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黨的報告提出實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，建設(shè)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡男罗r(nóng)村，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。江蘇省常州市財政局緊緊圍繞中央和省、市三個1號文件精神，以推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以促進農(nóng)民增收為中心任務(wù)，積極探索穩(wěn)定的財政支農(nóng)投入增長機制。在此背景下，如何有效發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，吸引金融社會資本為鄉(xiāng)村振興發(fā)展尤其重要。

一、常州市財政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略現(xiàn)狀

近年來，常州市級財政部門認真貫徹執(zhí)行中央、省、市農(nóng)村工作會議精神，積極發(fā)揮職能作用，努力克服財力緊張等困難，積極籌措支農(nóng)資金，持續(xù)加大對“三農(nóng)”的投入力度。2017—2019年市本級財政安排支農(nóng)專項資金分別為5.52億元、5.18億元和5.26億元，大力支持了高效節(jié)水灌溉等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展、市級全域美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建、村級集體經(jīng)濟發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)創(chuàng)建、菜籃子米袋子工程、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工程、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護工程、扶貧開發(fā)項目、政策性農(nóng)業(yè)保險等為農(nóng)綜合服務(wù)體系以及水利現(xiàn)代化的建設(shè)。常州市財政一方面加大資金扶持力度，另一方面加強財政資金監(jiān)督管理，規(guī)范專項資金運作。近年來，市財政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，努力打造財政資金監(jiān)督平臺。

（一）打造統(tǒng)一的三農(nóng)項目資金申報管理平臺

將全市“先建后補、以獎代補”項目、農(nóng)村小型公益設(shè)施項目、村級一事一議、扶貧等項目全部納入管理平臺，統(tǒng)一申報，統(tǒng)一審核，充分發(fā)揮項目平臺的排查梳檢功能，杜絕多頭申報、重復(fù)申報行為的發(fā)生。

（二）打造陽光扶貧+涉農(nóng)資金綜合監(jiān)管平臺

將全市涉農(nóng)資金統(tǒng)一納入平臺進行監(jiān)督管理，真正發(fā)揮財政資金使用績效。

二、財政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的問題

（一）財政支農(nóng)資金籌措難度日益加大

當前經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，財政收入增長率下降，而財政支出剛性增長的趨勢不變，財政收支矛盾明顯。在本級財力有限、專項資金逐年削減的情況下，支農(nóng)資金籌措難度逐年加劇，建立穩(wěn)定增長的財政支農(nóng)機制困難重重。

（二）財政支農(nóng)專項資金面廣且分散，集聚作用不足

2019年市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局支農(nóng)專項五大類36個小項，平均每個小項600萬元左右；市供銷社2019年支農(nóng)專項資金二大類7個小項，平均每個小項50萬元。同時，每個小項又可能會扶持幾十家新型經(jīng)營主體，支農(nóng)專項資金面廣且分散，存在資金“碎片化”和“撒胡椒面”的現(xiàn)象，不能發(fā)揮財政資金的集聚效用，扶持效果有限。

（三）財政支農(nóng)資金無償補助為主，未能發(fā)揮財政引導(dǎo)和撬動其他資金的作用

目前，財政支農(nóng)主要是無償補助的方式，撬動社會資本扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用有限。市財政雖然設(shè)立了常州市農(nóng)業(yè)發(fā)展投資基金、農(nóng)業(yè)保險貸和農(nóng)業(yè)保證保險等，但2019年有償資金占比只有5%左右，同時覆蓋范圍有限，未能充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用。因此，按照“無償變有償”、“資金改基金”的思路，積極探索“撥改貸”、“撥改投”等財政資金使用方式，逐步減少對競爭性領(lǐng)域的無償投入，提高有償使用比例和范圍，積極引導(dǎo)金融和社會資本參與全市鄉(xiāng)村振興發(fā)展尤其重要。

（四）財政資金績效結(jié)果不明顯，有待提高

主管部門在管理和使用支農(nóng)資金時，存在“重爭取資金、輕財政績效”的觀念。部分項目立項缺乏科學論證，導(dǎo)致項目實施達不到預(yù)期效果，存在資金沉淀等問題；部分農(nóng)業(yè)項目財政績效跟蹤評價不理想，未能達到預(yù)期目標。同時，由于財政支農(nóng)資金投入分散，缺少拉動地方農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大項目，影響支農(nóng)資金整體效益的發(fā)揮，財政績效有待提高。總之,傳統(tǒng)無償補助形式在新的經(jīng)濟形勢下，產(chǎn)生了一定的弊端和局限性。因此，適當發(fā)揮財政資金杠桿和撬動作用，引導(dǎo)金融和社會資本共同參與全市鄉(xiāng)村振興發(fā)展，成為政府部門推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要選擇。

三、省財政及省內(nèi)城市先進經(jīng)驗

（一）省財政模式

1.設(shè)立江蘇融通現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基金?；鹩山K省政府投資基金、江蘇銀行和江蘇金財厚積投資管理有限公司共同發(fā)起設(shè)立?；鹨?guī)模5億元，首期規(guī)模1億元，其中省財政出資1.49億元，撬動社會資本3.55億元（江蘇銀行出資3.5億元，江蘇金財厚積投資管理有限公司出資0.05億元），主要扶持全省范圍內(nèi)優(yōu)質(zhì)的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體?；鹜顿Y為有償支持，基金投資綜合費率參考銀行同期貸款基準利率確定，存續(xù)期限為5年（“3+2模式”，3年投資期、2年退出期），重點投資省內(nèi)成長性良好的現(xiàn)代優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)企業(yè)以及與全省農(nóng)業(yè)農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)融合發(fā)展。2.設(shè)立江蘇省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)（漁業(yè)）產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。該基金是江蘇省財政廳為了進一步推進我省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，按債權(quán)運作模式設(shè)立的，基金首期規(guī)模4億元人民幣。

（二）省內(nèi)城市模式

1.徐州市設(shè)立嘉和農(nóng)業(yè)投資基金。按照“整合市級支農(nóng)資金，爭取省改革創(chuàng)新資金，吸引社會資本，組建市級農(nóng)業(yè)投資基金”的思路，徐州市財政設(shè)立嘉和農(nóng)業(yè)投資基金，該基金資金規(guī)模1億元，首期規(guī)模5000萬元，采用市場化運作方式，吸引三家民營企業(yè)參股投資基金，撬動當?shù)厣鐣Y本來扶持農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展，主要投向徐州市范圍內(nèi)未上市的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、農(nóng)作物種業(yè)和生產(chǎn)企業(yè)以及其他對徐州農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展有帶動作用的高成長、創(chuàng)新型企業(yè)。2.泰州市設(shè)立農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)農(nóng)業(yè)投資基金。該基金總規(guī)模10億元，首期出資1億元，由江蘇省政府投資基金、江蘇省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)資產(chǎn)投資管理中心、泰州現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展集團有限公司、江蘇金財厚積投資管理有限公司共同出資設(shè)立。基金采取“有限合伙”制組織形式，委托普通合伙人江蘇金財厚積投資管理有限公司擔任管理人，按照規(guī)范化、市場化、專業(yè)化方式開展運作?；饘⒘⒆闾┲?，面向全省，通過股權(quán)投資、債轉(zhuǎn)股等多種形式，著力解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)優(yōu)質(zhì)企業(yè)和項目資金短缺問題。

四、常州市設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金的思考

（一）設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金的必要性

強調(diào)，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的作出的重大決策部署，是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。市財政以中央和省委1號文件精神為行動綱領(lǐng)，深入落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展要求，持續(xù)加大資金保障，實行重點突破，推進實業(yè)興農(nóng)。隨著國家減稅降費政策的實行，地方財政收支矛盾壓力增大，市財政加大專項資金統(tǒng)籌整合力度，集中財力推進鄉(xiāng)村振興，同時改革財政資金支出方式，按照“資金改基金”、“無償變有償”，積極引入社會資本，推動建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，建立財政金融協(xié)同支農(nóng)體系，探索建立債權(quán)基金、母子基金等多種方式并存的鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金。

（二）設(shè)立鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金的現(xiàn)狀

1.市財政設(shè)立常州市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金。該基金于2018年底設(shè)立，首期規(guī)模1億元，市級財政出資2900萬元（占比29%），常州市政府投資基金管理有限公司出資100萬元，作為基金管理人，同時，積極吸引和撬動金融資金參與。主要投資于全市有發(fā)展?jié)摿?、有帶動能力、地方財?jīng)有上市意愿的優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)企業(yè)，主要包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)智能化生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)轉(zhuǎn)型升級；農(nóng)產(chǎn)品流通體系建設(shè)，一二三產(chǎn)深度融合；農(nóng)業(yè)機械裝備提升；農(nóng)業(yè)電子商務(wù)發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”模式創(chuàng)新；特色與健康種養(yǎng)殖，農(nóng)產(chǎn)品精深加工等方面?；馂橛袃敺龀址绞剑胬m(xù)期限為5年（3年投資期、2年退出期，最長可延長存續(xù)期2年），單筆投資資金最高不超過1000萬元，主要通過股權(quán)直接投資和投貸聯(lián)動兩種方式進行運營。截至2019年11月份，投貸聯(lián)動方式下，農(nóng)業(yè)投資基金已經(jīng)為全市9家農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)放貸款5400萬元；股權(quán)直接投資方式下，對6家農(nóng)業(yè)企業(yè)完成盡職調(diào)查，其中江蘇寧錄科技股份有限公司的股權(quán)直接投資已經(jīng)完成，解決了部分農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)融資難問題。但農(nóng)業(yè)投資基金整體規(guī)模偏小，扶持作用有限。2.推動設(shè)立常州市鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金。鄉(xiāng)村振興基金按照“政府引導(dǎo)、市場運作、科學決策、防范風險”的原則運行，其宗旨在于充分放大政府財政資金的杠桿作用，有效引導(dǎo)金融資本和社會資本參與并支持我市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展建設(shè)。發(fā)展基金首期規(guī)模1億元人民幣（市財政局作為發(fā)展基金有限合伙人，出資9900萬元；常創(chuàng)集團作為基金管理人，出資100萬元），積極吸引金融和社會資本共同參與，通過母子基金、直接投資、投貸并行等方式共同投資符合鄉(xiāng)村振興政策重點支持的項目，基金存續(xù)期不超過8年，主要投向一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理、污水管網(wǎng)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治等鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)設(shè)施保障和公共服務(wù)項目；二是各類主題農(nóng)業(yè)公園、田園綜合體、文旅小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村民宿等建設(shè)項目；三是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等符合國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展方向的優(yōu)質(zhì)項目；四是對有上市潛力、且對常州市鄉(xiāng)村振興發(fā)展有顯著帶動作用的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，按市場化方式進行股權(quán)投資、退出。

（三）推動建立鄉(xiāng)村振興基金的政策建議

1.加大專項資金整合力度，發(fā)揮財政資金集聚作用。常州市財政在設(shè)立常州市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金基礎(chǔ)上，將繼續(xù)加大支農(nóng)資金整合力度，整合設(shè)立常州市鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金。同時，市財政將會打破行業(yè)界限、部門分割，把涉農(nóng)部門（市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市供銷社等）的扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社和家庭農(nóng)場等專項資金進行整合，充實到鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金中，做大鄉(xiāng)村振興基金基數(shù)，更好地服務(wù)全市鄉(xiāng)村振興發(fā)展。同時，市財政也會考慮轄市（區(qū)）聯(lián)動，通過市、區(qū)（縣）財政共同出資形式，做大基金基數(shù)，放大杠桿倍數(shù)，真正調(diào)動區(qū)（縣）積極性，推動基金的滾動發(fā)展。2.形成錯位支持，發(fā)揮基金優(yōu)勢。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金主要投向全市有發(fā)展?jié)摿?、有帶動能力、有上市意愿的?yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)企業(yè)。鄉(xiāng)村振興基金主要投向鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理、污水管網(wǎng)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治等鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)設(shè)施保障和公共服務(wù)項目；各類主題農(nóng)業(yè)公園、田園綜合體、文旅小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村民宿等建設(shè)項目；農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等符合國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展方向的優(yōu)質(zhì)項目。兩只基金側(cè)重方向不同，各具特點，需形成錯位支持，共同服務(wù)了我市鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略。3.擴大社會資本來源，發(fā)揮基金的“引導(dǎo)”和“杠桿”作用。按照“政府引導(dǎo)、市場運作、科學決策、嚴格管理”的原則，進一步擴大基金規(guī)模，激勵社會資本共同參與。市財政可考慮逐步擴大參與合作的社會資本范圍，可考慮將天使投資人、民營企業(yè)、銀行、孵化器、園區(qū)等其他社會資本列入合作范圍，鼓勵全市更多的金融機構(gòu)積極參與鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金；同時，適時通過“風險補償”、“收益分成”、“資金劣后”等多種方式，完善對社會資本的讓利政策和平衡政策，充分吸納民間資本，深度發(fā)揮政府基金的杠桿作用和引導(dǎo)作用。4.強化資金績效管理，提高財政資金使用績效。強化財政資金的績效導(dǎo)向，加強對鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金的績效評價。通過發(fā)揮中介機構(gòu)的監(jiān)督作用，強化對鄉(xiāng)村振興基金投資項目的績效評價，提高財政資金的使用績效。鄉(xiāng)村振興基金可考慮公開上市、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)收購、控股股東回購等多種退出方式，不局限于債權(quán)退出方式，逐步提高財政資金收益率，做大財政出資基數(shù)。5.加強引進專業(yè)人才，提升基金管理公司管理水平。引進培養(yǎng)專業(yè)高效的管理團隊、提高基金管理公司管理水平是做大鄉(xiāng)村振興基金、加強產(chǎn)業(yè)基金管理力度的兩大前提。鄉(xiāng)村振興基金管理可大力引進一批不僅具有專業(yè)金融投資技能，并且對農(nóng)業(yè)農(nóng)村特性了解的人才，建立一支專業(yè)的管理團隊，通過各方面的培訓(xùn)和進一步的磨合，逐步建立科學有效的考核與激勵機制，使得基金管理工作更加專業(yè)、規(guī)范、高效，提升產(chǎn)業(yè)基金的管理水平。

作者：劉明