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摘要：公共圖書館通過服務外包確實提高了整體運營的效率，提升了公眾的社會文化生活品質。但從現實來看，公共圖書館在服務外包具體操作環節依然存在著突出的問題，這些問題導致公共圖書館服務外包面臨著一種進退兩難的野雞肋冶困境。筆者著眼于公共圖書館社會文化服務供給，探討公共圖書館在文化服務外包過程中存在的突出問題，為提高公共圖書館服務質量和服務水平提供一些建議參考。

關鍵詞：公共圖書館；服務外包；問題

自20世紀90年代以來，隨著新公共管理運動在國內逐漸盛行，公共服務外包在降低政府的公共財政負擔堯提高公共資源配置效率堯改善公共服務質量等方面取得了較大成效，在一定程度上基本實現了公共服務提供與政府監管的分離，對于公共服務的有效供給起到了積極的推進作用。從本質上講，公共服務外包主要是為了提高服務的有效性而非以營利為目的。但是由于各種因素的制約，在公共服務外包過程中產生了各種各樣的問題，導致公眾對公共服務的需求難以得到實質意義上的滿足。作為現代政府公共服務供給的代表性機構之一，公共圖書館在促進社會進步堯支持地方經濟堯培養人才技能堯激發個人創造力堯提高社會整體智能水平堯幫助政府達成經濟目標等方面有著不可低估的作用。

1公共圖書館服務外包的緣起

從通常的情況來看，國內幾乎所有的公共圖書館都是由政府負責直接投資規劃建設，由政府提供專項財政經費和人員編制來維持運營，將公共圖書館納入全額財政撥款的事業單位序列進行管理。但是隨著政府行政體制改革的深入，機構重組堯經費縮減堯編制緊張以及人才匱乏等問題越來越嚴重，導致許多公共圖書館面臨人員和經費困境，難以正常提供文化服務和開展文化活動。為了滿足社會大眾的公共文化需求，提高大眾社會生活的品質，一些地方政府開始嘗試通過購買服務或者服務外包的形式，即在公共圖書館運營管理過程中引入非營利組織或專業性的圖書館管理公司來提供公共文化服務，由政府文化監管部門負責對其進行監督和評估，確保提供高質量的圖書文化服務。

例如，2004年上海市將公共電子閱覽室服務外包給承包商進行管理；2010年北京市向兩家私立圖書館購買圖書館服務；2012年廣州市向遠望谷公司購買圖書館服務，提供街區自助圖書館服務。公共圖書館服務外包，即將圖書館全部或部分的管理和服務職能通過合同形式在一定期限內委托給專業公司或非營利組織，引入競爭機制和監督評估機制，擇優選擇具備實力的機構組織，在確保公益性的前提下，承擔公共圖書館日常公共文化服務產品的供給職能，提升了公共圖書館的服務質量和服務水平。從具體方面來說，所謂外包主要是指圖書館代表政府將館內運營管理堯圖書或設備資源的采購以及圖書館規劃建設和設計外包給其它社會組織來運營和管理，這些企業或非營利組織則通過收取一定的管理服務費的方式來收回成本或賺取一定的利潤。

公共圖書館服務外包的根本目的是為了降低圖書館的運營成本，提高圖書館的運營效率，增強圖書館服務的競爭能力，提升圖書館的服務水平。但是從現實操作來看，公共圖書館服務外包后的質量控制是一個復雜的系統工程，圖書館只有控制好外包后的服務質量，確保服務委托方與被委托方精誠合作，才能夠真正提高圖書館的綜合服務能力。由上述可知，公共圖書館采取服務外包的管理模式，主要是為了解決財政資金和人員編制緊張堯人才匱乏等問題，進而解決公共圖書館服務能力有限與公共文化服務需求急劇增加的直接沖突，特別是為了解決公共圖書館的運營效率不佳，運作機制不靈活堯服務供給不到位的問題。通過將公共圖書館服務外包給專業公司或非營利社會組織來管理，可以充分有效地利用各種社會資源提供社會公共文化服務，還能夠提高圖書館服務能力和服務水平，在降低政府財政負擔的基礎上進而實現野小政府，大服務冶的升級與轉型。

2公共圖書館服務外包發展中的主要問題

目前，國內公共圖書館通過服務外包提供公共文化服務已經成為普遍趨勢。從簡單的堯重復性的事務性工作到分類編目堯參考咨詢堯情報服務等專業性工作，幾乎各級堯各類公共圖書館都在一定程度上采用了服務外包的形式。從初步施行的效果來看，各地公共圖書館通過服務外包確實提高了圖書館整體運營的效率，提高了圖書館的服務質量和水平，在一定范圍內豐富了社會公共文化產品的供給，而且也提升了公眾的社會文化生活品質。但是，從現實運作的具體過程來看，公共圖書館在服務外包具體操作環節依然存在著突出的問題，這些問題導致了公共圖書館服務外包面臨著一種進退兩難的野雞肋冶困境，難以深入提升公共圖書館社會文化服務能力和服務水平。

2.1對公共圖書館服務外包的認識模糊不清

相當多數的公共圖書館工作人員對圖書館服務外包的認識依然模糊不清，一些人堅定地認為公共圖書館是典型的公共服務機構，其純粹的公益性決定了公共圖書館所有的服務都應該由政府的公共財政支持和直接提供，而不應該外包給其它任何社會機構，尤其不應當外包給具有營利性質的企業公司，否則，可能會損傷公共圖書館公益性，甚至有可能將公共圖書館變成商業性的營利機構。這其中包括圖書館的部分管理人員和決策者，由于不理解公共服務外包的內涵和初衷，他們對公共圖書館服務外包持有一種不信任的態度，他們認為將公共圖書館交給私人營利機構或其它的社會機構進行管理，存在著太多的不可控因素，甚至存在著一定的風險和危機，可能導致降低圖書館提供公共文化服務的能力。還有一些圖書館員，這些人倒是認可服務外包，也支持公共圖書館開展服務外包。但是，他們想當然地認為所謂服務外包就是由承包人提供服務，一旦將圖書館服務外包給某家公司或社會機構，那么承包方就要承擔起圖書館全部的公共文化服務職責，也就意味著圖書館自身則完全可以退出圖書文化服務的供給領域，不再承擔圖書館公共服務提供的任何責任，從而導致對公共文化服務外包的盲目依賴。此外，由于長期接受全額公共財政支持，公共圖書館自上而下缺乏市場競爭意識，對服務外包有一種天然的排斥情緒，而正是由于這種情緒的存在，決定了大多數圖書館員的認識和觀念的轉變需要經歷一個長期的過程。

2.2公共圖書館服務質量未實現實質性提高

在公共圖書館服務外包的過程中，由于缺乏必要的公開性和競爭性，野定向外包冶或野協商外包冶在大多數時候取代了野競爭性外包冶。一些社會機構，尤其是一些私人公司很容易通過商業賄賂等不正當方式獲取公共圖書館服務外包的承包權。這樣以來，一些公共圖書館即使實現了形式意義上的服務外包，也難以在服務質量上實現實質意義的提高，根本無法實現圖書館服務外包的初衷。同時，在服務外包過程中，很多公共圖書館并沒有嚴格遵循公正堯公開的招投標原則。由于缺乏競爭性的擇優選擇機制，以及招標過程堯合同履行等信息公開程度不夠，承包方很可能在履行合同過程中形成新的私人壟斷，這樣就給暗箱操作堯權錢交易堯損害讀者利益留下了很大的空間。此外，在公共圖書館服務外包過程中尋找合適的交易對象堯談判和合同的撰寫堯合同的實施和監督等行為都需要一定的成本。作為承包方的私人公司或其它社會組織在獲得公共圖書館服務外包的承包權后，除了要按照外包合同要求提供服務之外，還必須要回收提供服務的所有成本，甚至還要把利潤率折算到服務成本中。但是，由于多數公共圖書館缺乏服務外包專業的管理人才，缺乏必要的談判能力和有效管理合同的能力來控制服務外包的交易成本，導致外包合同極有可能背離圖書館服務外包的初衷。即使有些公共圖書館可以通過限制合同價格控制成本，但是承包方為了回收成本或營利，最終必將選擇降低服務質量，導致服務外包無法真正提高圖書館服務質量。

2.3監管主體責任意識淡薄導致監管流于形式

作為發包方，圖書館在服務外包以后并非就可以野撒手不管冶，相反需要對承包方的績效進行嚴格的監控，切實承擔起作為服務外包監管主體的責任。這是因為作為承包方公司或其它社會組織一般都有著追求自身利益最大化的趨向，尤其是在不受約束的情況下，它們更加可能通過降低服務質量和提高服務價格的手段來實現利潤的最大化。但是，在公共圖書館服務外包具體操作過程中，圖書館與承包方簽訂外包合同后，往往不能對合同的履行情況進行有效監督，從而使服務合同外包成為少數人牟利的工具。例如，有些公共圖書館基于減少人員編制堯解決資金困難堯減輕社會責任的考慮，將服務外包變成了卸包袱堯推責任的借口，在外包服務的同時，把監管責任也外包了出去。同時，由于圖書情報服務行業具有較強的專業性，圖書館和承包方之間存在著信息不對稱，無法對外包合同進行全面有效的監管，甚至可能由于缺乏足夠的監管動力而出現瀆職或玩忽職守的現象。此外，當承包方向讀者提供服務時，也有可能出現侵害讀者利益的情況，而當讀者要求承包方承擔責任時，基于圖書館的監管責任，也有權要求其承擔擔保責任，但現有法律規定的缺失使得這一領域的責任劃定不明，不利于讀者利益的最大化保護。還有一種情況，在服務外包過程中，大多數圖書館依然延續過去的管控理念，重視對結果的控制，缺乏對過程的監督，即缺乏為圖書館服務外包建立綜合平臺和制度保障的服務意識，導致有些服務工作遭遇制度困境時，由于無法得到政府相關行政部門的協調配合而流于形式。

2.4測評機制不健全導致評估有效性較低

系統有效的測評是公共圖書館服務外包取得成功的重要前提。這里涉及一個完整的流程機制，主要包括評估的主體堯客體堯標準以及評估方式等方面的內容。但是，這樣完整的測評機制在大多數實施服務外包的公共圖書館內部并沒有完全建立起來，直接影響了公共圖書館服務外包績效評估的真實性和有效性。從評估主體方面看，大多是以政府行政人員或圖書館領導為主，作為圖書館服務直接消費者的大眾讀者和獨立的第三方評估機構等參與不夠甚至無法介入。由于不同的主體所掌握的資源及所代表的利益都是有差異的，將政府以外的相關主體排除在外，必然影響評估結果的客觀性和公正性，尤其在政府行政部門評估能力較弱堯信息反饋不暢的情況下更是如此。從評估客體方面看，雖然作為服務直接生產者的承包方直接決定著外包服務的質量，但圖書館自身在服務合同外包中也扮演著重要的角色，二者共同決定著外包服務的效率和質量。因而，無論是承包方還是圖書館自身都是決定圖書館服務合同外包績效的關鍵主體，都應該接受評估。但在實際評估中，大多數公共圖書館通常只是評估承包方而極少接受評估。在評估標準方面，由于讀者對圖書館服務的需求是多元化的，這使得在評估的價值取向和評估內容的優先性上存在著難以選擇的問題。這些難以明確選擇的問題導致全面系統的測評指標體系根本無法建立，使得圖書館服務合同外包績效評估具有較大的隨意性和盲目性。最后，在評估方式選擇上，采用多元的評估方式進行績效評估有利于得到科學堯有效的評估結果。但是，在公共圖書館服務合同外包績效評估中，大多以聽取匯報和例行檢查為主，從而導致了評估的針對性和有效性大幅度降低。

2.5圖書館員參與服務外包的積極性不高

在通常情況下，公共圖書館服務外包對降低公共財政負擔和提高圖書館服務能力都具有積極的作用。但是，對于圖書館的工作人員來說，這種服務模式的轉變卻未必是一件值得歡迎的事情。許多的公共圖書館，從管理者到業務館員對服務外包參與的積極性不高，有些甚至還存在著強烈的抵觸心態。有一些公共圖書館的管理人員認為，由于私人公司作為承包方時的營利取向，可能使承包方在提供公共文化服務的過程中忽略了公共利益與社會責任，從而產生有悖于公共利益的行為，因而不信任公共圖書館服務外包的形式。同時，由于實行服務外包，將使圖書館內設機構和人員配置的規模進一步縮小，管理者原有的對人堯財堯物等各項資源的占有權堯支配權將受到較大限制。管理者由于擔心自身將失去相應的權力，自然會傾向于抵制服務外包，或者野額外冶創設一些新的職責與任務，以避免出現機構撤銷合并堯人員分流安置的問題。從業務館員的角度看，普通雇員將可能在圖書館服務外包后的裁員過程中面臨失業和工資堯福利變動等問題，這些人在重新就業過程中還將面臨適應新工作堯學習新技能等更復雜的難題。因此，大多數業務館員對公共圖書館服務外包必然產生一定的抵觸情緒。

3改善公共圖書館服務外包的一些建議

針對上文提出的問題，結合當前國內公共圖書館服務外包發展的現狀，筆者認為可以從轉變公共圖書館館員的觀念認識，提升服務外包管理的專業化水平，建立科學有效的外包質量評估體系和全流程監督管理機制等方面出發，降低公共圖書館運營成本，提升公共圖書館服務外包的運營管理質量，以實現公共圖書館服務外包的最終目的。

3.1鼓勵館員參與，深化對公共圖書館服務外包內涵的理解觀念

在一定程度上決定著行為的選擇。在新公共管理理念的影響下，隨著政府管理模式市場化改革的深入，公共部門通過外包的形式提供公共服務已成為一種必然趨勢。公共圖書館雖然是無可爭議的純公益性機構，但是通過創新服務提供的方式來提高服務供給的有效性，也是無可厚非的。在追求經濟效益的市場環境下，服務外包通常可以通過減少繁文縟節最大限度地降低成本。因此，圖書館員必須轉變觀念，深刻理解公共圖書館服務外包的內涵和意義，積極參與推進服務外包，提高圖書館的服務質量和水平。一方面，重新認識公共圖書館角色更新。公共圖書館服務提供方式在逐步轉型，以最低的成本提供優質高效的社會文化服務成為公共圖書館行為選擇的起點。公共圖書館不應該僅僅停留于藏書館被動提供服務的傳統角色，還要通過各種資源條件主動提供服務，從而讓公眾享受到更高質量水平的公共文化服務。因此，作為公共圖書館工作人員，無論是管理者還是業務館員，都必須認清這種角色更新，通過提高自身專業服務水平去適應這種服務角色轉型。另一方面，深刻理解公共圖書館責任轉變。在圖書館服務外包后，圖書館自身不直接面向讀者提供服務，而是通過委托承包方來提供服務。這樣一來，圖書館實際上不需要過多干預具體服務提供過程的具體細節，但需要對承包方提供的社會文化服務的質量以及服務的針對性堯有效性堯公平性等方面擔負起更多的責任，以避免發生公共文化服務外包失靈或失敗的問題。

3.2倡導競爭性擇優，提升服務外包管理的專業化水平競爭性

外包是公共圖書館服務外包取得成功的關鍵因素之一。從大多數公共圖書館服務外包失敗的案例中可以發現，非競爭性外包是導致公共圖書館服務外包失敗的重要原因。因此，在公共圖書館服務外包過程中，應通過引入競爭機制來打破野協商外包冶或野定向外包冶的困局，促進圖書館公共文化服務的高效供給。一般來說，公共圖書館選擇承包方的主要方式包括開放招標堯選擇招標堯直接談判。這三種方式有其適用的特殊性，其中開放招標適合在業務工作比較簡單堯技術標準明確堯合同預算不大的情況下使用；選擇招標適合在業務工作的專業性較強，預算資金較多的情況下使用；直接談判適合在業務工作的專業性極強，只有少數幾家公司或非營利組織有能力提供服務的情況下使用。上述方式，每家公共圖書館可以根據自身實際情況靈活選擇運用，但是無論采用哪一種方式都應該保證公開堯公平和公正，盡量避免合同招標中的逆向選擇和尋租腐敗，以確保選出綜合素質最高的承包方為公眾提供圖書文化服務。此外，在外包過程中，在節約服務成本和提高服務質量的原則范圍內，要盡可能地確立相對精細的服務價格與質量標準。公共圖書館服務合同外包的最終目的是為了花更少的錢提供更多堯更優質的服務。因此，在訂立外包合同時確定合理的服務價格和質量標準十分重要，這樣既有利于減少監管的負擔，也為承包方樹立了提供服務的質量標桿，同時還能提升服務外包管理的專業化水平。

3.3建立健全測評標準體系，提高服務外包績效評估的有效性

首先，制定專項評估標準。一般來說，效率堯效果和公平是衡量公共圖書館服務外包績效的三項基本指標。但是，難以通過單項指標對其績效進行準確的測評。評估主體可以針對特定的外包業務設定關鍵績效指標，如服務的質量堯數量堯價格堯態度等，然后通過征求讀者的意見來確定評估標準體系，并在后續操作中不斷加以改進和完善。其次，將測評結果與獎懲掛鉤。具體來說，按照測評結果的不同等級，給予承包方相應的分檔付酬；根據承包方在完成合同的過程中節約成本的情況，與承包方共享節約下來的資金；考慮與優質的承包方就特定服務項目進行長期合作，或者合同結束后優先續約其它服務項目；將評估結果作為評定承包方資質堯信用等級的依據等。另外，懲罰措施的執行也要嚴格參照測評結果。例如，要求承包方根據合同條款針對損失進行賠償；沒收承包方服務績效的保證金；直接中止或終止與承包方的合同關系等。在績效測評實際操作中，無論是獎勵還是懲罰，都是為了激勵承包方，使其按照圖書館的期望和要求提供服務，最終滿足公眾對公共文化服務的需求。此外，在公共圖書館服務外包績效實際測評過程中，單一評估主體對服務外包的績效進行評估，很容易造成評估結果失真或評估流于形式。因此，要綜合利用問卷調查堯隨機走訪堯單獨訪談多種評估方式，引導讀者積極參與服務外包績效評估，提高公共圖書館服務外包績效評估的有效性和針對性。

3.4落實監管責任，建立全流程服務外包監督管理機制

服務外包后的監管責任能否得到落實，直接關系到公共圖書館服務外包的成敗。在公共圖書館服務外包過程中，為了彌補合同遺漏細節可能造成的損失，從擬定外包服務方案到經過社會調查確定外包服務方案，從擬定招標邀請到簽訂外包合同，從外包服務移交到服務外包績效評估，作為發包方的公共圖書館必須建立全流程的監督管理機制，以確保承包方始終在為提供優質高效的圖書文化服務而努力。一方面，嚴格落實監管責任。圖書館必須要求承包方針對館內的外包業務配備專門的服務隊伍，定期或不定期地提交業務情況報告。同時要根據圖書館的實際，制定出適合圖書館的外包管理工作流程和規范，建立業務外包效果評價機制，定期評價業務外包實施過程和效果，并將評價結果與承包方的承包費以及續約與否掛鉤。如若承包方提供的服務驗收不合格，要求立即采取補救措施或進行賠償。如若承包方有意隱瞞重要信息或者采取欺騙手段，應予以處罰或者終止合同。圖書館對承包方要進行嚴格的質量控制，對承包方工作中存在的質量問題，要及時督促解決，不能得過且過。另一方面，要準確把握監管的幅度范圍。一般來說，監管的幅度和范圍取決于外包業務工作的性質以及監管者與被監管者的相互關系。如果外包的業務工作既復雜又專業，監管者與被監管的關系緊張，那么監管細節就難以準確把握。一般來說，嚴格的監管固然重要，但也有可能會流于微觀控制而導致監管越位，相反過于松散的監管則可能導致服務質量的嚴重下降。所以，從圖書館角度來講，要積極妥善地處理與承包方的合作關系，在相互尊重的基礎上，使承包方成為圖書館服務合同外包過程中的真正合作伙伴，共同為公眾提供更加優質高效的圖書館公共文化服務。

參考文獻

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作者：丁明春 單位：深圳大學城圖書館