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作者：王艷崔野韓楊明升周云龍單位：農(nóng)業(yè)部科技發(fā)展中心北京達邦管理顧問有限公司

政府推動力度是決定國際標準話語權(quán)的關(guān)鍵

在擴大畜產(chǎn)品和獸藥國際市場的雙重利益驅(qū)動下，美國一方面在國內(nèi)設(shè)置專門機構(gòu)，配備大量人員，劃撥專項經(jīng)費予以保障;另一方面充分利用CAC規(guī)則，連續(xù)兩年發(fā)起針對該議題的投票，并在WTO/SPS等其他國際組織上向CAC施壓，要求盡快通過該標準。近年來甚至奧巴馬及其代表也積極游說其他國家，以支持CAC在成員大會上通過該標準。反觀我國，雖然早在2001年就加入WTO，但卻是在近幾年才開始實質(zhì)性參與農(nóng)業(yè)國際標準的制修訂。由于對這項工作重視程度不夠、投入力度不足，再加上對程序規(guī)則的不熟悉和前期參與的不連續(xù)、不深入，直到該標準進入最后一步，才著手開展試驗，積極斡旋各方，盡管使該標準延緩了4年，但最終還是未能阻止通過。失去了國內(nèi)標準的貿(mào)易屏障，美國豬肉、牛肉對國內(nèi)市場的沖擊將顯而易見。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的政治經(jīng)濟學意義

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準涉及農(nóng)藥、獸藥、生物毒素、致病微生物等眾多危害物質(zhì)，萊克多巴胺只是其中之一。萊克多巴胺殘留限量國際標準的制定過程已清楚表明，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準作為強制執(zhí)行的技術(shù)規(guī)范，是政治訴求和利益制衡的技術(shù)體現(xiàn)，是政府、產(chǎn)業(yè)界和消費者三方博弈的結(jié)果，既是個技術(shù)問題，也是個經(jīng)濟問題，更是個政治問題。

1農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準是政府施行公共管理的技術(shù)工具

履行社會管理和公共服務(wù)職能，是當代政府公共管理的基本內(nèi)容。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，因其關(guān)系勞動力生產(chǎn)與再生產(chǎn)的質(zhì)量、社會道德與國家誠信的建立、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的改進以及和諧社會的構(gòu)建，是各國社會政治經(jīng)濟發(fā)展到一定水平后政府重點管理的領(lǐng)域。標準是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)規(guī)范，是衡量農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的技術(shù)指標，是監(jiān)管執(zhí)法的技術(shù)前置。科學性只是標準諸多屬性中的一個。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的設(shè)定需要與經(jīng)濟發(fā)展水平和現(xiàn)實國情、農(nóng)情相適應(yīng)，并且充分考慮各利益相關(guān)方的需求，有助于政府實行公共管理政策。如為適應(yīng)食品安全管理形勢，美國早在50年代將食品安全的目標設(shè)定為“零風險”并制定了一大批嚴格的限量規(guī)定。然而到了80年代，該目標卻調(diào)整為“可接受的風險水平”，食品安全標準的各項限量規(guī)定也隨之變化。如美國大豆中的草甘磷限量規(guī)定，1982年為6mg/kg，但1997年卻放寬到了20mg/kg［2］。因此，強化標準制修訂工作是各國加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的有效實踐。

2農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準是政府履行經(jīng)濟職能的有效手段

基于農(nóng)業(yè)的重要戰(zhàn)略意義，農(nóng)業(yè)部門歷來都是各國主要的專業(yè)經(jīng)濟管理部門。西方經(jīng)濟學者認為，并不存在純粹的“市場經(jīng)濟”。任何現(xiàn)代社會，政府都起著重要作用。在相對弱質(zhì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中，各國更是不會放過“政府看得見的手”;而在貿(mào)易代替?zhèn)鹘y(tǒng)戰(zhàn)爭參與爭奪全球資源的今天，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準往往是技術(shù)性貿(mào)易壁壘的外衣，能將相對優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為絕對優(yōu)勢。如萊克多巴胺殘留限量國際標準，盡管剛剛通過，但對美國牛肉國際貿(mào)易的推動作用就迅速顯現(xiàn)。以中國臺灣地區(qū)為例，2012年3月12日，臺灣臺北市因在源自美國的牛肉中檢出萊克多巴胺(0．0275mg/kg)，而銷毀了7490kg美國牛肉。此舉在民進黨與國民黨間引發(fā)了一場禁與不禁的“美牛大戰(zhàn)”。7月5日CAC通過萊克多巴胺殘留限量后，臺灣“立法委”迅速采用，并以63∶46表決解禁牛肉中萊克多巴胺。美國牛肉在臺灣市場隨即被打開。

3農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準與政治安全和社會穩(wěn)定緊密關(guān)聯(lián)

雖然一般情況下管理規(guī)制總是滯后于出現(xiàn)的問題，但在食品安全問題上，如果標準不先行，在信息高度發(fā)達的今天，任何食品安全問題都有可能迅速發(fā)酵為連鎖性危機事件，進而會影響到社會穩(wěn)定甚至是政治安全。如影響深遠的2008年“三鹿奶粉事件”，2012年“毒膠囊事件”，標準缺失是重要原因之一，對公眾消費信心特別是對政府信心的打擊尤為巨大。2008年“三鹿奶粉事件”發(fā)生后，雖然中央政府迅速決斷，出臺了一系列政策并處理了相關(guān)當事人，但網(wǎng)民憤怒情緒達到89%，消費者對產(chǎn)品的不信任感向政府擴展。整個事件的網(wǎng)絡(luò)關(guān)注度超過58%，最高可以和汶川地震相比。2012年2月臺灣爆發(fā)的因萊克多巴胺檢出引發(fā)的“美牛事件”，更是將質(zhì)量安全標準推向了政治高度。作為執(zhí)政黨的國民黨，為了盡快恢復(fù)“臺美貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)定”(TIFA)協(xié)商，融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟整合，極力推動臺灣萊克多巴胺限量標準出臺，馬英九甚至稱“我們一步也不能等”。而作為在野黨的民進黨，則抓住時機大肆炒作，連普通民眾也都普遍認為“牛有毒、雞有病都是來自于‘馬無能’”。受此影響，馬英九的民眾支持率一度降至自上任后歷史最低。

我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準工作面臨的困境

作為農(nóng)業(yè)大國和人口大國，確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給是我國一項基本國策。進入新世紀以來，隨著我國農(nóng)產(chǎn)品供給由長期短缺轉(zhuǎn)向總量平衡、豐年有余，農(nóng)業(yè)發(fā)展由注重數(shù)量轉(zhuǎn)向數(shù)量與質(zhì)量并重，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的作用愈發(fā)顯著。正如總書記在2007年4月23日中央政治局集體學習時強調(diào):“沒有農(nóng)業(yè)標準化，就沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，沒有食品安全保障。”然而，與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的現(xiàn)實需要相比，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準還面臨著3個突出問題亟待解決。

1科研基礎(chǔ)不足，難以為政府決策提供強有力的技術(shù)支撐

我國從1999年啟動實施“農(nóng)業(yè)行業(yè)標準制定和修訂專項財政計劃”以來，標準數(shù)量不斷增加，農(nóng)業(yè)標準體系逐步健全。特別是《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》頒布實施以來，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準進一步完善。截至目前，我國農(nóng)獸藥殘留限量達2800多項，檢測方法900多項，基本覆蓋常用藥物和主要農(nóng)產(chǎn)品種類。但由于缺乏全面的風險評估數(shù)據(jù)，仍有2/3的農(nóng)獸藥尚無限量規(guī)定和檢測方法。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準制定中至關(guān)重要的作物分類研究也剛剛起步，標準物質(zhì)和標準樣品研究仍然落后，國際標準制定規(guī)則和參與能力十分匱乏，亟待加強重要基礎(chǔ)性農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的相關(guān)科學研究，以滿足實施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測、監(jiān)督抽查、風險監(jiān)測、應(yīng)急處置等監(jiān)管工作的需要，切實提高國際話語權(quán)，促進政府決策的科學化。

2戰(zhàn)略考量不足，難以為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展保駕護航

發(fā)達國家政府的一個重要職能就是不遺余力地保護國民健康，旗幟鮮明地促進產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。如在萊克多巴胺標準問題上，美國政府議員經(jīng)常攜獸藥生產(chǎn)企業(yè)代表與各國政府部門交涉，企業(yè)代表也常作為國家代表之一出席CAC等國際會議，其明確的戰(zhàn)略意圖就是促進畜產(chǎn)品出口和擴大獸藥市場。雖然我國從2008年開始通過開展試驗實質(zhì)性參與此項標準的制定，但尚沒有進行系統(tǒng)的定性和定量分析，以評估該標準可能對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的影響。截至目前，我國已連續(xù)6年投入大量人力物力，承辦國際食品法典農(nóng)藥殘留委員會(CCPR)年會，制定或參與制定了多項標準。但從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準總體架構(gòu)來看，我國尚需要做好頂層設(shè)計，進一步明確制定國內(nèi)標準與國際標準、質(zhì)量安全標準與產(chǎn)業(yè)技術(shù)標準的目的和目標，做好戰(zhàn)略規(guī)劃，明確今后一個階段農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的發(fā)展方向和制定策略。

3權(quán)責利不清，難以激發(fā)各環(huán)節(jié)主體活力

“經(jīng)濟人假設(shè)”是經(jīng)濟學的核心理論，其含義是指在理性思考和行為的條件下，人們唯一的目標是爭取個人經(jīng)濟利益的最大化。因此，為維護一定的社會經(jīng)濟秩序，國家會出臺一系列政策法規(guī)來約束和管理人們的行為。這一理論同樣適用于標準制定中的組織管理。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的制定與管理過程中，標準起草者一般為科研或檢測單位的工作人員，其承擔制標任務(wù)的首要考慮因素是論文、專利等成果，往往忽視標準的社會經(jīng)濟效益。而標準的行業(yè)歸口部門對標準的重要性和嚴肅性認識不足，管理上基本是按照傳統(tǒng)科研項目的管理思路進行管理，重前期立項，輕后期監(jiān)管。而產(chǎn)業(yè)界雖然十分關(guān)心標準動態(tài)，但由于部門各自為陣的體制問題，標準信息嚴重不對稱，作為主要使用者的檢測機構(gòu)、生產(chǎn)企業(yè)，無法及時掌握標準內(nèi)容，也缺少參與渠道。由于在標準制定管理中沒有形成良性“閉環(huán)”機制，標準適用性差、操作性差的問題時有發(fā)生，甚至個別標準后還對產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生嚴重制約。因此，亟需從制度上進一步明確相關(guān)主體的責權(quán)利，探索動態(tài)管理機制，吸引優(yōu)質(zhì)資源，形成良性推動機制。

推進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準工作的對策建議

推進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準工作，當前需要重點突出4個方面。

1加快科技創(chuàng)新

一是加強基礎(chǔ)科研。建議在現(xiàn)有科技項目中增設(shè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全重大科技專項，針對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理中的技術(shù)瓶頸、科技弱項和突出問題，全面系統(tǒng)地開展深入研究，為形成科學適用的標準奠定基礎(chǔ)。同時，在相關(guān)科技項目中，應(yīng)明確將形成有效標準作為驗收考核內(nèi)容之一。二是加強人才培養(yǎng)。建設(shè)和完善國家和地方層面的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準科研平臺，設(shè)置專門學科和專業(yè)研究機構(gòu)，改進相關(guān)科研考核和人才培養(yǎng)模式。

2優(yōu)化運行機制

一是構(gòu)建標準研制技術(shù)體系。借鑒我國實施現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系的基本經(jīng)驗，以農(nóng)產(chǎn)品中危害因子和產(chǎn)品類別為主線，依托科研機構(gòu)和相關(guān)單位，構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品標準研制技術(shù)平臺，承擔領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)標準的基礎(chǔ)研究、體系構(gòu)建、制定修訂、跟蹤評價、宣貫培訓和官方評議等工作。二是加強計劃指導性。進一步研究制定未來3～5年農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準體系建設(shè)規(guī)劃，明確短期及長期的工作目標，加強工作過程的把控和指導。

3完善管理制度

一是完善工作規(guī)范。建議盡快出臺《農(nóng)業(yè)標準化管理辦法》，進一步明確以農(nóng)獸藥殘留限量及檢測方法為主的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準制修訂工作流程，以及相應(yīng)的各環(huán)節(jié)監(jiān)督管理措施。二是構(gòu)建績效管理機制。按照部門預(yù)算執(zhí)行進度和績效考核等管理辦法要求，結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準工作特點，以任務(wù)與預(yù)算考核為抓手，實施績效評價，建立“黑名單”制度，逐步實施動態(tài)管理。

4深化協(xié)調(diào)服務(wù)

一是強化行業(yè)聯(lián)動。針對國內(nèi)外標準制修訂和技術(shù)性貿(mào)易壁壘通報評議等工作，完善各行業(yè)部門和相關(guān)利益方的充分參與機制，突出過程交流、意見反饋和影響評價。二是加強宣傳服務(wù)。鑒于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準在產(chǎn)業(yè)規(guī)范、保障安全和監(jiān)督執(zhí)法中的重要地位，因此有必要充分利用各種途徑，加強標準的宣貫與服務(wù)。建議借助于現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，加快標準信息化建設(shè)，探索引入市場機制，細化不同行業(yè)、不同主體的需求，分類加強宣傳與服務(wù)。