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一、戶籍制度創(chuàng)新

1.取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分

寧夏應(yīng)全部取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，按自治區(qū)行政區(qū)劃和在居住地登記戶口的原則建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，從而實現(xiàn)寧夏城鄉(xiāng)公民身份在法律意義上的平等。讓所有公民在同一制度平臺上僅憑個體能力（資金、技術(shù)、知識等）平等參與市場競爭，初步打下城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場基礎(chǔ)，方便寧夏農(nóng)民擇業(yè)和轉(zhuǎn)移。我們的調(diào)查說明，少數(shù)人對取消城鄉(xiāng)二元戶口性質(zhì)劃分可能會影響社會穩(wěn)定的擔(dān)心沒有根據(jù)：中國西部地區(qū)的廣西、重慶、四川、陜西和云南，在革除二元戶口性質(zhì)劃分后并沒有引起經(jīng)濟(jì)、政治、社會的動蕩；截至2007年，在發(fā)達(dá)和較發(fā)達(dá)的東中部地區(qū)已經(jīng)施行和宣布施行城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化的10個省市，也沒有出現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)和社會不安定問題。

2.取消農(nóng)村城鎮(zhèn)人口準(zhǔn)入指標(biāo)和準(zhǔn)入門檻

農(nóng)村城鎮(zhèn)（含縣城、縣級市和建制鎮(zhèn)）的戶口要全部放開，既要取消傳統(tǒng)戶籍管理沿用的城鎮(zhèn)準(zhǔn)入指標(biāo)，又要取消第一輪戶籍改革時為大中小城鎮(zhèn)設(shè)定的準(zhǔn)入門檻，讓市場或價格直接調(diào)節(jié)農(nóng)民的流向、流量、定居和擇業(yè)。這一制度創(chuàng)新可以降低政府對人口遷移的管理成本，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)移效率；更為重要的是，只有依靠這樣的戶籍制度創(chuàng)新才能充分實現(xiàn)城鄉(xiāng)人力資源的優(yōu)化配置。

全面放開農(nóng)村城鎮(zhèn)戶口、廢除進(jìn)城門檻，不會使農(nóng)民不顧一切涌進(jìn)城鎮(zhèn)和導(dǎo)致太大的農(nóng)業(yè)人口流動風(fēng)險。因為，農(nóng)民在向心儀的農(nóng)村城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移之前都會搜集相關(guān)信息、進(jìn)行最起碼的成本收益分析。即便是部分農(nóng)民考慮不周流入了城鎮(zhèn)，假如沒有穩(wěn)定的收入來源和棲身之處，不論這個城鎮(zhèn)如何美好，他們中大部分都會自動返回近在咫尺的家鄉(xiāng)農(nóng)村。有人認(rèn)為，城鎮(zhèn)不設(shè)置門檻會使農(nóng)民過量流入，以至于在城鎮(zhèn)邊緣和城中村形成類似于拉美國家大城市的貧民窟。我們在對寧夏境內(nèi)各縣市的調(diào)查中，也發(fā)現(xiàn)部分城鎮(zhèn)存在類似貧民窟（比如，銀川市紅花渠兩岸的城中村、固原市原州區(qū)清河路至東紅村兩側(cè)的平房區(qū)，以及部分縣市城區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部等）。但我們認(rèn)為，對這一現(xiàn)象也要進(jìn)行理性分析與思考：試想，既然農(nóng)民寧愿生活在城鎮(zhèn)“貧民窟”而不愿回到農(nóng)村，這豈不是清楚地表明，他們在城市“貧民窟”的生活質(zhì)量要高于農(nóng)村嗎？既然如此，我們?yōu)槭裁催€要違背農(nóng)民意愿、不許他們在這里居住和生活呢？現(xiàn)行準(zhǔn)入門檻阻止農(nóng)業(yè)人口自由進(jìn)入農(nóng)村城鎮(zhèn)參與城市勞動力市場競爭，不符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)所要求的公平原則和增進(jìn)福利原則。如果說，城鎮(zhèn)政府沒有為這些新的城鎮(zhèn)建設(shè)者興建福利房的經(jīng)濟(jì)實力，但總是有承認(rèn)和保障農(nóng)民工在城鎮(zhèn)自由居住的能力。

其實，包括“貧民窟”現(xiàn)象在內(nèi)的“城市病”在更多層面上是一個技術(shù)上的問題、城市管理上的問題和城市本身發(fā)展過程中的階段性問題，而非農(nóng)民流動本身必然產(chǎn)生的問題。發(fā)達(dá)國家依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)的城市管理已基本上治理好了“城市病”，同樣，中國的城市政府也有能力解決“城市病”問題，城鎮(zhèn)政府不能總是以“城市病”的存在為理由限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。至于一些發(fā)展中國家在城市化過程中所出現(xiàn)的“城市病”問題，關(guān)鍵原因在于這些國家的城市政府管理不力，或者說官僚主義嚴(yán)重以及城市管理效率低下等方面，而不在于放松對農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城的限制。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度創(chuàng)新

單一的戶籍制度創(chuàng)新無法完全消除施行農(nóng)民轉(zhuǎn)移與住房置換戰(zhàn)略的障礙，還必須與相關(guān)農(nóng)村土地制度的實質(zhì)性創(chuàng)新相結(jié)合。2001年戶籍改革允許農(nóng)民“帶土”進(jìn)入縣級以下城鎮(zhèn)，但仍然禁止農(nóng)民處置其承包的土地。農(nóng)民不能把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為貨幣資本，因而不能徹底“離土離鄉(xiāng)”、融入城鎮(zhèn)，只能選擇城鄉(xiāng)兩棲、亦工亦農(nóng)的“農(nóng)民工”生存方式。這種農(nóng)業(yè)人口的虛假轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，阻礙寧夏農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，妨害農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的有效轉(zhuǎn)移，不利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，推遲農(nóng)村社會主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。所以，要實現(xiàn)農(nóng)民戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，除繼續(xù)推進(jìn)戶籍制度改革外，還必須推動農(nóng)村土地制度的實質(zhì)性改革。

我們的思路是，以堅持農(nóng)村土地公有制和農(nóng)村雙層經(jīng)營制度不變?yōu)榍疤幔匦略O(shè)計農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)：讓農(nóng)村集體象征性擁有農(nóng)村土地最終所有權(quán)，讓農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變并向永久化過渡，或試行農(nóng)村土地永佃制，并在《土地承包法》和《物權(quán)法》修改時承認(rèn)這些創(chuàng)新；允許土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，物化其中的土地使用權(quán)，允許土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、出租、入股、轉(zhuǎn)讓、抵押和繼承，真正實現(xiàn)土地使用權(quán)的貨幣化、資本化和上市交易。這種農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的特點(diǎn)是，農(nóng)民流轉(zhuǎn)出去的只是承包權(quán)中的土地使用權(quán)，土地承包權(quán)仍舊在承包者手中。一旦流轉(zhuǎn)合同到期，土地使用權(quán)又重新回到承包者手中。

這樣的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新設(shè)計可以：（1）避免土地私有化或國有化引起的利益再劃分導(dǎo)致的制度變遷成本，可以抑制土地大量兼并，防止發(fā)生農(nóng)民失業(yè)；（2）讓農(nóng)民成為真正的自主經(jīng)營者；（3）可以增加農(nóng)民收入；（4）促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營；（5）為農(nóng)民提供一個最現(xiàn)實的保險和融資渠道，使農(nóng)民能夠在短時間內(nèi)籌措到向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的資本。

三、農(nóng)村宅基地上市交易

人類的首創(chuàng)性首推交易的發(fā)明，農(nóng)民住房當(dāng)交易而不進(jìn)行交易就是浪費(fèi)，是潛在交易各方的損失：農(nóng)村房主得不到向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的初始資本；買房人無法以公開合法方式買到自己需要的住房；政府不能從民房交易中獲取稅收，因而不能為社會主義新農(nóng)村建設(shè)開辟持續(xù)穩(wěn)定的財源。隨著《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施、城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度的建立和城市的內(nèi)在驅(qū)動力向農(nóng)村的延伸，農(nóng)村房產(chǎn)市場將不可能繼續(xù)封閉。否則，它將會繼續(xù)在地下以扭曲的形式運(yùn)行。

農(nóng)村改革開放后寧夏農(nóng)民收入不斷增長，進(jìn)一步刺激農(nóng)民原本高昂的建房熱情，30年來農(nóng)村住房已經(jīng)過四五次更新。但與此同時，大量農(nóng)民陸續(xù)遷入城鎮(zhèn)定居，在寧夏廣大農(nóng)村留下許多閑置空房。據(jù)我們的調(diào)查，目前寧夏農(nóng)村住房空閑率在20%～30％。由于現(xiàn)行法律、政策仍然限制農(nóng)民住房的自由轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村不存在合法、公開的房地產(chǎn)市場。所以，這些閑置空房無法在城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)和循環(huán)利用，其中大部分只能任憑自然損毀，造成寧夏農(nóng)村財富的巨大浪費(fèi)。

我們對寧夏農(nóng)村房產(chǎn)流轉(zhuǎn)問題的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村大量住房閑置浪費(fèi)的根本原因是：現(xiàn)行土地制度對農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的嚴(yán)格限制。所以，解決農(nóng)民住房置換和閑置問題的唯一途徑是推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。可行的思路是，把農(nóng)村宅基地的所有權(quán)與使用權(quán)相分離，逐步開放農(nóng)村

二、三級房地產(chǎn)市場。這種改革思路既有理論基礎(chǔ)也有現(xiàn)實根據(jù)。眾所周知，城市土地所有權(quán)屬于國家，但城鎮(zhèn)居民可以通過繳納土地出讓金的方式取得土地使用權(quán)，從而讓自己的房屋所有權(quán)擁有完整的法律地位和市場價值。農(nóng)民住房宅基地屬于農(nóng)村集體所有，同是公有制，為什么不能像城鎮(zhèn)那樣采用土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的辦法，讓農(nóng)民在繳納土地出讓金后擁有合法、完整的房屋產(chǎn)權(quán)，然后上市流轉(zhuǎn)自己的房產(chǎn)？在農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)這個重大問題上不能把農(nóng)村和城鎮(zhèn)區(qū)別對待，否則，將損害農(nóng)民利益，阻礙農(nóng)村發(fā)展，拖延寧夏社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

有學(xué)者認(rèn)為，在出售自己的住房后農(nóng)民會流離失所，影響社會安定。其實，這是一個沒有根據(jù)的推測。因為，農(nóng)民如果沒有其他固定住所也不會輕易賣掉自己的唯一住房；另外，政府還可以法律和政策形式禁止農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其唯一的住房。此外，現(xiàn)在城鎮(zhèn)不是也存在不少無房戶或住房困難戶嗎？可是，國家并沒有因此禁止市民出售住房；在寧夏所有城鎮(zhèn)，有誰見到大量市民因賣掉住房而夜宿街頭的現(xiàn)象？在農(nóng)村，雖然法律、政策不允許農(nóng)民住房隨意公開轉(zhuǎn)讓，但仍有農(nóng)民因故自行出售自己的住房。而且我們在寧夏廣大農(nóng)村的調(diào)研中，沒有發(fā)現(xiàn)因賣掉房屋而無家可歸的農(nóng)民。所以，政府應(yīng)該努力解決農(nóng)村社會保障和農(nóng)村城鎮(zhèn)住房保障問題，而不能本末倒置，一味限制農(nóng)村住房的流轉(zhuǎn)。

也許還有人擔(dān)心，允許農(nóng)民住房自由轉(zhuǎn)讓不利于農(nóng)村耕地的保護(hù)。其實不然，中國早就建立了一系列保護(hù)農(nóng)村基本農(nóng)田的政策法規(guī)，只要嚴(yán)格秉公執(zhí)法，不會出現(xiàn)大量侵占農(nóng)村耕地的現(xiàn)象。事實上，農(nóng)村征地和農(nóng)戶拆遷的低成本，才是促使農(nóng)村耕地大量變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的潛在經(jīng)濟(jì)動力。

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摘要：農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移與住房置換戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)實施，將會有效減少農(nóng)業(yè)人口、促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)。但施行這一戰(zhàn)略，要求解決主要農(nóng)村制度的創(chuàng)新和如何實施創(chuàng)新問題。而能否成功實施此戰(zhàn)略的關(guān)鍵，就在于對諸如戶籍、農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理和宅基地制度等主要農(nóng)村制度的創(chuàng)新和創(chuàng)建。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村制度創(chuàng)新；戶籍制度；土地承包經(jīng)營制度；宅基地制度