重的資源環境問題的始作俑者。從世界常規能源的儲量看，煤炭可以用200多年，石油可以用40多年，天然氣可開采62年，如果未來的發展仍然采用高碳模式，到本世紀中期地球將不堪重負。如果中國、印度等發展中國家按照歐美國家高密集的能源消費方式，將會使資源枯竭的程度進一步加深，能源危機進一步加劇。我國“以煤為主”的能源結構不符合節能減排的要求，而油氣資源又嚴重不足。中國目前人均石油可采儲量僅為世界的11％，人均天然氣可采儲量為世界的4％。1991—2007年17年間，石油消費量年均增長高達7．14％，而石油產量年均增長僅為1．78％，導致石油進口量及對外依存度大幅提高，2011年已經攀升到55％。隨著城市化和工業化進程的推進，對能源特別是常規能源的需求將會越來越大。發展低碳經濟和新能源有助于減輕對常規能源及進口能源的依賴，確保能源供給安全，為經濟社會可持續發展提供強有力的支撐。

3．發展低碳經濟有助于緩解中國節能減排的國際壓力。中國的二氧化碳排放比重長期以來高于中國能源消費占全球的比重，給環境帶來的破壞比世界平均水平更加嚴重。據英國石油公司2011年6月數據顯示，2010年中國二氧化碳排放量同比增長10．4％，同年二氧化碳排放量增長5．8％至331．6億噸，其中中國83．3億噸，占排放總量的四分之一。從排放強度來看，我國單位國內生產總值的溫室氣體排放量也比較高，在全球加快發展綠色低碳經濟的大趨勢看，中國正面臨著越來越大的國際壓力。除非加快向低碳經濟發展的步伐，這種壓力將不會緩解。

4．發展低碳經濟對于促進經濟發展方式轉變意義重大。轉變經濟發展方式是提高我國經濟社會可持續發展能力的必然要求，為了成功地實現這個轉變，要求促進經濟增長由目前主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口“三駕馬車”協調拉動轉變；由主要依靠第二產業特別是高能耗的制造業帶動經濟增長向依靠第一、二、三產業特別是大力發展現代服務業協同帶動轉變；由主要依靠增加資源消耗向主要依靠科技進步轉變。發展低碳經濟對經濟發展方式轉變的促進作用，一是轉變投資導向，鼓勵投資特別是民間投資于新型清潔能源基礎設施領域，通過資本增長率提高促使產出增長率的提高，也有利于遏制重復投資形成新的產能過剩。二是鼓勵各類投資到低碳產業部門，優化產業結構，形成新的就業領域，緩解就業壓力，也有利于經濟走出低谷。三是通過發展低碳經濟減少資源的消耗，通過低碳技術的創新與開發提高能源的使用效率，降低經濟發展的成本。為此，中國必須抓住低碳經濟帶來的新一輪技術和產業革命的機遇，改變高能耗低收益的經濟模式，加快轉變經濟發展方式，為實現經濟社會的可持續發展奠定基礎。

二、低碳稅收政策的理論依據及國外經驗借鑒

（一）低碳稅收政策的理論基礎

低碳稅收政策即促進低碳經濟發展的稅收政策，其理論依據一是基于市場失靈理論，市場在資源環境配置過程中存在著失靈，即市場無法有效解決以高能耗、高污染、高排放為特征的高碳發展模式帶來的全球氣候變暖及溫室氣體排放的負外部性問題，還有高排放帶來的環境污染問題，所有這些問題都必須由政府來解決，其中最有效的應對辦法就是由政府征收環境稅，將環境污染和生態破壞的社會成本，內化到生產成本和市場價格中去，再通過市場機制來分配環境資源，以達到清潔環境和保護生態的目的。促進低碳經濟發展的稅收政策還基于公共產品理論，環境和氣候變化屬于公共產品，而且是全球性的公共產品。公共產品在使用上具有非競爭性，在收益上具有非排他性。公共產品的非排他性和非競爭性，要求公共產品一是在生產時必須有公共支出予以保證；二是經營管理一般由非盈利組織承擔，在大多數國家政府是公共產品提供的主體。資源環境與穩定的氣候具有公共產品非競爭性和非排他性的特征，理應通過世界各國的政策協調及全球性解決方案來解決。稅收屬于公共財政政策的范疇，其政策的實施：（1）在一國范圍內，通過開征環境稅的手段來解決由高排放引發的氣候與環境問題；（2）在世界范圍內，通過各國按照協調的、互相認可的碳稅進行征收，以緩解全球范圍內由于過量使用化石能源導致的環境破壞與氣候變暖問題。

（二）稅收政策在低碳經濟發展中的作用

第一，稅收政策是保護氣候與促進低碳發展的重要政策工具。全球良好的氣候屬于世界共有資源，屬于全球性公共產品的特征。由于傳統的高碳發展模式引致的高碳排放造成的諸多負外部性，應對這種市場失靈，稅收政策的調節作用更顯重要。第二，稅收政策的優勢可以為低碳經濟發展提供支持。稅收政策作為國家重要的宏觀調控手段，具有很強的針對性和和可操作性，在具體的實施過程中，可以通過開征新稅種、減免稅、加重課稅等措施，直接或者間接地激勵企業和消費者的經濟行為自覺地向低碳經濟靠攏。第三，稅收具有很強的導向作用。通過稅收的引導作用，可以改變人們傳統的“高碳”生產與消費模式，使企業和消費者自覺地根據國家稅收政策的導向，選擇低廉且適合自己的生產和消費方式，達到節約資源、保護環境而且不降低自身消費質量的目的。

（三）發達國家稅收政策支持低碳經濟發展的基本做法

1．主要做法。從整個世界范圍看，以歐美為主的發達國家最早采取一系列實際行動向低碳經濟轉型，最典型的就是產業革命的發祥地英國。英國到目前已經建成了較為完備的環境稅體系，包括氣候變化稅、機場旅客稅、垃圾稅、石方稅等。歐盟成員國的其他國家也建立了一系列促進低碳經濟發展的稅收政策體系，其主要稅項有：碳稅、各種能源稅以及氣候變化稅等。通過對高污染、高能耗能源的征稅，一方面，有效地遏制了環境破壞，同時也使清潔能源具備了成本競爭的優勢；另一方面，將對高耗能能源征收的稅金主要用于對新型能源開發及利用的補貼上。美國政府一直鼓勵通過技術創新促進低碳低碳經濟的發展，也注重用稅收政策來支持低碳經濟的發展，其低碳稅收政策主要包括：（1）稅收優惠政策。美國對發展低碳經濟的稅收優惠主要體現在差別化的稅收政策上，特別是對清潔能源的開發利用提供了多項稅收優惠政策，以扶持其發展。（2）限制性稅收政策，如為了限制石油的過度使用，美國政府對石油公司征收暴利稅，其稅收一部分補貼消費者，作為消費者使用新的可再生能源所付出較高成本的補償，一部分用于清潔能源技術的研發，以限制對常規化石能源的過度使用，為新能源的開發利用提供支持。

2．借鑒與啟示。（1）開征二氧化碳稅。目前，二氧化碳稅已成為歐盟國家中普遍實行的稅種，且采取國家碳稅模式，在稅率設計上多采用復合稅率。碳稅的征收，對于高碳發展行業起了較大的抑制作用，推動能效提高和清潔能源的發展，大大減少了溫室氣體的排放，有力地促進了低碳經濟的發展。（2）改革和完善能源稅。在歐盟國家，能源產品的稅收包括一般能源稅、消費稅、二氧化碳稅、二氧化硫稅、增值稅、燃料稅等稅種。在美國，聯邦政府和州政府都開征燃油消費稅。能源稅的實施在優化能源消費結構，提高能源的利用效率，減緩了溫室氣體的排放方面發揮了積極作用。（3）實施稅收優惠。除了對高碳行業和行為直接征稅限制外，很多國家還對節能減排行為實施廣泛的稅收優惠政策，以鼓勵石油、天然氣、煤氣和電力企業等采取節能措施。此外，還有許多針對個人節能減排的稅收優惠措施，這些稅收減免對增強社會公眾的節能環保意識，起了積極的激勵作用。（4）節能設備投資抵稅和加速折舊。國外已有20多個國家對符合規定要求的節能技術和設備減免所得稅。對于企業購置用于提高能效的設備，可按購置成本的一定比例來計算所得稅的抵免額進行抵扣。企業購置政府指定的節能設備，還可在普通折舊的基礎上，按購置費的一定比例提取特別折舊，其目的是降低企業投資低碳產業的成本，提高低碳產業的市場競爭能力，以推動低碳經濟的發展。（5）碳稅設置遵循中性化原則。大多數發達國家征收碳稅或能源稅的主要目的并非為擴大稅源，增加財政收入，而是為了提高能效，降低能耗。因此，在收碳稅或能源稅的使用上，一般都具有定向性或專款專用的性質。如在征收碳稅時，大多數國家秉持的是稅收中性原則，通過特定渠道再返回企業，同時相應地降低其他稅收收入的比重，市場主體不會因稅收的總體負擔增加而影響其競爭力。

三、健全和完善我國低碳稅收政策的路徑選擇

（一）現行低碳稅收政策的缺失與弊端

1．現行稅收覆蓋有限，環節狹窄。低碳技術的開發是低碳經濟發展的核心，由此稅收政策應涉及低碳技術的投資、研發、設備制造、檢測認證、設備利用等各個環節，我國現有稅收政策僅覆蓋其有限環節，如煤炭是我國空氣主要的污染源，但現行稅收政策尚未對煤炭清潔技術的研發與使用給予支持，不利于通過低碳技術的開發，促進低碳經濟的發展。又如在清潔能源開發利用的支持政策中，僅對垃圾發電、風力發電、水力發電、變性乙醇燃料等可再生能源的開發予以支持，對國家鼓勵發展太陽能、地熱能、生物制能等能源缺乏支持，不利于從根本上改變我國能源消費結構，為清潔能源的發展拓寬空間。

2．適合低碳經濟發展的綠色稅收體系尚未建立。綠色稅收，是指為了保護環境、合理開發利用資源、提高能源的效能，支持清潔生產、推行綠色消費，以實現資源有效利用、經濟發展和環境保護的可持續發展而征收的稅收或建立的稅收體系。在綠色稅收體系中，最主要的是環境稅，它是把環境污染和生態破壞的社會成本內化到生產成本和市場價格中去，通過市場機制來分配環境資源的一種經濟手段。部分發達國家征收的環境稅主要有碳稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅和垃圾稅等5種，與稅收體系完善的發達國家相比，我國沒有專門以保護環境為目的、針對污染環境的行為或產品課稅的稅種，現行的環保稅收政策只是分散在增值稅、消費稅、資源稅、車輛購置稅、車船使用稅等稅種中。盡管近年來出臺環境稅的呼聲不斷高漲，但國內關于是否開征作為環境稅主體的碳稅、如何設計碳稅等問題還遠沒有達成共識，這不僅使低碳經濟發展缺少稅收來源的支持，也極大地弱化了稅收政策在促進環境保護和節能減排中的調控作用。

3．現行的稅制嚴重制約低碳經濟的發展。（1）資源稅。一是資源稅設計理念不當。我國對設計資源稅的初衷定位主要是用于調節資源的級差收入并體現對國有資源的有償使用，無法使資源開采企業的社會成本內在化，也沒有綜合考慮回采率。從而資源稅對于節約資源和減少污染的調節功能大大打了折扣。二是稅基過窄?，F行的資源稅種只對原油、天然氣、煤炭等7類資源產品征稅，未將資源開采過程中產生的伴生資源以及礦藏資源、土地資源、水資源、動植物資源、森林資源、草場資源、海洋資源等列入征稅范圍，導致這些資源被掠奪性開采。同時也沒有將氟利昂、衛生紙品、塑料包裝袋、一次性物品等容易給環境帶來污染的產品納入征稅范圍，削弱了資源稅對保護環境的調節作用。三是計稅依據不科學，只對納稅人銷售的產品征收資源稅，對企業已經開采但未使用和銷售的不用繳納資源稅，刺激了企業和個人在開采過程中的“揀肥棄瘦”和囤積資源的行為，造成資源的無序開采和大量積壓，不利于企業節約地使用資源和低碳發展。（2）消費稅。一是課稅范圍較窄，其中與低碳有關的僅有8種，而對某些高能耗、高污染、高排放的產品如化肥、電池、塑料袋、餐飲容器等以及煤炭尚未納入到消費稅征收范圍。二是稅率整體偏低且缺乏彈性，在消費稅稅率的設計上，既沒有考慮到資源的級差問題，也沒有考慮到對應稅產品消費行為所產生的外部環境成本，沒有根據產品低碳環保與否及環保的程度設定不同稅率。三是消費稅采用價內稅的形式不科學，消費者只能直觀的感受到不同資源產品的價格差異，不清楚繳納了多少稅，不會根據消費產品的稅金去決定自己的消費行為，不利于增強消費者的節能意識。（3）增值稅。一是增值稅固有的“中性”特征，加之比例稅率的操作方式，對于那些稅率相同的課稅對象不具有根據其能源是否是不可再生及污染程度的不同進行特殊調節的功能。二是現有的增值稅對石油液化氣、煤炭制品、天然氣和煤氣等化石燃料采用低稅率的稅收政策，沒有考慮到這些資源的稀缺性，及這些化石能源過量使用所產生的污染；而只對農藥、化肥和薄膜等對社會有污染產品的稅收優惠，不利于低碳農業的發展，更不利于打造食品安全的環境。三是增值稅稅收優惠沒有惠及太陽能發電、水能發電、核能發電等清潔能源領域，妨礙了低碳能源的開發利用。（4）企業所得稅。一是稅收優惠政策覆蓋面小，沒有涵蓋到節能減排和促進低碳發展的所有領域，如只對節能、環保、節水領域的相關設備、項目等方面給予優惠，而對溫室氣體減排技術、清潔能源的研發等的優惠政策則比較缺乏。二是優惠措施單一，主要表現為降低稅率、減免稅，而加速折舊、延期納稅、再投資退稅等發達國家普遍采用的優惠方式較少，且優惠措施主要是針對生產產品的加工企業，無法惠及作為主要科研力量的科研單位，以調動其科研單位研發低碳、清潔能源技術的積極性，制約了低碳技術的開發和低碳經濟的發展。

（二）稅收政策支持低碳經濟發展的對策建議

1．全面推行增值稅轉型改革，完善增值稅抵扣鏈條。增值稅是我國的主體稅種，增值稅支持低碳經濟發展大有可為。（1）擴大增值稅征稅范圍，支持節能減排、能源高效利用和清潔能源的開發。要增加包括固體能源、稀有能源、不可再生能源在內的稅目，減少其掠奪性開采。對資源綜合利用企業從外部購入或無償取得的廢渣等原材料、循環利用的內部廢物等納入增值稅抵扣鏈條中，合理拉開利用再生資源、綜合利用資源與原生資源之間的稅負差距，促進資源的循環利用，最大限度地降低能源的消耗。（2）配合增值稅轉型的改革，對低碳經濟發展提供支持。對企業低碳設備和技術研發固定資產投資給予增值稅進項稅抵扣。通過提高進項稅抵扣的辦法，實現低碳經濟的稅收優勢，如允許廢舊輪胎綜合利用企業在取得廢舊輪胎時按10％（或更高）抵扣進項稅，以降低企業投資低碳產業的成本，提高低碳行業的市場競爭能力。（3）取消對農膜、化肥、農藥免征增值稅的規定，逐步減少該類產品對土壤和水資源破壞及影響，在促進綠色、生態農業的發展同時，最大限度地保障食品安全。（4）實行差異性增值稅政策，強化增值稅根據能源是否是不可再生及污染程度的不同進行特殊調節的功能，增加增值稅政策的調控彈性。對清潔能源開發利用實行低稅率，對符合低碳發展要求的機器設備與產品實行減免優惠和稅收返還政策，為綠色低碳產業的發展提供支持，提高其競爭水平。

2．完善現有的資源稅。（1）擴大資源稅的征收范圍。為了保護有限的資源及促進資源的合理利用，可將不可再生的稀缺資源以及存量水平接近已接近臨界值，若不停止消耗會影響其再生能力的資源納入資源稅征稅范圍，將土地、海洋、森林、草原、灘涂、淡水等自然資源列入納稅范圍，以杜絕其資源的掠奪性開采。結合資源稅費改革，將現行的資源性收費，如礦產資源管理費、林業補償費、水資源費等改費為稅，規范稅費關系，擴大稅源，也可有效地杜絕相關職能部門和利益集團利用手中的權力，以費養人，滋生腐敗。（2）資源稅改革要著力于保護和合理開發資源。要從提高資源的開發和利用的效率出發，把資源開采和使用同企業和消費者的切身利益掛鉤，由此在計算資源稅稅額時，改變以往對企業已經開采但未使用和銷售的不用繳納資源稅的方法，采取以實際產量為計稅依據的方法，并適當考慮回采率，促使企業以銷定產，科學開采。在進行稅額設計時，既要考慮調節級差收入，又要考慮到資源的開采和保護，對一些特殊能源如不可再生和不可替代的稀缺性、開采污染嚴重的資源征以重稅，科學合理地開發和利用資源，防止因為掠奪性開采導致的浪費與低效使用。

3．繼續推進消費稅的改革與完善。擴大消費稅的覆蓋范圍。結合能源消費結構的調整，將不符合低碳發展要求的高能耗、高污染、高排放，同時又對生態環境和公眾生活造成危害的產品納入到消費稅的征收范圍。借鑒發達國家的經驗，對煤和火電等污染性能源、船和飛機等高能耗機動工具征收消費稅。對非再生、稀缺性強的資源課以重稅，切實發揮消費稅在節約資源、促進節能減排和低碳發展中的調節作用。針對我國汽車消費過程中對資源合理使用產生的一些問題，可考慮在繼續試行對不同排量的小汽車采用差別稅率的基礎上，對排氣量相同的小汽車視其是否安裝尾氣凈化裝置而試行區別對待，并明確規定對使用“綠色”燃料的小汽車免征消費稅。使用燃油的助力自行車也應和摩托車、小汽車一樣征收消費稅。取消車輛購置稅，將其并入消費稅，按污染程度設置差別稅率，簡化稅種，促使納稅人自覺保護和改善環境。

4．改革企業所得稅支持低碳經濟發展。所得稅屬于直接稅，具有不易轉嫁的特性，因此采用企業所得稅優惠政策對引導企業投資方向具有直接調節的作用。要充分發揮企業所得稅政策的激勵作用，借鑒發達市場經濟國家的一般做法，綜合利用投資抵免、再投資退稅、加速折舊、延期納稅、盈虧相抵等手段，減輕企業投資低碳產業的納稅負擔；低碳經濟發展的核心是低碳技術的研發，由此對于企業用于與低碳技術相關的技術研發創新費用應于在稅前扣除，激勵企業大膽進行技術創新，增強低碳經濟發展的后勁。要發揮企業所得稅在產業結構調整中的作用，大力發展低能耗、低排放的低碳服務業，這是推動低碳經濟發展的重要環節。特別是對新興服務業，比如現代物流、信息技術服務業和文化創業產業，可加大所得稅優惠政策支持的力度，完善所得稅費用扣除的范圍和標準，對服務業企業符合國家產業政策的技術改造項目進行的投資，允許申請一定比例的所得稅抵免，提高服務企業研究開發新產品、新技術、新工業的費用扣除比例，減輕企業的納稅負擔。中小服務業企業是就業和技術創新的主體，要加大其扶持的力度，允許中小服務業企業在稅率、稅收抵免、費用扣除和延緩納稅等方面享受更加優惠的待遇，增強其在市場經濟中開拓競爭的能力。

5．開征環境稅，完善環保稅結構。從建立科學完備的稅收體系目標出發，將現行稅收按征稅對象分為流轉稅、所得稅、財產稅、行為稅和環境稅。將原對污水、廢氣、固體廢物以及危險廢物、噪音等方面的排污費改為環境稅，使之成為整個稅制體系中繼流轉稅、所得稅之后的又一主體稅種。在對現有稅種進行配套的“綠化”改革基礎上，將我國環境稅的理念融入到整個稅制體系中。本著“誰污染誰納稅”的原則，對生產污染產品、排放污染物及廢棄物的企業和個人，按照規定繳納環境保護稅。我國開征的環境稅也應該是一個稅系，它包括對向自然環境直接排放污染物的所有法人和自然人進行課稅的多個稅種。根據國外開征環境稅的經驗，依據“受益者付費”、“污染者付費”和“使用者付費”的原則，可將環境稅相應分為一般環境稅、污染排放稅和污染產品稅三種類型。改革排污收費，開征環境保護稅。我國現行的排污收費制度是一種具有行政收費外殼的“準稅收”，將排污收費改為污染排放稅既可以提高其立法層面，有效解決現存問題，又可以促使我國的環保稅收體系更加趨于完善。

6．擇機征收碳稅，建立中國綠色稅收體系。碳稅的征收范圍確定為在生產、經營等活動中燃燒化石燃料產生并直接排放到自然環境中的二氧化碳，實際上碳稅的征收對象是煤炭、天然氣、成品油等化石燃料，還有一種征稅對象是向碳排放超標的產品征稅。碳稅的征稅主體是所有向自然環境直接排放二氧化碳的單位和個人，包括政府單位、企業、個人和其他團體。碳稅征收形式應采取從量計征的方式，根據化石能源的使用，計算出二氧化碳的排放量，根據稅率，征收相應的碳稅。在稅率設計上，碳稅宜采用從量定額稅率形式，合理設計碳稅的稅率水平，以便征管和降低征納成本。發達國家在最初引入碳稅時往往選擇一個相對較低的稅率水平，之后再逐步提高稅率。在開始征收碳稅時，通過減少企業所得稅等其他稅種的稅負以及合理使用稅收收入來保持稅收中性，避免由于稅負增加過多，削弱企業的市場競爭能力。

作者：張秀英單位：中共甘肅省委黨校經濟學教研部