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一、“中國特保”的起源與特殊性

特別保障措施是只針對一個國家出口實施的貿易限制措施,屬于保障措施的“特例”,最早起源于1942年美國的《羅斯福議案》中的免責條款,1943年美國與墨西哥簽定的《互惠貿易協定》第一次對特別保障措施進行了法律界定[1]。2001年中國加入WTO后,美國開始依據《中美正常貿易關系法案》(2000)中的“421”條款和《中華人民共和國加入議定書》第16條規定的特定產品過渡性保障機制,對中國實施特別保障措施。由于它是目前WTO框架內唯一允許存在的歧視性措施且專門針對中國,因而被稱為“中國特保”。在“中國特保”的影響下,21世紀初美國先后對來自中國的紡織品、鋼管、手套等商品的進口發起過特保調查。美國青睞“中國特保”,是因為它與反傾銷、反補貼、經濟制裁等措施相比有其自身特殊性[2]。具體體現在以下三方面。

1.“中國特保”使實施方受到的政策限制較少,實施更為便利。20世紀末,為了與美國達成入世協議,中國在《中華人民共和國加入議定書》第16條中同意WTO成員方可以對中國采取特別保障措施(楊仕輝,2006)。由于這一協議,特保措施開始作為WTO的例外條款存在,實施方可以不受WTO爭端解決機制的約束任意對中國實施特保。同時,從美國政府決策實施特保的過程看,特保也比其他貿易救濟措施的決策更為便利。美國是一個“三權分立”的國家,具體的對外政策制定既可以由以總統為代表的美國行政當局命令實施,也可以由國會通過議案實施。但是,21世紀初美國國會熱衷于與總統爭奪對外政策主導權的事實,使美國對外政策的制定或實施常需要較長時間[3]。而在特保政策制定中,美國總統可以不受美國國會的影響直接命令實施,決策過程較為便利。

2.“中國特保”更易達到實施方的政策目標。首先,特保措施是針對一國特定行業的特定產品實施的限制性措施。它不針對目標方的所有商品實施出口限制,也不會對與貿易爭端無關的第三方實施“連鎖限制”,且其要實現的主要是經濟目標,而不會涉及復雜的政治因素。其次,一旦發起方對目標方的特保政策付諸實施,其他國家或地區有權在不經過與目標方磋商的情況下,發起對目標方的同類特保。如美國對中國提出輪胎特保調查后,印度也在2009年5月18日對中國客車輪胎發起特保調查。因此,從理論上講,更多國家或地區參與實施對目標方的特保,使其相比其他限制性經濟措施更易成功。

3.“中國特保”持續時間較短,實施方遭受的消極影響相對較小。特保措施多數是因為實施方國內市場受到目標國產品出口的影響或威脅實施的一種臨時限制措施,其持續時間相對較短,與之不同,其他限制性經濟行為則持續時間較長,如美國的經濟制裁,成功案例平均持續2.9年,失敗案例平均持續6.9年,耗時最長的達21.4年(Huf-bauer,1999)。不僅如此,“中國特保”的實施門檻較低,只要實施方能確定目標方出口對其國內市場造成“市場擾亂”,就可以實施特保,同時,實施方又不需要像其他限制性經濟行為那樣擔心目標方上訴WTO爭端解決機制,不用擔心WTO主導的全球貿易報復和對目標方的貿易補償,也不需要像出口補貼那樣增加政府預算,更不會涉及雙邊政治談判,因此。從這些因素分析,特保實施方承擔的政治與經濟成本相比其他限制性措施要低得多。

二、美國實施“中國特保”的原因分析

1.美國對中國實施輪胎特保與近年來中美輪胎貿易順差的持續擴大間接有關。自改革開放以來,包括美國在內的許多國家對中國的FDI日益增多,美國十大輪胎生產商中有九家在中國投資建廠。隨著FDI的增加,在包括輪胎業在內的許多行業,都出現了“外資引致美中貿易逆差”的現象[4]。而FDI帶來的對華產業轉移也使美國國內開始抱怨中美貿易順差中的利益分配不均。目前,國內外學術界對中美貿易順差擴大中的利益分配問題已作了初步研究,如Griswold等就提出中美貿易順差的最大得益者是美國的企業和消費者。而更多中國學者則認為中國從對美貿易順差中獲得的實際收益只是全球生產網絡中加工生產工序的低附加收益,其核心收益則被外資在華直接投資企業獲得[5]。從中美貿易的整體情況看,這種觀點具有一定的正確性。但是,從美國政府的視角及中美輪胎行業內貿易的實際看,美方從中美輪胎貿易中的實際獲益偏少是其發起對華輪胎特保的重要驅動力之一。

中國國內輪胎業競爭激烈使美國在華企業實際獲益相對偏低。目前,由于以法國的米其林、日本的普利斯通和美國的固特異為首的外資輪胎企業對中國的FDI日益增多,使中國的輪胎行業競爭日益激烈,企業實際收益不斷降低。尤其是在附加值較高的輕卡與轎車輪胎領域,美國在華輪胎企業的生產、出口和實際獲益相比其他外資企業和中國本土企業并不占絕對優勢,因此,一旦美國對中國實施特保,將使外資企業生產環節外移,國內企業貼牌生產減少,而且由于中國本土企業普遍生產實力與研發能力較弱,難以迅速通過產業外移或擴大內需,降低對美輪胎出口減少的損失,因而這一措施將最終保護和增加美國企業的全球利益,使中國企業實際受損。

2.美國國內利益集團對政府決策的影響。自2009年開始,美國政府的執政黨從共和黨轉變為,而長期以來,在美國最支持的利益集團就是其國內工會組織,也成為美國工會的“代言人”,為美國勞工的工作條件、安全保障和工資水平提供支持。美中輪胎特保案最初就是起源于美國的鋼鐵工人聯合會,該組織是美國最強大的工會之一,鋼鐵、橡膠、伐木、能源等行業的工人都是其成員,而其凝聚利益集團內部力量的重要手段之一是為這些行業的工人謀求更多崗位和更高工資。2009年美國鋼鐵工人聯合會的杰勒德明確提出,2004—2009年美國共有5家輪胎企業倒閉,8100名工人失業。而該集團也將輪胎行業的失業惡化歸因于中國對美輪胎的長期貿易順差,開始采取手段游說美國政府實施能夠彌補集團成員利益的經濟政策。而以奧巴馬為首的政府為了繼續獲得美國工會利益集團的支持,也就順理成章地做出對中國的輪胎特保決策。

3.金融危機對美國實體經濟的不利影響。2007年3月美國次貸危機爆發,在次貸危機影響下,世界經濟氣候指數、美國經濟咨商局的消費者信心指數及歐元區經濟信心指數都降到了歷史新低,國際資本市場也隨之出現流動性不足與信貸條件緊縮。而與輪胎行業密切相關的美國汽車業也陷入危機:一方面銀行信貸能力的下降直接限制了人們的汽車消費能力;另一方面金融危機造成的企業利潤下降,使美國汽車企業的投資與生產規模大幅減少,失業人數大幅增加,美國三大汽車生產商中的通用公司和克萊斯勒公司一度曾陷入破產清算的邊緣。

美國汽車業危機使汽車的主要零部件———輪胎的需求也大幅減少,美國輪胎市場的競爭日趨激烈。由于中國產輪胎在國際市場上素有“物美價廉”的優勢,導致中國對美輪胎出口逐年快速遞增,因此,“中國特保”能幫助美國輪胎企業獲得更多的市場份額,使其逐步走出金融危機“陰影”。正是基于這一考慮,美國政府做出了對中國輪胎特保的決策。

三、應對“中國特保”的具體措施

針對中美輪胎特保案,中國政府相繼提出了一系列措施,尤其是提出了希望與美國在WTO爭端解決機制框架下進行雙邊磋商,以盡快解決貿易爭端。然而,“中國特保”是WTO框架下合法的貿易救濟措施,美國完全不擔心或理會中國上訴WTO爭端解決機制。在未來四年,美國等發達國家仍可依據《中華人民共和國加入議定書》第16條,對中國商品實施特保。因此,中國急需找出新的有效措施以應對日益增多的中國特保。

1.注重雙邊磋商,逐步合理調整中美貿易利益分配。積極舉證,找出美國在決策和實施特保過程中,哪些環節與其國內法及《WTO保障措施協議》抵觸,并以此為基礎進行談判。磋商過程中應注意主動調整中美貿易利益分配,在“以我為主”的互利共贏戰略指導下做出適當讓步,利用其他行業擴大開放、減免關稅等彌補美國輪胎行業損失。加強與貿易摩擦無關的第三方進行雙邊磋商。特保對中國的不利影響將隨“第三方”的連鎖特保而擴大,一旦對中國的特保成立,中國需要加強與特保實施后進口劇增的目標國溝通,努力保持與他們正常的政治與經貿關系,爭取其不要行使對“中國特保”的自動實施權。

2.強調政治游說,以利益集團制約美國政府決策。利益集團對美國特保決策的影響并不會因為特保的實施而消失,在特保措施的初始階段、中間階段和結束階段的決策過程中,都將充斥著利益集團間的競爭,不同階段利益集團對美國政府壓力的匯總和均衡,直接影響美國對中國特保的決策結果。在實施對中國輪胎特保的初級階段,美國主要受工會利益集團的影響。而特保政策主要涉及的汽車和輪胎行業的企業利益集團,并未直接支持甚至反對美國的政策。隨著美國特保措施的持續,中國實施的對美國汽車業及其他行業的反傾銷調查,使美國許多利益集團利益受損。而且隨著時間延長,美國工會利益集團的收益將持續增加,按照經濟學中的邊際收益遞減規律,其為特保持續實施愿意付出的代價將逐漸減少,而以美國汽車業為首的其他利益集團的損失將因為特保而持續增加。一旦反對特保的利益集團對美國政府的游說力度大于支持特保的利益集團,則美國將很可能迅速停止中國特保。因此,當前中國應發揮政府部門(主要是商務部)、行業組織和企業的三方合作,想盡辦法對美國國內反對特保的利益集團進行游說,加強對中美兩國共同利益的宣傳,使其作為中國利益的代言人,游說美國行政當局,使其按照中國需要中止特保。

3.加快實施“走出去”,改變中國企業的“原產地”身份。當前為減少對中國的輪胎特保,中國應積極實施“走出去”戰略,具體可以從兩個方面入手:一是在強化磋商的基礎上實施出口多元化戰略。在暫時失去美國輪胎市場后,中國應努力開拓歐盟、日本等發達國家及發展中國家市場,但這種貿易轉移將可能引致這些國家或地區對中國實施連鎖特保或其他貿易救濟,因而必須在加強與這些國家或地區間的雙邊磋商,保持良好經貿關系的基礎上,逐步實施出口多元化戰略。二是加快擴大中國輪胎業的對外直接投資。雖然近年來中國對外FDI增長迅速,但與中國吸引FDI的規模相比則小得多,而中國國內輪胎企業多數規模較小,對外FDI更為不足。因此,從長期角度看,中國輪胎企業應擴大對外FDI,改變中國輪胎出口企業的“原產地”身份,將中國對美輪胎貿易順差轉變為其他國家或地區對美貿易順差,使中國在真正獲益的基礎上減少與美國間的貿易摩擦。

4.擴大內需,增強中國對美國的影響力。在中美輪胎雙邊貿易上,美國對中國橡膠及相關輪胎產品的進口增速要遠快于出口增速,正是因為美國對中國國內市場的依賴性較低,使“中國特保”對美國的影響較小,美國可以毫無顧忌地對中國實施特保。因此,從長期來看,要逐步擴大中國對美國的經濟影響力,減少美國對中國實施特保的可能性。要擴大中國的影響力,根本途徑是擴大國內需求:一是強調國內輪胎品牌塑造,擴大對國內民族輪胎行業的產品需求。擴大內需不僅可以提高外資企業對中國經濟的依賴性,而且對國內民族輪胎企業也是一種利益補償,但出口轉內銷只能對少數大型品牌的輪胎外貿企業有利,國內市場競爭的日益激烈將使那些缺乏自有品牌和國內營銷網絡的“貼牌加工”輪胎企業難以享受擴大內需的收益。因此,要使擴大內需真正對國內企業有利,關鍵是要培養更多的民族輪胎品牌,而這是一個長期過程。二是強調“以我為主”擴大進口,提高中國對美國的影響力。在解決“中國特保”過程中,應適當擴大國內部分行業對美進口,尤其是擴大高技術及服務類商品進口,以提高美國對中國的貿易依存度。