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改革開放初期，在國家經濟發展水平比較落后的情況下，我國的境外投資規模一直較小(境外投資主要限于針對亞非拉等發展中國家的對外援助項目)。在1979年8月國務院頒布的15項經濟改革措施中，第一次明確規定允許出國辦企業(第13項措施)，由此對外直接投資開始作為一項政策確定下來。隨著我國經濟社會的快速發展，在1997年召開的黨的十五大上，我國開始鼓勵擴大境外投資，提出要“鼓勵能夠發揮我國比較優勢的對外投資。更好地利用國內國外兩個市場、兩種資源”。2000年10月，中共中央《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》指出，鼓勵能夠發揮我國比較優勢的對外投資，擴大經濟技術合作的領域、途徑和方式，支持有競爭力的企業跨國經營，到境外開展加工貿易或開發資源，并在信貸、保險等方面給予幫助。抓緊制定和規范國內企業到境外投資的監管制度，加強我國在境外企業的管理和投資業務的協調。2002年黨的十六大與2007年黨的十七大均著重指出，要把“引進來”和“走出去”相結合，全面提高我國的對外開放水平。與黨和國家的上述發展要求相適應，我國各級政府及商務部、國家發改委、財政部、國家稅務總局、外匯管理局等有關部門對于境外投資的態度也逐漸從限制轉變為鼓勵和支持。一、基本政策發展演變(一)對“境外投資”由限制到鼓勵支持1991年3月，當時的國家計劃委員會向國務院報送了《關于加強海外投資項目管理的意見》，指出，“目前，我國尚不具備大規模到海外投資的條件”。上述觀點成為20世紀90年代指導我國境外投資的基本政策，奠定了我國限制境外投資的基調(從實踐情況來看，我國當時的海外投資主要是能夠加強“南南”合作、推動我國與第三世界國家友好合作關系發展的帶有援助性質的海外投資項目)。1991年8月，國家計委在《關于編制、審批境外投資項目的項目建議書和可行性研究報告的規定》中，也僅僅是允許我國的企業、公司或其他經濟組織到港澳地區和蘇聯、東歐各國以投資、購股等方式舉辦或參與舉辦非貿易性項目(當時，非貿易性投資項目主要包括境外工程承包、勞務合作等形式)，并不允許我國企業到除此之外的其他國家開展境外投資。在上述政策環境下，我國1991年的對外直接投資流量僅為10億美元。隨著我國改革開放的深入和國家政治經濟等綜合實力的增強，在1997年，我國限制境外投資的政策開始松動，逐漸向鼓勵境外投資轉變。1997年5月，對外貿易經濟合作部為貫徹大經貿戰略，推動外經貿企業和自營進出口生產企業實施市場多元化，增加我國商品在國際市場的占有率，了《關于設立境外貿易公司和貿易代表處的暫行規定》，明確我國企業可以在境外(臺灣、香港、澳門地區除外)設立貿易公司和貿易代表處，從事貿易活動。1999年2月，國務院辦公廳又轉發了外經貿部、國家經貿委、財政部《關于鼓勵企業開展境外帶料加工裝配業務的意見》。2004年10月1日，商務部公布了《關于境外投資開辦企業核準事項的規定》，其中第二條規定，“國家支持和鼓勵有比較優勢的各種所有制企業赴境外投資開辦企業”。第三條規定，“境外投資開辦企業，是指我國企業通過新設(獨資、合資、合作等)、收購、兼并、參股、注資、股權置換等方式在境外設立企業或取得既有企業所有權或管理權等權益的行為”。幾乎就在同時(2004年10月9日)，國家發展和改革委員會也了《境外投資項目核準暫行管理辦法》對境外投資加以明確肯定和規范。(二)對“境外投資”的審查程序不斷規范和簡化1我國早期對“境外投資”采取的是嚴格的高層審批制。1991年3月，國家計劃委員會在《關于加強海外投資項目管理的意見》中規定：凡需向國家申請資金或境外借款需國內擔保或產品返銷國內需國家綜合平衡以及中方投資額在100萬美元以上(含100萬美元)的項目，其項目建議書和可行性研究報告由國家計委會同有關部門審批；合同、章程由經貿部審批并頒發批準證書。中方投資額在3000萬美元以上(含3000萬美元)的項目，其項目建議書和可行性研究報告由國家計委會同有關部門初審后報國務院審批。中方投資額在100萬美元以下符合當前到海外投資的方針，資金、市場等不需要國家綜合平衡解決的，其項目建議書、可行性研究報告以及合同和章程，可比照限額以上項目的審批辦法，分別由國務院各部門和省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府指定的綜合部門審批。項目建議書和可行性研究報告要報國家計委備案，合同、章程要報經貿部備案，并由經貿部審核頒發批準證書。1997年5月對外貿易經濟合作部的《關于設立境外貿易公司和貿易代表處的暫行規定》中規定：凡申請在未建交國家和敏感、熱點國家或地區設立貿易公司和代表處的，一律由企業所在省、自治區、直轄市及計劃單列市外經貿主管部門或其主管部委轉報外經貿部。外經貿部負責審批并頒發批準證書。申請在非敏感、非熱點國家或地區(敏感、熱點國家或地區名單附后)設立貿易公司和貿易代表處，凡符合一定規模條件的，由企業自行決定，并在形成決定之日起30天內，由企業經向外經貿部備案登記，領取批準證書。尚未達到一定規模條件的企業申請在非敏感、非熱點國家或地區設立貿易公司和貿易代表處的，由企業向其所在省、自治區、直轄市及計劃單列市外經貿主管部門或其主管部委(以下簡稱主管部門)申報。由主管部門征求我駐外使(領)館經商處(室)意見后審批。有關主管部門將審批意見、設立境外貿易公司或代表處的可行性研究報告、駐外使(領)館經商處(室)意見及境外公司章程副本等報外經貿部備案，并申領批準證書。2由審批制向核準制、備案制轉變，逐漸下放審核權限，對“境外投資”的審查程序呈現投資便利化趨勢。2004年7月我國公布的《國務院關于投資體制改革的決定》就落實企業的投資決策權、充分發揮市場配置資源的基礎性作用做出了重大改革。文件明確規定：對于企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準，其他項目無論規模大小，均改為備案制，項目的市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案等均由企業自主決策、自擔風險。文件嚴格限定實行政府核準制的范圍，并根據變化的情況適時調整。《政府核準的投資項目目錄》由國務院投資主管部門會同有關部門研究提出，報國務院批準后實施。未經國務院批準，各地區、各部門不得擅自增減《目錄》規定的范圍。企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。對于《目錄》以外的企業投資項目，實行備案制，除國家另有規定外，由企業按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。國務院投資主管部門要對備案工作加強指導和監督，防止以備案的名義變相審批。《國務院關于投資體制改革的決定》還明確指出，中方投資3000萬美元及以上資源開發類境外投資項目由國家發展和改革委員會核準。中方投資用匯額1000萬美元及以上的非資源能源類境外投資項目由國家發展和改革委員會核準。上述項目之外的境外投資項目，中央管理企業投資的項目報國家發展和改革委員會、商務部備案；其他企業投資的項目由地方政府按照有關法規辦理核準。國內企業對外投資開辦企業(金融企業除外)由商務部核準。2003年，商務部了《關于做好境外投資審批試點工作有關問題的通知》，在北京等12省市開展了下放境外投資審批權限、簡化審批手續的改革試點，地方的審批權限由100萬美元提高到300萬美元。在2004年7月《行政許可法》生效實施后不久，我國商務部就于2004年10月1日公布了《關于境外投資開辦企業核準事項的規定》，對“境外投資”實施透明管理，下放和簡化相關審查程序。首先，該部門規章明確規定，對我國企業的境外投資實施統一、公開、透明的核準制，核準的標準主要包括國別(地區)投資環境、國別(地區)安全狀況、投資所在國(地區)與我國的政治經濟關系、境外投資導向政策、國別(地區)合理布局等。其次，為方便企業“境外投資”和簡化審核程序，規章將境外投資者分為中央企業和其他企業，分別由商務部和省級商務主管部門核準。中央企業之外的其他企業在145個國家(亞洲38國、歐洲37國、非洲42國、美洲14國、大洋洲4國)投資開辦企業的，由省級商務主管部門核準。2004年11月，商務部加強信息化建設，啟用了境外投資批準證書網上發放系統。通過該系統，企業利用互聯網就可辦理投資核準手續，憑商務部頒發的境外投資批準證書即可辦理外匯、海關、外事等相關手續，極大地方便了企業，提高了政府工作效率，對外投資便利化水平得到進一步提升。2004年10月9日，國家發展和改革委員會了《境外投資項目核準暫行管理辦法》。該政策將境外投資由審批制改成核準制。同時，將原1991年國家計劃委員會《關于加強海外投資項目管理的意見》中規定的由國務院審批3000萬美元以上項目、國家計委審批100萬美元以上項目的政策予以放寬，修訂為：中方境外投資額在3000萬美元以上的資源開發類項目，以及投資用匯額在1000萬美元以下的其他項目，由國家發改委核準；中方投資額在2億美元以上的資源開發類項目，及5000萬美元以上的其他大額用匯項目，則由國家發展改革委審核后再報國務院核準。對于中方投資額3000萬美元以下的資源開發類和中方投資用匯額1000萬美元以下的其他項目，由各省、自治區、直轄市及計劃單列市和新疆生產建設兵團等省級發展改革部門核準，項目核準權不得下放。為及時掌握核準項目信息，省級發展改革部門在核準之日起20個工作日內，將項目核準文件抄報國家發展改革委。中央管理企業投資的中方投資額3000萬美元以下的資源開發類境外投資項目和中方投資用匯額1000萬美元以下的其他境外投資項目，由其自主決策并在決策后將相關文件報國家發展改革委備案。國家發展改革委在收到上述備案材料之日起7個工作日內出具備案證明。之后，商務部還于2005年10月出臺《境外投資開辦企業核準工作細則》，推進了我國境外投資核準工作的規范、科學、透明、高效。國務院常務會議于2006年10月25日通過了《關于鼓勵和規范我國企業對外投資合作的意見》，對我國的境外投資工作進行全面引導和規范。2009年3月，商務部又了《境外投資管理辦法》，繼續推進和完善對外投資的便利化，落實企業投資決策權(此項政策在全球金融危機的大背景下出臺，不僅可以推動我國的境外投資，同時也可以通過投資拉動需求，有助于全球早日走出金融危機)。首先，下放了核準權限。商務部僅保留下列投資情形的核準權：在與我國未建交國家的境外投資、特定國家或地區的境外投資(具體名單由商務部會同外交部等有關部門確定)、中方投資額1億美元及以上的境外投資、涉及多國(地區)利益的境外投資、設立境外特殊目的公司的投資。其他如1億美元以下的境外投資則由省級商務部門核準。其次，簡化了境外投資核準程序和企業申報材料，縮短了核準時限，企業絕大多數境外投資只需按要求填寫并提交《境外投資申請表》即可在3日內獲得《企業境外投資證書》。第三，減少了征求駐外使(領)館經商處室意見的境外投資事項，中央企業境外投資改由商務部征求意見，地方企業一般境外投資事項不再征求意見。(三)對“境外投資”的外匯管制漸趨寬松改革開放初期，鑒于我國外匯短缺，我國一直執行嚴格管控的外匯制度。依據1989年3月6日公布的《境外投資外匯管理辦法》(1990年還制定了《境外投資外匯管理辦法細則》)，由我國外匯管理部門負責境外投資外匯風險審查和外匯資金來源審查，并要求企業提交外匯資金來源證明。采取匯回利潤保證金措施，境內投資者在辦理登記時，應當按匯出外匯資金數額的5％繳存匯回利潤保證金。保證金應當存人外匯管理部門指定銀行的專用賬戶。外匯管理部門憑銀行入賬通知書批準投資外匯資金匯出。未經外匯管理部門批準，不得動用“保證金專用賬戶”。隨著改革開放的深入，我國經濟迅速發展，近年來我國的外匯儲備大幅增加，這使得我國有條件改革外匯制度，放寬外匯管制，從而為我國境外投資企業用匯提供了便利，提高了企業投資效率，大大促進了我國對外投資的發展。從2002年10月開始，國家外匯管理局啟動了外匯管理改革試點，將北京、上海、浙江、江蘇、山東、廣東、福建等24個省(市)作為試點地區，開始進行大規模的外匯管制改革，放松了300萬美元以下的外匯審批權，同時允許境外企業保留利潤，不必再調回國內。2003年，國家外匯管理局正式取消了境外投資外匯風險審查和境外投資匯回利潤保證金制度這兩項行政審批，并將已經收取的保證金退還給相應的投資主體，放寬了企業購匯對外投資的限制并且簡化了境外投資外匯管理審批手續。2003年3月，國家外匯管理局了《關于進一步深化境外投資外匯管理改革有關問題的通知》，允許經批準的部分試點地區的外匯管理部門直接出具中方外匯投資額不超過300萬美元的境外投資項目外匯資金來源審查意見，在額度內允許投資主體購匯境外投資(試點主要開始于沿海發達地區)。從2003年11月起，22個試點省市的企業向境外匯出項目前期資金由審批制改為核準制。2004年，國家外匯管理局了《關于跨國公司外匯資金內部運營管理有關問題的通知》，允許我國跨國經營企業的境內成員企業利用自有外匯資金以及從其他境內成員公司拆借的外匯資金，對境外成員企業進行境外放款或者境外委托放款，一定程度上緩解了境外投資企業運營資金融資難的問題。2005年5月，國家外匯管理局又《關于擴大境外投資外匯管理改革試點有關問題的通知》，將境外投資外匯管理改革試點擴大到全國，地方可審批權限也從300萬美元提高至1000萬美元，境外投資外匯購匯額度，亦從年初核定的33億美元增加到50億美元。2005年8月，國家外匯管理局了《關于調整境內銀行為境外投資企業提供融資性對外擔保管理方式的通知》，將境外投資企業的融資性對外擔保由逐筆報外匯管理部門審批改為余額控制，推進了境外投資的便利化。2006年6月，國家外匯管理局了《關于調整部分境外投資外匯管理政策的通知》，取消了購匯額度的限制，徹底下放了境外投資外匯資金來源審查權。該通知明確指出，自2006年7月1日起，國家外匯管理局不再對各分局(外匯管理部)核定境外投資購匯額度。境內投資者向有關主管部門提交境外投資項目核準申請或投資意向后，在獲得正式批準前，經所在地國家外匯管理局分支局、外匯管理部核準，可以自有外匯、人民幣購匯或國內外匯貸款向境外支付與境外投資項目相關的前期費用。2008年3月19日，中國人民銀行的《2007年國際金融市場報告》明確提出，近期我國將取消境外投資外匯資金來源審查和資金匯出核準，積極支持企業“走出去”；積極支持境內企業和個人境外直接投資，穩步推進實施合格境內機構投資者制度，更好滿足居民個人財產性收入增長和多元化投資的用匯需求。(四)對“境外投資”的信貸、保險、稅收支持性政策陸續1政策性信貸的支持性政策。2003年、2004年連續兩年，國家發改委、中國進出口銀行兩次聯合關于對國家鼓勵的境外投資重點項目給予信貸支持的政策。政策規定，國家發改委和中國進出口銀行共同建立境外投資信貸支持機制。根據國家境外投資發展規劃，中國進出口銀行在每年的出口信貸計劃中，專門安排一定規模的信貸資金用于支持國家鼓勵的境外投資重點項目。境外投資專項貸款享受中國進出口銀行出口信貸優惠利率。中國進出口銀行對境外投資專項貸款依照有關規定加快貸款審查速度，并視具體情況提供以下便利：根據貸款企業信用等級和境外投資項目的經濟效益情況授予一定的信用放款額度；對風險小、投資收益穩定且效益較好的項目，可考慮贏接對境外項目公司提供貸款，由項目的境內投資主體提供擔保和／或以項目形成的資產或其他權益作為抵押；對一些投資期較長的戰略性項目，可視情況適當延長貸款期限。另外，中國進出口銀行對擬使用境外投資專項貸款的項目，提供與項目相關的投標保函、履約保函、預付款保函、質量保函以及國際結算等方面的金融服務，并根據境內投資主體和項目情況在反擔保和保證金方面給予一定優惠。2政策性保險的支持性政策。2005年，國家發改委、中國出口信用保險公司聯合發出《關于建立境外投資重點項目風險保障機制有關問題的通知》，為我國的境外投資提供政策性保險支持。主要內容包括：(1)國家發展改革委和中國出口信用保險公司共同建立境外投資重點項目風險保障機制。根據國家境外投資發展規劃，依照國家出口信用保險風險基金安排，中國出口信用保險公司向國家鼓勵的境外投資重點項目提供投資咨詢、風險評估、風險控制及投資保險等境外投資風險保障服務。例如，提供境外投資保險服務，承保境內投資主體因征收、戰爭、匯兌限制和政府違約等政治風險遭受的損失。(2)對國家鼓勵的境外投資重點項目，中國出口信用保險公司將依照政策規定，并視項目具體情況給與一定的費率優惠，并適當簡化承保手續，加快承保速度。(3)中國出口信用保險公司對為境外投資重點項目提供融資的境內(外)金融機構也可提供風險保障服務。(4)中國出口信用保險公司還可視具體情況對國家鼓勵的境外投資重點項目提供與項目相關的出口信用保險及擔保業務。2006年，國家開發銀行、中國出口信用保險公司聯合了《關于進一步加大對境外重點項目金融保險支持力度有關問題的通知》，加大對境外重點項目的金融保險支持力度。國家開發銀行和中國出口信用保險公司根據企業的不同需求和投資項目的具體特點提供如下服務：為項目提供股本和債務融資支持，以及與項目相關的匯率、利率風險管理等金融衍生工具服務；為項目提供海外投資保險風險保障機制及其他風險規避措施；向企業提供境外經營環境、政策環境、項目合作機會、合作伙伴資質等信息咨詢服務；負責項目融資安排和提出風險控制方案，包括組織國際銀團貸款、項目融資和結構安排等方式，提供穩定、高效的金融保險支持；為項目提供投資所在國國別風險評估意見。3避免雙重征稅的支持性政策。在稅收方面，我國在較早的時候就注意依照國際慣例對境外投資企業避免雙重征稅。早在1994年實施的我國《企業所得稅暫行條例》中就有避免雙重征稅的條文，其第12條規定：“納稅人來源于中國境外的所得，已在境外繳納的所得稅稅款，準予在匯總納稅時，從其應納稅額中扣除，但是扣除額不得超過其境外所得依照本條例規定計算的應納稅額。”財政部、國家稅務總局在1997年11月的《境外所得計征所得稅暫行辦法》(修訂)中對境外投資的減免稅處理做了具體規定，其在第六條、第七條明確：納稅人在與中國締結避免雙重征稅協定的國家，按所在國稅法及政府規定獲得的所得稅減免稅，可由納稅人提供有關證明，經稅務機關審核后，視同已交所得稅進行抵免。納稅人在境外遇有風、火、水、震等嚴重自然災害，損失較大，繼續維持投資、經營活動確有困難的，應取得中國政府駐當地使、領館等駐外機構的證明后，按現行規定報經稅務機關批準，按照條例和實施細則的有關規定，對其境外所得給予一年減征或免征所得稅的照顧。納稅人舉辦的境外企業或其他投資活動(如工程承包、勞務承包等)，由于所在國(地區)發生戰爭或政治動亂等不可抗拒的客觀因素造成損失較大的，可比照前款規定辦理。2008年初開始施行的《中華人民共和國企業所得稅法》在第23條規定，我國企業來源于中國境外的應稅所得已在境外繳納的所得稅稅額，可以從其當期應納稅額中抵免，抵免限額為該項所得依照本法規定計算的應納稅額；超過抵免限額的部分，可以在以后五個年度內，用每年度抵免限額抵免當年應抵稅額后的余額進行抵補。另外，截至2007年底，我國已同86個國家正式簽署了避免雙重征稅協定，目前還在積極與部分未簽署國家進行談判。(五)對“境外投資”的保障性政府服務不斷完善我國有關部門積極落實國家關于不斷“加強政策引導”和“完善對外投資服務體系”的精神，采取若干服務型措施為企業的境外投資提供有效服務。2002年3月，外經貿部出臺了《關于成立境外中資企業商(協)會的暫行規定》；2002年外經貿部和國家統計局共同擬定了“對外直接投資統計制度”；2003年商務部了《關于建立企業境外投資意向信息庫的通知》，在商務部政府網站“對外經濟合作司”子站上搭建了企業境外投資意向信息庫，該信息庫的主要內容之一就是提供境外招商項目信息服務；從2003年開始，商務部每年均編寫《國別貿易投資環境報告》；2004年1月1日商務部開通了“中國對外經濟合作指南網”；2004年外經貿部建立了“國別投資經營障礙報告制度”。2004年以來，商務部聯合外交部、國家發展與改革委員會等部門于2004年7月、2005年10月、2007年1月分三次了《對外投資國別產業導向目錄》(一)、(二)、(三)，國家發改委、商務部等七部門還于2006年7月了《境外投資產業指導政策》。上述政策均對我國企業實施“走出去”戰略起到了良好的保障和指導支持作用。2006年8月，商務部頒布了《中國企業境外商務投訴服務暫行辦法》(之前一個月首先頒布了《中俄企業境外投訴服務暫行辦法》)，并在北京成立了“商務部中國企業境外商務投訴服務中心”，無償為我國企業提供服務，大大降低了我國企業在境外投資中遭遇商業糾紛、歧視性待遇等方面的風險負擔。2008年8月4日，國家外匯管理局建立的“出口收結匯聯網核查系統”正式運行。這不僅有助于政府職能部門加強對我國企業境外投資中的外匯收支及其流動的監督和管理，更有利于我國企業借助該系統平臺防范和避免外匯收支風險。2009年3月商務部的《境外投資管理辦法》更是系統地明確了我國政府主管部門對境外投資企業提供的全方位政府服務。《境外投資管理辦法》以建設服務型政府為目標，強化了商務部引導企業、服務企業的內容。根據《境外投資管理辦法》，商務部將建設“境外投資管理系統”，推行電子政務，實行網上申報和證書發放，方便企業辦事。其第28條規定：商務部會同有關部門建立健全境外投資引導、促進和服務體系，強化公共服務。商務部《對外投資合作國別(地區)指南》，幫助企業了解東道國(地區)投資環境。商務部會同有關部門《對外投資國別產業導向目錄》，引導企業有針對性地到東道國(地區)開展境外投資。商務部通過政府間多雙邊經貿或投資合作機制等協助企業解決困難和問題。商務部建立對外投資與合作信息服務系統，為企業開展境外投資提供統計、投資機會、投資障礙、預警等信息服務。我國政府不僅不斷出臺具體政策服務于企業境外投資，同時主觀上的服務意識、服務主動性也在不斷增強。2008年4月，美國財政部公布《關于外國法人兼并、收購和接管的條例(草案)》(RegulationsPertainingtoMerg-ers，Acquisitions，andTakeoversbyForeignPersons)并在美國國內征求意見之后(此草案為美國擬對其《2007年外商投資與國家安全法》的變動)，我國商務部隨即在其官方網站上了此信息，提醒國內企業關注、應對此法案變動。我國政府主管部門通過這種“提醒”及時為國內企業提供境外投資信息預警，起到了幫助企業防范有關風險的積極作用。總之，隨著我國政策對“境外投資”鼓勵和支持力度的加大，我國的對外投資呈現出快速發展的態勢。根據我國商務部、國家統計局、國家外匯管理局《2007年度中國對外直接投資統計公報》提供的數據，截至2007年底，中國近7000家境內投資主體設立對外直接投資企業超過1萬家，共分布在全球173個國家(地區)，對外直接投資累計凈額(存量)突破千億美元，達到1179.1億美元。2002-2007年間，中國非金融類對外直接投資的年均增長速度高達56％。據統計，2006年我國的對外直接投資流量在全球國家(地區)排名中列第13位。二、我國境外投資政策存在的主要問題及政策建議(一)缺乏具有穩定性和權威性的基本立法迄今為止，我國的境外投資已經開展了二十多年，到2007年底對外直接投資累計凈額(存量)也已經達到1179.1億美元，但我國還沒有出臺一部全面、系統規范對外投資的基礎性法律，已有的規定仍然以國家多個相關部門的“數個”部門規章為主，缺乏足夠的穩定性和權威性。由于沒有一部由全國人民代表大會制定的高層次基本法，當前在我國的“境外投資”領域依然是政出多門、多頭管理，導致審批內容重疊、職能交叉過多，大大降低了我國企業對外投資的效率，對此企業反映強烈。例如，商務部于2004年10月1日《關于境外投資開辦企業核準事項的規定》之后的一周之內，國家發改委緊接著于2004年10月9日亦了《境外投資項目核準暫行管理辦法》，二者均將境外投資由審批制改為核準制。盡管依照規定，上述兩個部門在境外投資的核準過程中各有分工——即通常所說的“商務部審核企業、發改委審核項目”，但由此導致了企業需要分別向兩個部門申報兩份繁簡不同的文件。這樣就可能導致出現一個部門核準，而另一個部門否決的現象，降低企業效率。因此，在將來的國家政策或立法中，應當明確一個對外投資的牽頭部門，由一個部門來負責受理企業申報，然后再由這個牽頭部門找相關部門“會審”，決定是否核準企業的對外投資。法律比政策更加穩定和權威，我國應盡快出臺一部統領調整境外投資的基本法律——《對外投資法》，以彰顯我國對對外投資的積極態度，從而更加高效地促進我國的對外投資。具體來說，《對外投資法》的內容應當包括但不限于：鼓勵促進、宏觀調控、監測預警和管理、金融支持、政府服務保障等制度。進一步說，鑒于對外投資對于國民經濟發展所具有的重要意義，我國還應當設立高級別的“國家海外投資委員會”，負責擬訂國家對外投資戰略，統一領導、管理、協調對外投資活動，總結經驗和教訓，決定相關政策立法建議。(二)政府提供的信息等保障性服務有待進一步完善2009年3月，商務部出臺《境外投資管理辦法》，客觀地說，我國政府已經針對境外投資出臺了較為完善的支持性、保障性政府服務，下一步只要認真落實即可。但在信息服務方面仍然存在不足，需要進一步完善和加強。例如，當前我國眾多駐外使領館(經商處室)所獲得的大量經濟信息一般僅僅是報送其上級主管部委，然后再在政府相關各級、各部門間傳遞，是一條單向、封閉的信息通道，使得已經或將要進行境外投資的企業難以獲取、利用上述信息。建議主管對外投資工作的政府部門應當建立專門的信息平臺(如依照行業類別，設立專門網站相關信息，或由專人負責向對外投資企業郵箱發送信息等)，為企業提供東道國環境、商機等信息，更細致地為對外投資做好服務。我國中央政府還應積極參加國際上關于跨國投資規則的制定。當前，國際經濟領域關于國際貿易的規則已經非常成熟，但由于各種原因還沒有形成一整套關于國際投資的系統規則，我國政府應當積極參與國際投資規則的多邊協商和規則制定，通過與“金磚四國”等其他新興大國的協調配合，為我國及廣大發展中國家的對外投資長期發展創造良好的國際環境，維護發展中國家的利益。(三)我國的對外投資還需要具有更多實質內容的具體政策支持從我國對外投資數額的實際情況來看，我國的對外投資直到進入21世紀才有了真正的快速發展。但限于實力及起步較晚，當前，我國對外投資的政策多數仍主要停留在為對外投資創造良好環境氛圍的宏觀層面，多為原則性鼓勵，真正具有實質內容的具體支持政策還有待于深入研究，擬定。例如，減少行政干預、取消冗余審批環節，把握好企業自主和政府管理的權限邊界，從而簡化企業境外投資的審核程序；采取有效措施，在財政、稅收、外匯、信貸、保險、人員出入境等方面對企業的“境外投資”予以進一步的具體政策支持。商務部、財政部可以設立境外投資企業人員培訓基金，由國家財政出資，為企業培養更多跨國經營人才。在避免境外投資雙重征稅的基礎上，借鑒國際經營，試點實施境外投資加速折舊、延期納稅、減免降低企業及境外員工的所得稅、關稅、增值稅等優惠性支持政策，允許企業提留總投資額的20％作為虧損準備金，對資源能源境外勘探開發類投資給予技術援助和資金補助。特別值得注意的是，借鑒日本、韓國支持本國企業境外投資的經驗，我們必須制定更加詳細可行的產業指導政策，支持企業“走出去”做大做強。