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論文關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)；績效評價；指標(biāo)體系

論文摘要：主體功能區(qū)績效評價是針對區(qū)域的科學(xué)發(fā)展評價，是差別化的區(qū)域績效評價，是引導(dǎo)、約束、調(diào)控主體功能區(qū)開發(fā)的重要手段。本文從主體功能區(qū)與主體功能區(qū)績效評價的內(nèi)涵、實(shí)質(zhì)、意義、動因及指標(biāo)體系的設(shè)計思路與原則等方面，對主體功能區(qū)績效評價進(jìn)行研究。

推進(jìn)形成主體功能區(qū)并按照主體功能定位來完善區(qū)域績效評價是“十一五”規(guī)劃的新提法、新亮點(diǎn)。它是針對長期以來我們無視區(qū)域資源環(huán)境承載能力、開發(fā)密度和潛力及發(fā)展內(nèi)涵和路徑差異，統(tǒng)一按照行政區(qū)并主要采用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行區(qū)域評價所帶來的盲目攀比和無序開發(fā)等問題提出的。主體功能區(qū)劃是完善區(qū)域績效評價的重要基礎(chǔ)，而績效評價又是引導(dǎo)、約束、調(diào)控主體功能區(qū)開發(fā)的重要手段，二者相輔相成。

一、主體功能區(qū)績效評價的內(nèi)涵

主體功能區(qū)績效評價是以不同類型的主體功能區(qū)為評價的地域單元，通過建立與主體功能定位和發(fā)展方向相一致的綜合評價指標(biāo)體系，對其發(fā)展績效的綜合評價。它是從發(fā)展的角度，對不同主體功能區(qū)域的發(fā)展方式、發(fā)展成就和發(fā)展?jié)摿Φ木C合評價。主體功能區(qū)績效評價具有較強(qiáng)的導(dǎo)向、激勵、調(diào)節(jié)和監(jiān)控作用。因此，實(shí)施主體功能區(qū)績效評價是推進(jìn)形成主體功能區(qū)的重要任務(wù)。

主體功能區(qū)績效評價實(shí)施空間載體是以主體功能區(qū)為組織框架的國土空間，是針對異質(zhì)區(qū)實(shí)施的差別化績效評價，在對區(qū)域及區(qū)域?qū)傩耘c功能的認(rèn)識上進(jìn)了一步；主體功能區(qū)績效評價的依據(jù)是在更大范圍的區(qū)域所承擔(dān)的功能以及區(qū)域科學(xué)發(fā)展的要求，并將重點(diǎn)放在人的發(fā)展上。這不同于傳統(tǒng)發(fā)展觀指導(dǎo)下只關(guān)注自身“地域繁榮”的績效指向；主體功能區(qū)績效評價立足區(qū)域差異，注重主體功能協(xié)同、開發(fā)秩序規(guī)范的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，而傳統(tǒng)區(qū)域績效評價更熱衷于競爭與排序，關(guān)注的是區(qū)域的趕超與趨同。

二、主體功能區(qū)績效評價的實(shí)質(zhì)

(一)主體功能區(qū)績效評價是針對區(qū)域的科學(xué)發(fā)展評價。人們在不同發(fā)展觀下對發(fā)展內(nèi)涵的認(rèn)識不同，從而對區(qū)域績效的認(rèn)定就有所不同，相應(yīng)的評價內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)就會有所差異。人類發(fā)展觀經(jīng)歷了單純追求經(jīng)濟(jì)增長——經(jīng)濟(jì)社會綜合發(fā)展——可持續(xù)發(fā)展——科學(xué)發(fā)展四個階段，而對發(fā)展的評價也經(jīng)歷了單一的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)——社會指標(biāo)體系——可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系——科學(xué)發(fā)展指標(biāo)體系四個階段。而科學(xué)發(fā)展評價是一個嶄新的課題。

(二)主體功能區(qū)績效評價是差別化的區(qū)域績效評價。主體功能區(qū)劃充分體現(xiàn)了區(qū)域差異，這種差異包括資源環(huán)境承載能力的差異、現(xiàn)有開發(fā)密度的差異、發(fā)展?jié)摿Φ牟町惣鞍l(fā)展內(nèi)涵、功能定位和發(fā)展方向的差異，依據(jù)主體功能定位所作的績效評價必然是差別化、有所側(cè)重的績效評價。

(三)主體功能區(qū)績效評價是對不同主體功能區(qū)域發(fā)展內(nèi)涵、方向、路徑的經(jīng)濟(jì)分析過程。我國自然條件的區(qū)域差異及區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)，是劃分主體功能區(qū)的根本出發(fā)點(diǎn)。主體功能區(qū)績效評價的本質(zhì)是對不同主體功能區(qū)域發(fā)展內(nèi)涵、方向、路徑的經(jīng)濟(jì)分析過程。一個區(qū)域的績效形成過程也就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程。其中，績效可看作是發(fā)展的標(biāo)志，區(qū)域績效評價及其指標(biāo)體系的構(gòu)建無非是對區(qū)域績效因素的分解與說明。因此。區(qū)域績效評價本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)分析，它不能脫離經(jīng)濟(jì)分析而存在。按照主體功能定位來完善區(qū)域績效評價，實(shí)質(zhì)是對各種主體功能區(qū)績效產(chǎn)生機(jī)理的經(jīng)濟(jì)分析過程。

三、推進(jìn)主體功能區(qū)績效評價的動因

我國現(xiàn)行區(qū)域績效評價存在的問題可歸結(jié)為三方面：(1)無視區(qū)域資源環(huán)境承載能力、開發(fā)密度和潛力及發(fā)展內(nèi)涵和路徑差異，主要采用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行區(qū)域評價帶來的無序開發(fā)和不顧資源環(huán)境承載能力的盲目開發(fā)已帶來很多區(qū)域資源環(huán)境的嚴(yán)重破壞。(2)主要以行政區(qū)為單元進(jìn)行區(qū)域績效評價帶來的盲目攀比。統(tǒng)一按照行政區(qū)并主要采用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行的區(qū)域績效評價直接與部門工作績效及干部考核體系掛鉤，使不顧發(fā)展條件的盲目攀比難以避免。同時，行政區(qū)之間爭奪項目與投資也人為阻礙了區(qū)域比較優(yōu)勢的發(fā)揮。(3)使用同一標(biāo)準(zhǔn)評價帶來區(qū)域調(diào)控失靈。對發(fā)展條件、發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展內(nèi)容不同的區(qū)域使用同一評價標(biāo)準(zhǔn)，難以找出并解決不同區(qū)域面臨的急迫問題，也難以發(fā)揮不同區(qū)域發(fā)展的比較優(yōu)勢。

“十一”五規(guī)劃綱要提出：“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局。將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位來完善區(qū)域政策和績效評價，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。”要在我國做出這樣的布局，主體功能區(qū)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、分類指導(dǎo)的區(qū)域政策須相輔相成。從目前推進(jìn)主體功能區(qū)的實(shí)踐看，推進(jìn)困難的焦點(diǎn)還在于績效評價的調(diào)整和完善，特別是應(yīng)弱化地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價。

四、主體功能區(qū)調(diào)整績效評價的重要意義

(一)主體功能區(qū)績效評價是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大創(chuàng)新，有利于區(qū)域的科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。劃分主體功能區(qū)是在區(qū)域發(fā)展中貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略舉措，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新思路、新舉措，對縮小區(qū)域差距、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。按照主體功能區(qū)進(jìn)行績效評價，充分體現(xiàn)了對發(fā)展規(guī)律和發(fā)展內(nèi)涵的深刻認(rèn)識，體現(xiàn)了按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)展的理念，打破了地區(qū)發(fā)展的思維定勢，標(biāo)志著我國區(qū)域開發(fā)更加關(guān)注發(fā)展的質(zhì)量、發(fā)展的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)性，使區(qū)域從追求發(fā)展的均衡轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的均衡。

(二)主體功能區(qū)績效評價體現(xiàn)了正確的政績觀，有利于建立科學(xué)的工作機(jī)制。實(shí)施主體功能區(qū)績效評價是貫徹落實(shí)正確的政績觀的重要體現(xiàn)，它將對我國地方政府績效評價產(chǎn)生重要影響，必然推動現(xiàn)有區(qū)域政府和工作機(jī)制的革新。現(xiàn)行的地方政府政績考核體系對地區(qū)發(fā)展進(jìn)行評價主要是GDP增長速度、投資規(guī)模和稅收情況等，地方政府易忽視本地經(jīng)濟(jì)資源特點(diǎn)及資源環(huán)境承載力，非理性投資于資本集中型、高利稅的產(chǎn)業(yè)。而按照主體功能區(qū)定位實(shí)施政績評價，更具針對性。更符合科學(xué)發(fā)展觀與正確的政績觀的要求。

(三)主體功能區(qū)績效評價有利于形成科學(xué)的區(qū)域績效評價體系。長期以來，我們對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的評價基本上是按各級行政區(qū)劃進(jìn)行。這雖然有利于調(diào)動行政區(qū)的積極性，便于區(qū)域政策操作，但容易導(dǎo)致不同發(fā)展條件的地區(qū)之間盲目攀比，并對地區(qū)發(fā)展的評價和區(qū)域政策有失客觀。按照主體功能區(qū)調(diào)整生產(chǎn)力布局，構(gòu)建區(qū)域發(fā)展格局，并按照主體功能定位制定差別化的區(qū)域績效評價，可使區(qū)域評價更有針對性，也使區(qū)域管理能遵循區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀規(guī)律。

五、構(gòu)建主體功能區(qū)績效評價指標(biāo)體系的思路

(一)以科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會兩大戰(zhàn)略思想統(tǒng)領(lǐng)主體功能區(qū)績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建。黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會兩大戰(zhàn)略思想，回答了為什么發(fā)展、怎樣發(fā)展的重大問題，而主體功能區(qū)劃分的提出，又進(jìn)一步回答在哪里發(fā)展的問題。所以，主體功能區(qū)績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)充分反映主體功能區(qū)的功能定位、發(fā)展內(nèi)涵、發(fā)展方向，反映主體功能區(qū)堅持以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展及和諧發(fā)展的進(jìn)展和差距。

(二)把主體功能區(qū)績效評價指標(biāo)與“十一五”規(guī)劃指標(biāo)相結(jié)合。“十一五”規(guī)劃是在我國提出科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的重大戰(zhàn)略思想后編制的第一個五年規(guī)劃，是全面建設(shè)小康社會進(jìn)程中的重要規(guī)劃。所以，主體功能區(qū)績效評價指標(biāo)體系要充分銜接“十一五”規(guī)劃指標(biāo)，在“十一五”規(guī)劃實(shí)施進(jìn)程中推進(jìn)主體功能區(qū)的形成。

(三)把主體功能區(qū)績效評價指標(biāo)體系與主體功能區(qū)面臨的主要問題和矛盾結(jié)合起來。不同主體功能區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)和條件不同，面臨的矛盾和問題不同。有的面臨的主要問題是如何強(qiáng)化自主創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式和提高發(fā)展質(zhì)量問題；有的開發(fā)區(qū)面臨的主要問題是如何更好更快推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化問題；有的面臨的主要問題是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)重建與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題；有的面臨的主要問題則是生態(tài)和環(huán)境保護(hù)問題。這些問題是主體功能區(qū)建設(shè)中的難點(diǎn)，直接關(guān)系著主體功能區(qū)建設(shè)的成敗，應(yīng)引起高度重視并納入主體功能區(qū)績效評價指標(biāo)體系中統(tǒng)籌考慮。

(四)把主體功能區(qū)績效評價指標(biāo)體系與現(xiàn)有成熟的發(fā)展評價指標(biāo)體系研究成果結(jié)合起來。人們對發(fā)展理解的不斷深化推進(jìn)了發(fā)展評價理論和評價方法的日臻成熟。如，聯(lián)合國的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系、世界銀行的發(fā)展指標(biāo)體系、現(xiàn)代化指標(biāo)體系、千年發(fā)展指標(biāo)體系等等。構(gòu)建主體功能區(qū)績效評價指標(biāo)體系要借鑒現(xiàn)有成熟的發(fā)展評價指標(biāo)體系的理念和技術(shù)方法。一方面使主體功能區(qū)績效評價體系建立在更加科學(xué)的基礎(chǔ)之上，另一方面也可在國際背景下，衡量主體功能區(qū)開發(fā)的績效。

(五)把主體功能區(qū)績效評價指標(biāo)體系與政府績效考核體系結(jié)合起來。主體功能區(qū)績效評價的一個重要目的是約束和扭轉(zhuǎn)GDP導(dǎo)向下的地方政府行為。所以，主體功能區(qū)績效評價體系必須與政府績效考核體系對接，通過主體功能導(dǎo)向來引導(dǎo)、約束地方政府行為，推進(jìn)主體功能區(qū)的形成。在我國現(xiàn)有的體制下，不改變政府績效考核體系，不建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制，主體功能區(qū)的推進(jìn)不可能實(shí)現(xiàn)。

六、主體功能區(qū)績效評價體系的設(shè)計原則

(一)堅持科學(xué)發(fā)展與和諧發(fā)展，規(guī)范空間開發(fā)秩序。科學(xué)發(fā)展與和諧發(fā)展應(yīng)統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，是一切開發(fā)活動的重要原則。在構(gòu)建主體功能區(qū)績效評價指標(biāo)體系中堅持科學(xué)發(fā)展與和諧發(fā)展，就是要從促進(jìn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)與和諧發(fā)展的戰(zhàn)略高度，全面評價主體功能區(qū)建設(shè)績效；就是從規(guī)范空間開發(fā)秩序、緩解資源環(huán)境壓力、縮小區(qū)域發(fā)展差距等問題入手，切實(shí)改進(jìn)主體功能區(qū)績效。

(二)注重實(shí)效和可操作性。主體功能區(qū)是承擔(dān)特定主體功能的地域單位。影響一個地區(qū)主體功能發(fā)揮的關(guān)鍵績效因素較多，但只要抓住關(guān)鍵績效因素，也就抓住了主體功能區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。如，自主創(chuàng)新能力、資源節(jié)約與綜合利用、結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級等構(gòu)成了關(guān)鍵績效因素，也就成為績效評價的重點(diǎn)。突出主體功能定位，把握關(guān)鍵績效因素，是主體功能區(qū)績效評價的一個重要原則。

(三)科學(xué)選擇評價指標(biāo)，全方位評價主體功能區(qū)績效。主體功能區(qū)績效評價既要有反映成績的指標(biāo)，又要有反映過程和揭示問題的指標(biāo)，也要有措施性指標(biāo)，還要有統(tǒng)計監(jiān)測性指標(biāo)。反映過程和揭示問題的指標(biāo)可促進(jìn)主體功能區(qū)在建設(shè)中不斷總結(jié)，改進(jìn)績效；必要的措施性指標(biāo)可約束和考核政府的宏觀管理，提高公共服務(wù)能力；監(jiān)測性指標(biāo)主要用于跟蹤監(jiān)測主體功能區(qū)建設(shè)的進(jìn)展。

(四)兼顧主體功能區(qū)績效評價的繼承性和創(chuàng)新性。主體功能區(qū)績效評價指標(biāo)體系不是對原有區(qū)域績效評價指標(biāo)體系的完全否定。區(qū)域績效評價是一項基本的區(qū)域管理活動，是與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步進(jìn)行的。區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價、地區(qū)綜合實(shí)力評價、縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力評價、生態(tài)城市建設(shè)指標(biāo)體系等從不同角度、不同層面開展著區(qū)域績效評價。主體功能區(qū)績效評價體系的構(gòu)建既要吸收和繼承區(qū)域績效評價的合理成分，又要注重時代性和地域特性，與時俱進(jìn)，不斷開拓創(chuàng)新。