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一、2008年以來中國政府調整經濟結構的措施及效果

2008年以來中國政府的經濟政策具有明顯的階段性特征。2008年~2010年之間出臺的政策大多是為了應對金融危機，其特征是擴張性的財政、貨幣和出口政策，政府雖然提出了“保增長、擴內需、調結構”的政策目標，但實際政策的核心是通過投資穩定經濟增長，經濟結構并未好轉。這一時期的政策可以稱之為危機中政策。2011年之后，前期的擴張性經濟政策使經濟結構失衡的問題愈加嚴重，經濟政策開始明顯轉向，主要通過穩定的（或緊縮的）貨幣、財政政策、鼓勵進口、控制投資等政策調整經濟結構。這一時期的政策本文稱之為危機后政策。

1.危機中的經濟政策及影響。首先，在對外經濟方面，金融危機爆發之后，中國政府迅速調整了對外經濟政策，包括提高出口退稅率，穩定人民幣匯率、重新盯住美元等。“從2008年8月至2009年6月，中國政府七次調高出口退稅率，涉及的出口商品稅號超過8000個（次）。目前，出口商品的綜合退稅率上升至13.5%，”不僅是機電、電子信息和高新技術行業受益，一些已經取消退稅的產品也恢復退稅。在匯率方面，則基本停止了從2005年開始的人民幣升值舉措，收窄人民幣匯率波動幅度，從2008年7月到2010年6月兩年時間里，人民幣兌美元匯率基本維持在6.82~6.84的水平。其次，推出了大規模的財政、貨幣刺激計劃。2008年金融危機發生以后，中國政府迅速采取了應對措施，包括“4萬億”投資計劃，五次下調存貸款基準利率，四次下調存款準備金率，并取消了對金融機構信貸規劃的硬約束，并引導商業銀行擴大貸款總量等等。2009年和2010年繼續施行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，2009年財政赤字規模猛然提高了近5.2倍，達到7781.63億元，國內新增信貸總量創下歷史最高，總額達9.59萬億元，M2供應量比2008年猛增27.6%，2010年即使央行連續6次調高存款準備金率，貨幣供應量仍然保持了近20%的高速增長。在這些政策的刺激下，投資大幅增長，2009年全社會固定資產投資比上年增長30%。重復建設等問題再次凸顯，很多以前被砍掉的項目重又獲得審批。最后，實施了一些具體的調整產業、刺激需求等方面政策。包括2008年底出臺的進一步擴大內需、促進經濟增長的十項措施，之后又密集出臺了各方面的具體政策措施，如，2008年11月10日決定在全國范圍實施增值稅轉型改革；11月19日確定了促進輕紡工業健康發展的6項政策措施；11月26日確定了解決企業困難，促進經濟發展的6項政策措施；12月3日，研究部署當前金融促進經濟發展的9項政策措施；12月10日，部署做好當前農民工工作，決定增加農機具購置補貼等等。2009年上半年先后出臺了十大產業振興規劃，十二五規劃也將產業調整和發展作為重點等等。上述政策的核心實際上仍然是通過擴大政府的投資和支出刺激經濟增長，無論是“擴大內需、促進經濟增長的十項措施”還是“十大產業振興規劃”都是擴張性財政政策的配套措施，是落實“4萬億”投資計劃的具體方案。方案的實施主體要么是各級政府部門，要么是國企。這直接導致了重復建設、產能過剩、政府債臺高筑和2011年的嚴重通貨膨脹。“保增長、擴內需、調結構”的目標只實現了暫時的經濟增長，擴內需、調結構淪為了空談。最終消費支出對GDP增長貢獻在2008年和2009年經歷了短暫的上升后，在2010年突然下降了6.7%，而資本形成總額對GDP增長貢獻率在2009年和2010年分別占到87.6%和52.9%；第二產業占GDP的比重在兩年里分別為56.8%和51.9%，比金融危機前高出2%~7%，第三產業的占比則相應的下降了2%~7%。所以，這些應對金融危機的臨時性舉措，不僅打斷了危機前的經濟結構調整計劃，而且為后危機時代的經濟結構調整造成了更多的困難。

2.危機后的經濟結構調整政策及效果。首先，在對外經濟政策方面，開始調整進出口的比例，并重啟匯改。2010年7月，出口退稅政策進行了危機以來的首次反向調整，取消了部分鋼材、有色金屬加工材等406個稅則號商品的出口退稅。在調整出口結構的同時，2011年中國總體的對外貿易政策發生轉型，從過去的強調出口轉變為出口、進口并重，總的政策指導改為“穩出口、擴進口、減順差”，具體措施包括推進自貿區戰略，調整部分種類商品的關稅及進一步簡化行政程序等；在匯率方面2010年6月央行宣布進一步推進人民幣匯率形成機制改革，增強人民幣匯率彈性，重啟匯改；2012年4月央行進一步增加人民幣匯率波動幅度，從千分之三擴大到百分之一。這一時期的匯率雖然從單個交易日看具有雙向波動的特征，但總體上保持了升值的態勢，至2013年人民幣對美元平均匯率已上升到6.1932，比重啟匯改前升值了近10%。其次，在宏觀經濟政策方面，2011年~2013年，中國政府的官方表述都是實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策。經過前一段時間的經濟刺激，2010年下半年流動性過剩的問題開始顯現，加上國際經濟形勢回暖，進出口形勢基本穩定。中央貨幣政策明顯轉向，但保留了積極的財政政策。2011年財政支出突破萬億大關，增速達到21.6%，2012年財政赤字達到近8700億元，比上年增長61.9%，2013年財政支出增速明顯回落，赤字增速也大幅下降，但赤字規模仍然超過了1萬億，比2012年增加了1900億元。在貨幣政策方面，央行進一步收縮流動性，即2010年6次上調存款準備金率之后，到2011年6月又連續6次上調，達到了21.5%的歷史高位，三次上調存貸款利率；到2012年則是兩次降息兩次下調存款準備金率，但基本上仍保持在較高的水平上。在這些政策的作用下，M2供應量的增速穩步下滑，物價水平得到了有效地控制，第三產業占GDP的比重和消費對GDP的貢獻都有所增加。最后，自新一屆政府成立以來，經濟結構的轉型升級成為政府的主要政策目標，為此不惜降低經濟增速，也要擠壓泡沫和壓縮過剩產能。有機構將總理的經濟方略歸納為：政府不推出刺激經濟的政策、去杠桿化和推行結構改革。主席也多次強調經濟結構調整的重要性，明確表示寧可主動將增長速度降下來一些，也要堅定不移地推進經濟結構調整，推進經濟轉型升級。在這樣的經濟思想的指導下，2013年即使在經濟增速明顯下滑的情況下，中央政府也沒有出臺任何貨幣財政刺激計劃。2013年7月國務院辦公廳了《關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》，提出繼續執行穩健的貨幣政策，合理保持貨幣信貸總量，重點支持“三農”、小微企業和實體經濟等。縱觀新一屆政府上臺以來的政策，我們可以將新政府調整經濟結構的思路總結為：通過降低經濟增速淘汰落后和過剩的產能，通過綜合改革激發市場活力， 充分發揮市場的決定性作用。總的來說，從2010年下半年以來，中國政府的經濟政策的重心開始逐步向結構調整轉變。中國政府所采取的措施初見成效。第三產業對GDP的貢獻從2011年開始結束了下降的趨勢并穩步上升，到2013年，三年的貢獻率分別為43.8%、45.6%和46.8%；最終消費率也是同樣的趨勢，三年分別為49.1%、49.5%和49.8%；進出口增速逐漸趨緩，三年中出口增速分別為15.15%、4.96%和6.03%，進口增速為19.50%、1.45%和5.45%，經濟對外依賴度明顯降低，進出口占GDP比重三年間分別為49.97%、47.00%和45.39%。

二、當前存在的問題與對策

雖然我國的經濟結構調整已初見成效，但并未實現根本好轉。距離完成轉型和升級還有較大的差距，現實中還有很多不利因素可能會導致結構轉型的停滯和倒退。具體地說，當前我國經濟結構調整和轉型面臨的問題主要有：

1.從各項經濟指標看，結構轉型還有較長的路要走。最終消費率、第三產業對GDP的貢獻、經濟對外依賴度等衡量經濟結構指標雖然出現了好轉的趨勢，但變化幅度很小。如果按照目前的變化速度，估計需要20年~30年才能達到較為合理的水平。而且這種好轉的趨勢還很脆弱，一些指標有反彈的可能。例如，最終消費支出對GDP增長貢獻率，近三年來呈現遞減的趨勢，分別為56.5%、55%和50%，出口的增速超過進口的增速，順差規模又開始擴大，固定資產投資占GDP比重逐年上升等等。如何鞏固已有的成果，促進結構的進一步轉型是當前面臨的主要問題。

2.影響結構轉型的體制性因素還未根本扭轉。1990年，我國政府即提出要轉變經濟增長方式，后來改為轉變經濟發展方式，但直到今天提高經濟增長質量，轉型升級經濟結構依然是影響我國經濟長期發展的重要因素。究其原因，在于導致經濟粗放式增長、過度依賴投資的體制性因素沒有得到根本性扭轉。政府仍然掌控著大量的經濟資源，或者可以直接干預資源分配的結果，即使改革了干部考核體系，只要這一事實得不到改變，政府直接投資、干預市場主體行為的動力就不會減弱，因為這可以帶來直接的經濟利益。抑制政府的投資沖動，從根本上說應該限制政府直接干預經濟的權力，真正讓市場在資源配置中發揮決定性作用。此外，教育體制、科技創新和轉化體制等也需要深化改革。

3.結構調整和轉型所帶來的陣痛需要謹慎處理。經濟結構的調整就意味著要淘汰一批企業，一部分工人要失業和再就業，不僅經濟增長速度要受到影響，還可能會直接影響到一部分人的生活。而且經濟結構的調整不可能一蹴而就。即使不考慮技術開發所用的時間，僅是設備安裝、培訓工人、開發市場等至少也需要2年~3年才能見效，而整個經濟結構的調整則需要更長的時間。這就意味著陣痛期較長，在此期間，在經濟結構調整中利益受損的人或集團則可能聯合起來對當局施加壓力，從而使結構調整面對更加復雜的情況。針對以上問題，要成功實現經濟結構的轉型升級，至少需要在以下三個方面作出努力。（1）改善投資結構。我國當前處于從投資驅動型經濟向創新驅動型經濟過渡的階段。在這一過渡時期，投資依然是拉動經濟增長必不可少的條件，而且科學技術的創新也需要大量的投入。從宏觀經濟政策來看，當前采取擠壓泡沫和壓縮過剩產能的政策并沒有錯，但在經濟恢復正常運行之后，仍應注意投資結構的轉變和總量維持。首先是投資的主體，政府應該逐步減少直接投資企業或項目，民間投資應該逐漸成為投資的主體。從近年的情況看，國有及國有控股固定資產投資大約占全社會固定資產投資的1/3，民間投資的積極性還需要進一步的調動；其次，投資的對象應該更多的向科學技術創新領域傾斜，我國R&D和教育經費支出占GDP的比例盡管已經達到2%的水平，但科技成果轉化率較低，所以需要進一步加大投入力度，并改革科研管理體制。（2）加快體制改革。體制改革包括行政審批制度、行政服務體制、投融資體制及教育和科研體制等方面的改革。前三項改革目的主要在于刺激民間投資積極性，后兩項改革則是為了提高產業的技術水平，兩種改革缺一不可。房地產泡沫的快速膨脹，說明我國民間不缺投資資金，缺的是投資渠道和項目，所以一方面要降低投資的行政性限制，另一方面還要創新投融資體制，并輔以研發體制的改革。這是一個系統的改革工程，需要頂層設計、戰略規劃和強力推進。黨的十八屆三中全會已經啟動全面深化改革，如何扎實推進這些戰略需要進一步研究。（3）完善社會保障。在改革陣痛期，依賴傳統產業的就業人群會出現收入下降和失業的情況。雖然從統計數據看，近兩年失業率并沒有增加，但就業人口增速出現了下滑。考慮到近期經濟增速的下降和社會穩定，需要未雨綢繆進一步完善社會保障體系。同時為提高工人的技術水平和再就業能力，需要推進再就業工程和技術培訓等。

作者：李智永景維民單位：南開大學經濟學院教授南開大學經濟學院博士生