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摘要：

目前，我國低碳政策主要以行政手段和指令控制為主。為貫徹綠色發展理念，實現可持續發展，在積極借鑒發達國家先進的低碳發展經驗的同時，應當明確政府和市場的定位，確立低碳經濟發展模式，完善相關管理制度，處理好低碳發展的經濟外部性，在低碳產業、金融市場、財稅等多方面建立市場機制以及制定低碳政策，為發展低碳經濟奠定堅實的基礎。

關鍵詞：

低碳經濟；完善低碳政策

低碳經濟已成為金融危機以來世界各國經濟發展方向，是人類應對氣候變化、轉變經濟增長方式、實現經濟社會可持續發展的必然選擇。面對日益嚴峻的全球氣候挑戰和生態形勢，我國立足國情，在綠色發展理念指導下，通過技術創新、制度改革、產業轉型、新能源開發等多種手段，減少溫室氣體排放，積極發展低碳經濟。

一、我國低碳經濟的發展現狀及面臨的挑戰

（一）發展現狀1.低碳產業。以節能環保產業、新能源產業、新材料產業和新能源汽車等為基礎，以低碳產業園區建設為依托，發展低碳戰略性新興產業。節能環保產業注重發展高效節能節能技術裝備和產品的開發推廣，包括資源循環利用技術和產業化，資源綜合利用技術和再制造產業化，同時推動煤炭清潔利用技術、海水綜合利用技術研發，建設完善廢舊物回收利用生產體系。新能源產業重點包括太陽能、風能和生物質能開發利用，加快推進太陽能熱利用技術，拓展多元化太陽能光伏發電市場，不斷提升風電技術裝備水平，推進風電規模化進程，加快建設新能源配套需要的智能電網和運行體系，因地制宜推進生物質能開發利用。新材料產業是低碳高新產業的基礎性組成部分，重點發展新能源材料行業，不斷提升新材料的技術創新力度。新能源汽車產業努力在關鍵核心技術研發，包括動力電池、驅動電池和電子控制領域不斷推動插電式混合動力汽車、純電動汽車應用發展產業化，激勵燃料電池汽車前沿技術研發，促進高能效、低排放節能汽車不斷發展。2.低碳金融市場。主要包括低碳產業投融資市場和以碳信用為基礎產品的碳金融市場。我國低碳間接投融資市場主要以商業銀行的低碳信貸為主，而低碳資本市場目前正在完善，主要包括主板市場、低碳創業板市場和低碳債券市場。碳金融市場即是碳排放權交易市場，是未來金融市場的重要組成部分，主要以碳信用額及衍生品為主要內容的碳金融市場，在國際上主要分為項目市場和配額市場。我國碳市場主要由項目市場構成，是清潔發展機制市場的主要賣方國家，由于沒有全國性配額減排體系，目前尚不適宜發展強制性配額市場，因此，我國主要是初步形成了國內自愿性項目減排市場，現有的配額市場主要是區域減排試點市場，暫不包括二氧化碳排放權。國內碳交易市場近年來快速發展，但與歐美發達國家相比，我國的碳交易市場成立時間較短，還不完善，尚處于萌芽階段。3.低碳財稅。主要采取的措施是加大在環保、能源和清潔產業方面的財政投入；加強政府對節能環保產品的采購支持力度；進行環保、節能減排和資源回收利用等稅收政策改革和稅收優惠；對節能減排以及資源綜合利用等給予補貼。隨著相關政策的積極開展，我國環保事業快速發展，自2008年以來，二氧化碳和二氧化硫的排放量不斷下降，并且保持繼續下降的趨勢，投資總額從2010年的6654.2億元上升到2011年的7114億元，增長了6.91%，在節能減排方面，2012年我國的萬元GDP能耗為0.77噸標準煤/萬元，比2010年下降了5.39%，綠色創新活動取得了一定的成果，但與瑞士、美國、日本等發達國家的綠色創新能力還有很大差距。1990年～2005年，我國產業生產能耗下降了近50%。從2006年起，政府加快對落后生產力的改造，重點實現鋼鐵、能源、建材等落后產能的淘汰，“十一五”期間，單位GDP能耗下降了19.06%，累計減少二氧化碳排放14.6億噸，化學需氧量排放量和二氧化硫排放量分別減少12.45%和14.25%；我國GDP平均增速11.2%，而能源增加只有6.6%，能源消費彈性系數由1.04下降到0.59；與2005年相比，2010年電力行業，200兆瓦以上火電機組占火電裝機容量的比例由47%上升到71%，在鋼鐵行業中1千立方米以上大型高爐比重由21%上升到52%，建材行業新型干法水泥熟料比重也大幅增加，由最初的39%提升到81%。按現價計算，六大高耗能產業總產值占全部工業的比重從2007年的34.14%下降到2011年的33.78%；2010年～2012年間，六大高耗能產業增加值增速持續低于規模以上工業的增速。2008年，世界自然基金在我國正式展開“中國低碳城市發展項目”。上海和保定在低碳技術、清潔能源、綠色建筑等方面探尋我國低碳經濟的發展模式，成為首批低碳試點城市，總結推廣成功的可行經驗向全國推廣。在上海和保定的帶動下，日照、武漢、德州以及福建等都在低碳經濟發展中建立了各自的低碳發展模式，帶來了巨大的經濟效益。目前，我國已經是世界最大的光伏電池組件和風機制造國，按BP的統計，2012年我國風電和光伏累計裝機規模分別達到世界的26.5%和8.3%，分別居第一位和第三位。其中，光伏新增裝機容量僅低于德國。2015年除4個直轄市，大部分低碳試點城市(28個)的單位GDP的二氧化碳排放節能目標高于所在省份，占32個城市的87.5%。

（二）面臨的挑戰1.能源結構有待優化。目前，我國能源消費結構以化石燃料為基礎，這造成我國的能源供給一直是高碳狀態，在此基礎上發展的經濟也不可避免的具有高碳排放的特征。據近年數據，我國原煤產量占能源總量的81%，原油產量占能源總量的10%左右，天然氣占4%以上，核電、水電及其他能源發電占4%。這種生產結構，導致了我國能源消費結構的不合理，煤炭占消費總量的72%，石油占20%，天然氣占4%，核電、水電及其他發電不到4%。我國經濟的工業化與現代化進程仍然靠高碳能源所驅動，能源消費的主要部門是工業。基于我國能源結構主要以化石能源為基礎的現實，決定了工業生產的高碳特征。這就必然加重我國經濟的高碳傾向，對低碳能源技術的發展和環境的污染都提出了很大的挑戰。目前，我國的技術系統也主要都是基于高碳排放的，在一定程度上就決定了低碳經濟轉型必然是緩慢的過程。要實現低碳經濟轉型，必須不斷實現技術與制度的創新，以適應經濟發展的需要，從而在新的工業革命中獲得收益。但是，由于技術和制度體系還不完善，還不能在短時間內滿足低碳經濟轉型的需要，而且迅速轉入低碳經濟模式也不現實，固有的技術和制度還需在一定程度上按照高碳模式進行，即所謂的“碳鎖定”狀態，造成我國能源結構在高碳鎖定的路徑上在未來相當長的時期內難以根本改變。2.產業結構不合理。我國產業結構嚴重不合理，過于依賴第二產業，特別是重化工業，鋼鐵、有色、建材、化工和能源等高耗能行業發展過熱，造成高能耗、高排放、高污染，而低能耗的一、三產業仍然相對滯后，產業整體能效低于世界先進水平。舊有的技術、設備和資源利用率不足以滿足低碳轉型的需要。此外，一些利益集團的各種阻撓和地方保護主義，致使一些落后的高碳生產企業等落后產能無法在短時間內實現轉變和淘汰。上述情況就決定了在現有的產業結構模式下提高能源效率還有較長的時間。3.低碳技術不足。我國實現低碳經濟轉型的最大制約是整體技術水平落后，低碳技術的開發和儲備不足。能源和工業低碳技術水平落后，整體技術開發和創新能力不足，相關的硬件設備制造能力差，整個產業體系與世界領先水平有較大差距，無法支撐經濟轉型。發達國家在技術轉讓和資金扶持方面的努力未按照相關規定落實，我國發展所需要的技術主要還得從國際市場買進，而且存在付出高額的資金后獲得的還是落后的節能技術的情況。發達國家在技術上設置的一些認為的障礙和壟斷必然延緩低碳技術轉型，并造成了高額的經濟負擔和增加經濟轉型成本。4.消費模式和習慣亟待改變。改革開放以來，我國經濟社會快速發展，在提高人們生活水平的同時，帶來了高碳經濟生活方式，一些人對高碳生活的片面理解與追求，造成了大量高碳能源的消耗和溫室氣體的排放，形成以高耗能、高排放、高污染為主的消費模式和習慣。低碳經濟的發展應以政府為主導，充分發動社會民眾配合，利用政策約束力對高碳的行為進行引導和激勵，從消費角度促進低碳經濟的發展，可對低碳生產形成激勵，從而加快整個社會低碳轉型。

二、低碳政策存在的問題

（一）體系不完整1.低碳財稅政策。我國未征收碳稅，也沒有環境稅和氣候變化稅等針對碳排放的稅種，而國際上有碳稅、能源調節稅和氣候變化稅。目前，我國主要與氣候變化相關的就是資源稅和燃油消費稅。與節能減排相關的稅收優惠主要有增值稅、營業稅、所得稅優惠，分別針對一些資源綜合利用的產品、廢舊物資回收、清潔能源和環境保護、節能環保生產、節能減排產業和循環經濟產業等。另外，還實施進口環節稅收，降低和減免資源類產品和部分環保設備進口關稅，促進環保設備的使用。應對氣候變化和節能減排相關的收費政策主要有兩種，即排污費和礦產資源補償費。2.低碳采購政策有待深化。國家發展改革委和財政部出臺了《節能產品政府采購實施意見》和《節能產品政府采購清單》，要求國家機關事業單位進行政府采購時，優先采購清單中所列的環保產品。國務院頒布《建立節能產品強制性政府采購制度的通知》規定，各級政府進行政府采購時，在產品達到采購要求的前提條件下，優先采購節能產品，對部分節能效果顯著和性能高的產品，實施強制性采購。但是，相關政策缺乏約束力，無法起到有效的減排作用；針對節能建筑、節能服務、可再生能源生產的優惠不足，激勵不夠造成優惠政策效果降低，政府低碳采購規模與政府機構節能需求未能同步增長，造成示范效果力度不夠，對低碳環保高新技術的研發投入力度遠遠低于歐美等發達國家，財政補貼等投入機制不健全，績效不高。3.低碳金融政策。我國低碳金融政策還在嘗試階段，投融資市場受低碳產業發展影響，而碳排放權市場政策則主要針對項目市場，相關體制不健全，還未建立相關的配額市場。我國尚未建立全國性配額市場，也沒有形成自愿性配額市場，不同于發達國家的強制減排。配額市場目前正在前期試點階段。國家環保總局出臺《關于“推動我國二氧化硫排放總量控制及排放權交易政策實施的研究項目”示范工作的通知》，在山東、山西、江蘇等7個城市，開展二氧化硫排放權限額與交易試點工作。目前，國家對減排工作高度重視，但缺乏相應的低碳立法體系，導致現行的排污權與已有的政策法規相矛盾，排污收費、排污許可證等并行使用，缺乏統一標準造成矛盾和地區控制效果不均衡，碳排放權、二氧化硫排放權等環境標的檢測準確度不高，在產權不明確的基礎下不能滿足對污染源的自動監控要求，排放權交易市場機制不健全，造成缺乏充分的市場信息和規范交易，無法形成競爭價格，就必然要面對建立減排長效機制的挑戰。4.低碳產業政策。我國低碳產業政策分為機構政策、產業組織政策和產業布局政策。目前，政策還不夠具體和系統化，缺乏可操作性，且相關財政政策、金融市場政策和產業政策匹配程度不夠。《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》將節能、新能源、新能源汽車產業作為戰略性新興產業的重點領域和發展方向。《可再生能源法》標志著我國可再生能源進入了新的階段，隨后《節約能源法》的公布，初步形成了相關的政策和法律體系。以國家法律的形式明確將資源節約作為基本國策，在一定程度上促進了低碳產業的發展。低碳產業發展有賴于根本性的技術創新、營銷創新和組織創新等相匹配，由于相關投入研發不夠，我國相關創新不足，在一定程度上限制了低碳產業發展。

（二）政府和市場定位不明確在低碳經濟發展過程中，必須把握好政府政策調控和市場自由競爭的關系，充分考慮政府、企業、消費者在其中的影響。在低碳經濟發展過程中，中央政府和地方政府之間，以及地方政府之間存在著競爭，一個地區的低碳發展就不可避免的會給附近區域帶來有利和有害的影響。企業以追求利潤最大化為目標，低碳經濟會在較長的一段時期內增加企業的成本，企業就需要一定的時間和投入大量的資本去實現低碳轉型，造成企業利潤的減少，甚至還有可能破產清算。因此，一些以傳統模式發展的企業客觀上存在抵制低碳經濟發展的動力。低碳經濟發展并不能馬上滿足市場要求，且存在成本高，效能低的問題，并且缺乏相關的配套，需要依靠政府扶持和市場保護，致使消費者在一段時間內不能享受到低碳經濟所帶來的好處，無法普遍接受，在傳統經濟鎖定作用下，對低碳發展的積極性也不高。考慮到上述情況，需要考慮經濟外部性，處理好相當利益方之間的關系；需要政府政策協調和市場激勵，給企業足夠的時間去緩解壓力和降低成本；引導消費者進行低碳消費的同時，不斷完善和降低低碳產品的配套與成本，普及推廣低碳所帶來的好處。

（三）管理體制尚未理順我國目前實行中央政府對地方政府采取分權治理，形成分權與垂直的管理體制融合交織。低碳經濟政策由中央政府制定，但具體的執行要靠地方政府、企業和消費者行為選擇，如果中央政府制定的低碳政策是帶有強制性，那么地方政府就會形成新的、統一的政策框架，但這未必能很好的滿足低碳經濟發展需要。由于地方政府官員工作年限和升遷等因素，會弱化關于低碳經濟相關政策的強制性和權威性。考慮到低碳經濟轉型所產生的效益是長期過程，低碳經濟的發展模式會給地方帶經濟增長速度的放緩和影響就業，甚至帶來新的社會問題，而這些會影響到當地官員的升遷和政績，在一定程度上會降低發展低碳經濟的積極性。

（四）制度制約1.傳統政績考核制度。地方政府政績考核制度刺激了地方政府大力發展經濟、促進經濟增長行為，形成了地方固有的經濟發展模式，促進碳鎖定效應的形成。低碳經濟發展要求經濟由原有的單純看重GDP增長的經濟模式轉向更加完善的干部政績考核評價指標，要求根據不同地區、不同層級領導班子和領導干部的職責要求，設置各有側重、各有特色的考核指標，把有質量、有效益、可持續的經濟發展和民生改善、社會和諧進步、加大資源消耗、環境保護、消化產能過剩等進行考核。如果不能加大強制力度打破固有的制度模式，在長期利益與短期利益、整體利益與局部利益的權衡中，地方政府將一如既往的注重短期和局部利益，結果必然造成經濟體制仍然按照原有的模式以高能耗、高污染和犧牲環境為代價發展，從而必然導致經濟政策戰略落空。2.區域合作機制。相關區域經濟發展存在特殊性和政府間發展的合作機制還不完善，造成鄰近區域低碳經濟發展互相制約，從而造成經濟福利損失。區域經濟受到地理位置、產業結構和經濟發展水平階段性影響，這就必然要求低碳政策制定在不同區域之間不能形成統一的低碳發展標準，必須根據客觀情況，結合地方經濟實際，同時低碳經濟發展的外部性利益存在成本與收益的結構性差異，必然會造成不同經濟活動主體的行為差異性，特別是當經濟發展涉及兩個或兩個以上的區域和政府時，如果沒有合理的經濟和政治激勵，缺乏相應的懲戒，當涉及到區域經濟發展和政府地方政績時，會將發展固有的地方經濟，低碳經濟發展作為優先選擇，除非有地方率先發展，否則造成都不發展低碳經濟的不利局面，造成低碳經濟政策很難在橫向層面的地方政府間真正實施。

三、對策建議

（一）明確政府與市場的定位應把公共資源充分納入公共管理范疇，運用政府調控手段與市場經濟手段相結合，克服市場在資源配置上的“無效率”、解決環境外部不經濟性問題上的“失靈”。應根據我國的經濟現狀和地區發展特殊性，積極建立合理的規范經濟主體的法律規范，分別規定地方政府、企業和公民的責任和義務，作出科學的低碳經濟規劃，制定激勵性和懲罰性的宏觀政策制度，明確相關的標準、措施，形成發展低碳經濟的綜合決策體制，開展低碳教育、培訓及宣傳活動，用政策、經濟等多種手段鼓勵地方政府、企業、公民進行建設低碳經濟型社會的活動，促進產業低碳化進程，支持技術創新，對低碳的相關理論、科學技術的研究，推廣相關高新技術、新能源開發技術等，引導和監督市場行為向著建設低碳型社會和可持續的目標發展。在加強制度建設的同時，還需完善資源的高效利用，低污染、低排放、低能耗的產業發展所需的政策保障及激勵措施，促進低碳信息網絡服務體系建立，為發展低碳經濟搭建信息平臺，進行發展狀況監督、規范、引導，保障系統為地方政府、企業、消費者提供相關的技術、經濟、政策、方法等信息服務，促進相關的低碳資源高效利用和開發等國際交流和協作。

（二）與低碳經濟發展相適應低碳經濟的發展必然要在一定的制度框架下，用新的生產、消費模式替代原有的模式，意味著不同行為主體會因原有的模式不同而在低碳模式轉型中產生不同的經濟效應，面對不同的風險和收益。在制度和政策體系中，政府的經濟發展戰略規劃應充分體現低碳發展目標、發展方式、發展模式；低碳公共技術服務體系應包括碳基金，為促進低碳生產、中和、捕獲等技術的研究、開發和商業化提供支持；政府的激勵與約束應包括對企業的低碳生產、低碳技術應用行為、消費者的低碳消費行為提供補償，同時，對“三高”的消費行為進行懲罰。應制定合理的政府干預與市場機制結合、企業與消費共同參與、地區協調發展的低碳經濟發展政策。

（三）完善低碳制度設計低碳經濟制度的設計要考慮政府、企業與消費者三者內部和之間的行為選擇，需要三者充分合作。政府政策的執行應具有強制性、約束性和激勵性，以經濟發展戰略為出發點，在國家產業政策層面給予低碳產品的設計、開發、生產與消費更多的經濟政策激勵，給予“三高”產業更多的經濟制裁措施，雙管齊下為低碳產業的發展創造機會和贏得市場空間。加大資金投入，降低低碳技術的研發和推廣成本，促進技術進步。根據低碳經濟發展要求結合我國低碳經濟發展實際，重新構建新的政府政績考評機制，考慮低碳經濟和自然環境保護等相關指標。依照國際通用的碳源-碳匯平衡規則構建以市場機制為主體的碳匯市場，建立相關碳排放量交易機制和降低低碳產品地區間的準入門檻，建立綠色通道，各地區創造低碳生態效益的同時，分配出合理的份額對生態保護進行補償，以保證各省的經濟利益和生態利益。建立完善包括經濟補償制度和倫理體系等的生產和消費機制，對生產低碳產品的給予稅收優惠和財政補貼，對消費者使用低碳產品的給予經濟政策鼓勵，使企業和消費者自覺參與到低碳經濟發展中。

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作者：石峰 單位：吉林大學東北亞研究院