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一、試點升級方案思路

試點工作已進入需要對政策進行全面優化的新階段，下一步的改革既要作出實質性的突破和嘗試，又要確保穩健可控，不以風險積累為代價。本著發展兼顧穩定的原則，兩個重點問題需要明確，一是進入到什么程度?二是以何種形式進入?首先，試點肩負探索外匯管理改革深水區的責任，需有“敢為天下先”的勇氣，大膽嘗試，更近一步探索資本項目可兌換的課題。從規劃上看，政策設計初期就確立了先采用兩個賬戶和一條通道進行過渡，有效防控風險，逐步實現境內外資金池融合的方向。即試點的終極目標是實現國際主賬戶和國內主賬戶的合并，境內外資金不受額度限制自由流動。這也是英國、荷蘭、新加坡等跨國企業資金中心聚集地的普遍做法。現階段，部分財資管理水平高的企業已經產生了這種需求，他們一方面具備了對境內外資金一個池子管理的能力，另一方面也愿意履行賬戶合并所需承擔的合規自律和信息提交責任，可以基于“無罪假設”給予充分信任，讓其在試點框架內先行先試。其次，推進方式應積極穩妥，有選擇地上，分層推進，避免風險積累。北京地區目前共有30家試點企業，雖然都是具備較高資質的集團總部，但從各家業務準備和開展的情況看，企業素質和資金管理能力參差不齊。全國71家試點企業，差距則更為顯著，這一點在我們和全國多家分局的交流中也有佐證。因此，我管理部認為業務推進不宜“一刀切”，整體躍進，既有拔苗助長的嫌疑，也不利于風險管理。建議引入主體監管中“差異化管理，動態指標調整”的思路，因材施教，分層推進。因此，我管理部對下一階段試點政策提出“全面優化、差別管理”的思路。具體來說，在對試點前期問題整體改進的基礎上，對于大部分的試點企業繼續保持現行“兩個池子、一條通道”的試點框架。選擇個別在前期業務中表現出較高資金管理水平且運營合規的企業(優先企業)，大膽松綁，取消額度管理，合并兩個主賬戶，給予資金調配和兌換的充分自由。同時，密切監測優先企業的主賬戶資金流動指標，根據形勢需要，必要時采取窗口指導、額度管理等手段予以調節。“全面優化、差別管理”的思路，是適應當前試點企業實際需求和客觀水平的選擇，也兼顧了外匯管理的穩中求進的要求。一是著力改進了試點前期顯現的問題，順應了市場要求，同時保持了試點項目的創新精神和先進性，探索了外匯管理中最為敏感的完全可兌換;二是將資金異常流動風險和探索成本控制在較小范圍內，如選擇3～5家優先企業開展自由化試點，對整體形勢影響不大，管理挑戰也相對較小，如形勢有變，進退自如;三是差別管理的方式具有正向激勵效應，受優惠政策鼓舞，其他企業也會效仿合規運營，提高自身業務素養和水平。

二、政策升級具體做法和建議

(一)全面優化———適用于普通試點企業的政策調整對于普通試點企業，試點整體框架不變，對梳理的前兩類問題進行政策改進。對于試點政策與其他政策有差距、不協調的，根據試點政策不落后于普惠政策的原則，找平差距;同時確立自動優化原則，即總局有相關優惠、試點政策出臺，跨國公司試點項目自動跟進，適用新政策。這類問題涉及的調整主要包括對于通道流出的跨境人民幣對外放款不設額度，外匯形式的對外放款額度調整至所有者權益的50%等，此處不再一一詳列(見表1)。對于試點前期操作中不便利、不科學的條款，我管理部也在征求銀行、企業意見的基礎上提出了改進建議(見表2)。其中需要重點說明的有幾項:1.豐富通道凈流入額度的核定依據。現行政策通道凈流入額度核定以集團所能集中的外債額度(投注差)為依據。鑒于中資企業無投注差，這一核定標準難以適用，顯得單一。建議豐富核定依據，并可在多類指標中取高核定，保持靈活度。可以參考的指標有:(1)集團下屬成員公司上一年末核定的凈資產總額的一定比例。該指標可體現外債額度與實體經濟規模緊密關聯，也有助于企業的試點業務規模隨自身發展同步成長。(2)參照目前自貿區內企業境外人民幣借款額度的管理方式，資金進出境上限=實繳資本①×宏觀審慎政策系數，其中區內企業的實繳資本倍數為1倍，非銀行金融機構的實繳資本倍數為1.5倍。此外，現行額度集中的方式要求成員公司要么全部上交未使用額度，要么不參與集團的額度集中，試點企業反應過于死板，建議改全額集中為自由選擇全額上交額度或部分上交，允許未上交部分留屬地使用。2.放松結售匯環節管理，國內主賬戶采取意愿結匯+支付使用制相結合的原則。現行試點政策下，主賬戶歸集的資金結匯需貼標簽管理，各自合規辦理，其中歸集的資本金和外債則依據實需+支付結匯的原則，沒有享受任何結售匯環節便利。52我管理部認為，主賬戶中的外匯資金不外乎三類，經常項下(歸集的、收匯而來的)資金、境內成員歸集的外匯資本金、從境外成員歸集而來的處于集團外債額度之內的資金。鑒于經常項下結匯本身已經放開，資本金只有通過前置商務部門審核后才能匯入，此環節已經審核了投資金額、投資目的、經營范圍等，支付結匯制實質上進行了二次重復審核，沒有太大意義。同理，外債額度既然本身由外匯局核定，即表明外匯局已同意該企業借入相應金額的資金，這些資金企業如有需求也是早晚要結匯。通過意愿結匯，可以先賦予企業應對匯率變動風險的自由度，在使用的環節，通過支付使用制確保真實性即可。因此，建議對國內主賬戶資金結匯不貼標簽管理，采取意愿結匯+支付使用的方式，真正體現打破資金性質界限。3.提高銀行通過國際主賬戶吸收資金的境內運用額度。現行10%的境內使用額度幾乎使銀行無法操作使用，境外運用渠道又有限。渠道少、操作難、收益低，使得目前境內主辦行對國際主賬戶存款報價較低，較境外行缺乏競爭力。沒有有吸引力的產品和價格，國際主賬戶歸集功能就一直無法實現。建議將該比例至少提高至50%，創造銀行活用該賬戶資金的空間。如擔心套利行為造成的異常資金波動，可以考慮通過調節存款準備金的要求來降低國際主賬戶進入國內銀行間市場的數量，同時通過控制銀行的可結售匯綜合頭寸，避免國際主賬戶大量資金沖擊人民幣市場和貨幣政策。4.將國內外匯貸款納入資金池集中。現行試點政策沒有將國內外匯貸款納入資金池，是因為其屬于對特定企業發放用于滿足借款人的特定需求的貸款，擔心資金入池可能造成該資金被其他資金池參與方挪用。但鑒于49號文明確了國內資金池架構下銀行可以為委托貸款主賬戶提供隔夜透支額度(實際上就是國內外匯貸款)，那么同是外匯貸款，就沒有必要分池內池外，區別對待了。并且外匯貸款本身有特定用途，留存的可能性不大，要求其專戶管理增加企業的賬戶負擔，也使得企業資金歸集度受到影響。特別是對以財務公司作為主辦企業的集團，銀監會對其資金歸集度有考核，紛紛反映外匯貸款不能參與歸集影響其考核指標分子。5.允許取消委貸專戶。目前境內資金池依據49號文搭建，要求成員單位賬戶和主賬戶間設委托貸款專戶，主要目的是通過專門渠道來記錄委貸資金流量，滿足計稅要求。這種三級賬戶的架構幾乎使每家成員單位要多開一個實體賬戶，大大增加了企業集團和銀行的開戶成本和賬戶管理負擔。實踐中，匯豐銀行已經實踐了不開立委貸實體賬戶，銀行系統自動對這類掃款進行區別記錄的做法。建議取消資金池委貸專戶設立的強制要求，對于銀行系統可以支持資金區分的，不要求開立實體委貸戶。其他還有一些具體的政策優化措施，如表2所示，此處不一一盡述。

(二)差異化管理———適用于優先企業的政策選擇3～5家優先企業，要求具備健全的內部控制體系和成熟的業務系統，試點前期開展業務積極、合規。對這類企業的試點業務，因其具有一定的探索性和實驗性，外匯局應懷有一定的容忍度，政策設計不求滴水不漏，更多地依靠企業自律。與給予的充分信任相對應，企業一旦出現違規行為或不配合整體形勢需要的調整，則取消優先企業資格。優先企業享受所有普通試點企業政策，同時，在以下幾方面大膽嘗試。1.取消額度管理，企業可以自由調撥境內外資金。從逐筆審批到總量控制到有管理的松綁，是對跨境資金流動管理的三個階段。額度管理是總量控制的體現形式，已經在前期試點中得到了實踐。現階段，可以考慮給予個別企業完全的自由度和充分的市場手段，自主應對匯率、利率變動。這是外匯管理改革自身演進的需要，也是市場主體逐步適應開放市場的需要。當然，這種松綁不是無管理約束的，需保持對此類資金(對外債權債務類)流動的監測和必要的事后檢查，必要時可采取窗口指導、臨時叫停或恢復額度管理等手段進行調節。2.取消通道，合并國際主賬戶和國內主賬戶。如果取消額度管理，通道和分賬戶存在的唯一意義即是對對外債權債務資金進行專門的渠道區分，只具有統計意義，因此建議取消。資金流動通過國際收支申報進行監測，企業對資金性質真實性負責，銀行對信息準確性負責。同時可要求企業以月報形式對主賬戶資金流量、存量及資金性質進行說明。如遇臨時叫停或額度管理恢復的情況，企業仍可在一個賬戶內完成操作，只需對債權債務類資金跨境流動的凈額進行單獨報告。3.實行意愿結售匯，按需使用。結匯所得人民幣可進入人民幣資金池，允許提前購匯放入主賬戶。4.取消全部銀行端單證審核手續。對于內控制度健全、管理嚴格規范的企業，任何一筆收付款在企業ERP系統均有整套審核流程及完整的業務單證，缺一即不可完成交易。這種情況下要求銀行再審一次意義不大，但工作量巨大。比如三星月均的軋差交易還原數量約有萬筆，單證審核和傳遞對企業和銀行都是較重負擔。因此，建議只要企業和銀行自主約定，企業對交易真實性負責，留存單據備查，則可以免去銀行逐筆審單的要求，只承擔申報責任。作為控制手段，外匯局可要求銀行定期抽查或自主開展現場檢查。

三、豐富手段、完善管理

試點業務因其業務綜合性、復雜性和創新性，對外匯管理隊伍既是鍛煉也是挑戰。其間工作組也在不斷思考研究簡便有效的管理手段。為適應試點業務橫向拓展、縱向深入的管理要求，工作組下一階段在管理手段上也計劃進一步改進。

(一)明確退出機制試點開展以來，未發現因業務違規需要清退的情況，但存在個別企業業務推進緩慢、困難，空占名額，影響整個試點地區業務活躍度。這其中既有通道額度無法獲得的客觀原因，也有準備不充分或集團對下級企業控制力不足等主觀原因。對于一定時間內仍難有起色的，我管理部將依照實施細則規定暫停或取消其試點資格，空出的試點名額由候選企業抵補。退出機制方面，采取先發《關注通知書》提示，限期整改，整改期未見成效則取消其試點資格。

(二)引入第三方監管目前北京地區試點企業較多，且都是大型跨國集團，跨境交易和投融資活動活躍。現有的監管力量難以覆蓋所有企業，實現管理要求。工作組的現狀是，保證非現場數據監測分析和應對不斷涌現的操作環節具體情況就已經比較吃力，對銀行、企業深入的管理和業務檢查開展得非常有限。一年半來除了對新入選銀行開展的驗收，只抽出精力赴4家企業進行了現場檢查且時間都較為倉促。在這種情況下，有必要考慮引入會計師事務所等第三方監管力量。具體來說，在企業自愿的前提下，將試點政策要求和企業相應調整的內控制度、業務流程納入其年度審計范圍，或以專項審計的方式進行，借助中介機構力量保障試點業務合規性。提出這一建議的三星公司表示，企業愿意承擔合規經營的必要成本，換來外匯局的信任和放權。這樣一方面減少外匯局和銀行的工作量，另一方面也使企業免去日常提心吊膽，業務開展更有底氣。這一形式因涉及費用可不強制所有企業采用，但對自愿采用的企業，可減少對其的日常核查，以監測分析為主。

(三)設立試點業務管理機構，監管員專職定崗依托跨國公司試點實踐監管員制度、探索主體監管也是試點啟動初期設立的目標之一。從目前的情況看，試點業務培養提升了監管隊伍的綜合業務素質，指定監管員的形式也得到企業和銀行的認可。但隨著管理任務的加重，工作組現狀難以為繼。工作組人員自一期試點以來一直沒有增加，且一直都是兼職。一方面各自承擔原處室工作，考核在原處室參加;另一方面要承擔企業輔導、監管、監測分析和政策研討工作。在這種工作機制下，一是工作量巨大，不堪重負，難以保證工作質量和深度;二是工作崗位和考核激勵不明，不利于激發監管員工作積極性。常常有因各處工作難以協調無法集中開會、無法討論問題、無法安排下現場的情況。目前北京地區試點企業已達30家，且還有擴容趨勢。面對這樣規模、類型豐富、素質不一的監管對象，這項業務的難度和復雜度又較高，如果沒有專門的管理隊伍執行監管，所謂風險控制就是一句空話。下一階段，亟須設立專門的試點管理機構，比如試點業務科，明確全職的監管員崗位和崗位職責，在組織機構和人員上為試點業務穩健開展保駕護航。

作者：汪征單位：中國人民銀行營業管理部