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我國政策性金融機構改革發(fā)展20多年來，運營中出現(xiàn)的種種問題，歸根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相關立法工作的嚴重滯后。加強政策性金融領域的專門立法，依法治理政策性金融機構，實現(xiàn)我國政策性金融運行、管理的法治化，無疑是依法治國方略的題中應有之義。我國政策性金融立法的呼聲，從業(yè)界到學術界一直持續(xù)不斷。專家學者從經(jīng)濟學、金融學和法學的角度，對政策性金融立法的理論依據(jù)、結構框架和國際經(jīng)驗等分別進行了先期研究（白欽先、曲昭光，1993；王偉，1994；吳曉靈，2003；段京東，2005；白欽先、王偉，2005；賈康，2010；王吉獻，2015）。但是，從社會學視閾進行政策性金融機構的立法分析還比較鮮見。為此，本文運用社會學原理尤其是法律社會學及經(jīng)濟社會學的理論和方法，對我國政策性金融機構立法的社會環(huán)境因素、社會控制的法律手段、法制體系及運作機制的構建等進行初步探究。

一、負向互動與越軌是政策性金融機構法制生成的社會基礎

社會生活中人與人之間進行著各種各樣的互動，社會互動發(fā)生在一定的具體情境之中，各行動者處于特定角色位置從而承擔了相應的權利和義務，經(jīng)過對他人采取社會行動和對方做出反應性社會行動兩個環(huán)節(jié)，這一互動過程才結束。而共同認可的價值觀、行為規(guī)范等構成了制約與影響達到各自本身目標的外部環(huán)境。也就是說，在每一個情境下，各行動者只有在規(guī)范提供的相互影響框架內進行社會互動，那么這種互動才能得以持續(xù)；而一旦打破了規(guī)范，就會表現(xiàn)出負向越軌，互動難以進行，甚至被迫中斷。如圖1所示。

政策性金融領域各主體基于資本供求相互聯(lián)系，表現(xiàn)出合作和競爭的關系。行動者包括政策性金融機構和中小企業(yè)、農村企業(yè)等強位弱勢群體。其中政策性金融機構是資本的供給方，有通過出借資金獲得收益的權力；中小企業(yè)等強位弱勢群體是需求方，有自由選擇低成本獲取資金的目的。在政策性金融資源尤為稀缺的條件下，供需雙方博弈過程中不斷互動，整個政策性金融市場呈現(xiàn)出賣方壟斷的特征。供需雙方可以選擇合作的互動方式，相互配合，為達到共同目的發(fā)揮各自的主觀能動性，不僅可以共同獲利，還會增加正的外部性。政策性金融的倡導與虹吸的基礎功能便體現(xiàn)于此。政策性金融機構用直接的資金投放可間接吸引商業(yè)性金融機構跟隨從事符合國家戰(zhàn)略意圖的放款，當資金配套時政策性金融機構再轉移投資方向，開始新一輪的投資循環(huán)；同時，在這一過程中，政策性金融機構的行動無疑釋放出信號，表明了政府的扶持決心，這是隱性的國家擔保，可以提高商業(yè)性金融機構的投資信心，降低其投資風險。兩者協(xié)同投資的結果便會降低被投資地區(qū)和領域對政策性資金的依賴。若博弈雙方在互動中形成對立的競爭性關系，基于各自的利益訴求運用各自權力相互排斥，會影響政策性金融資源合理有效地配置與可持續(xù)發(fā)展。政策性金融機構擁有的政府背景決定了其享有得天獨厚的優(yōu)惠待遇。一旦政策性金融機構偏離政策性目標，無視經(jīng)營原則，主動與商業(yè)性金融機構越位競爭于市場正向選擇機制下的投資項目，盈利算其業(yè)績，虧損由財政兜底，必然會產生將政策性虧損與經(jīng)營性虧損人為加以混淆的動機。在這種負向互動下，強位弱勢群體的資本需求不僅不會得到滿足，資本反而會逐漸流向單一盈利目標下的投資項目。由此可以看出，行動者之間的負向互動與政策性金融的宗旨背道而馳。按照機構設立的初衷，政策性金融機構作為政策性金融功能的主要載體，是國家彌補商業(yè)性金融機構在宏觀經(jīng)濟調控中內在不足的工具。若其經(jīng)營運作偏離了國家政策性目標，強位弱勢群體在市場經(jīng)濟中平等的發(fā)展權就難以得到保障。

從更深層次來分析，負向互動也極易導致政策性金融機構出現(xiàn)越軌行為（Deviance）。這里的“越軌”特指負向越軌，即破壞社會規(guī)范或違反群體與社會期望的行為（謝弗，2006）。與個人越軌相較，組織、機構違反規(guī)范的行為即群體越軌對社會規(guī)范的破壞更大。社會學家默頓的“手段—目標”理論認為，社會以文化傳統(tǒng)方式界定了規(guī)范目標，但是在社會結構的安排上缺少以制度設置方式規(guī)定的實現(xiàn)其目標的手段。當規(guī)范目標與規(guī)范手段之間失衡或不一致時，越軌行為或曰偏差行為、反常行為、失范行為就會產生。政策性金融機構因其性質及定位與商業(yè)性金融機構有著根本差異，業(yè)務范圍理應依據(jù)明確的規(guī)范與之劃清界限，充分發(fā)揮在各自業(yè)務領域中的比較優(yōu)勢，使金融資源的配置兼具效率與公平。在我國，有的政策性銀行的業(yè)務活動越位越軌即群體越軌問題相當突出，個別政策性銀行憑借其特殊背景和特殊待遇，斷章取義、各取所需地將“市場化”與“運作”割裂，將市場化運作的手段同機構自身的根本性質、宗旨與職能割裂，不僅違法違規(guī)地同商業(yè)性金融機構展開不公平、不正當?shù)氖袌龈偁幧踔痢皭盒愿偁帯保疫€將業(yè)務觸角逐步延伸、擴張到其他政策性金融機構的業(yè)務領域。強調市場化運作是政策性金融機構的“金融性”本義本性，但不能斷章取義地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成為政策性金融機構越軌經(jīng)營并一以貫之的借口。市場化運作表層之下更亟須深層的制度設計，要解決的不單是“有所為和有所不為”的問題，而是“可為和不可為”的難題，要從根源上防止越軌行為的產生。從約束和規(guī)范政策性金融機構行為的角度出發(fā)，為盡量減少與其他主體之間的負向互動，需要依賴一種穩(wěn)定且持續(xù)的社會規(guī)范所提供的外部制約環(huán)境即法律制度。

二、法律是政策性金融機構規(guī)范運作的有效社會控制手段

個人或群體違反其所應遵守的行為規(guī)范的行為是越軌行為，缺乏合理規(guī)則的競爭是不公平競爭，并可能導致惡性競爭，惡性競爭會直接或間接地破壞社會秩序（王思斌，2010）。社會控制（socialcon-trol）作為社會制度的一項重要功能，旨在糾正社會成員（包括組織機構）的越軌行為，越軌行為也是社會控制的對象。在美國社會學家E.A.羅斯（E.A.Ross）看來，社會控制可以理解為社會組織體系運用社會規(guī)范及與之相應的手段和方式，對社會成員的價值觀念和社會行為進行指導、約束，對各類社會關系進行調節(jié)和制約的過程。社會成員基于各自的利益需要，在自身價值觀的指導下引發(fā)多維度、多方向性的社會行動，同時又會在共同的社會生活中產生各種各樣的社會互動。為使互動朝著良性發(fā)展，得以持續(xù)，價值觀與行為方式在某種程度上需要有機統(tǒng)一。社會控制的基本功能便在于此，它為社會成員提供符合社會目標的價值觀與相應的行為模式，制約彼此行為，協(xié)調互動關系；明確規(guī)定各自利益競爭范圍，調節(jié)其利益關系。另一位美國社會學、法學家羅斯科•龐德（Ros-coePound）認為：在某種意義上，法律是發(fā)達政治組織化社會里高度專門化的社會控制形式——即通過有系統(tǒng)、有秩序地使用這種社會的暴力而達到的社會控制。法律之所以成為現(xiàn)代社會中最權威、最嚴厲、最有效、最普遍的社會控制手段，原因在于法律是由國家立法機關制定，以國家政權作后盾，由強有力的司法機構保證實施的行為規(guī)則。這恰是其他社會控制工具不同時具備的。所以，對我國政策性金融機構的社會控制，不僅需要商業(yè)道德、組織紀律、社會輿論、群體意識，以及一般的機構條例、規(guī)章等來進行規(guī)范約束，而且迫切需要盡快上升到法律的最高層次上。法律的真正權威和效力不僅僅在于制裁，關鍵在于警示。

現(xiàn)代國家不僅越來越多地將社會生活納入法律的制約范圍，而且法律的社會控制這一特點在發(fā)達國家政策性金融法律體系的構建中也體現(xiàn)得尤為全面徹底和淋漓盡致，其法律制度中普遍包含了政策性金融機構設立目的、法律性質、經(jīng)營范圍、資金來源、監(jiān)管機制和法律責任等內容，為政策性金融機構實施內部管理和處理外部關系設定了嚴格的法律框架。如日本的《中小企業(yè)金融公庫法》第一條便開宗明義地規(guī)定：中小企業(yè)發(fā)展所需長期資金，一般金融機構難以融通時，本公庫予以資金融通；《日本開發(fā)銀行法》同樣在第一條中明確指出：日本開發(fā)銀行的目的在于通過提供長期資金，促進產業(yè)的開發(fā)和社會經(jīng)濟的發(fā)展，補充并獎勵一般金融機構。德國《復興信貸銀行法》明文規(guī)定了政策性金融機構特殊的公法法人地位：德國復興信貸銀行為以公法設立的法人團體。在規(guī)范政策性金融機構同商業(yè)性金融之間競爭方面，日本《政策投資銀行法》第20條確立了不得與商業(yè)性金融機構競爭的原則，銀行所從事的發(fā)放貸款、擔保債務、購買公司債券、應政府要求取得資產要求權或進行投資等業(yè)務，只有在確認它們能產生利潤以保證能夠有投資回報的情況下，才能進行；德國《復興信貸銀行法》規(guī)定了復興信貸銀行必須保持補充性與中立性兩大原則，既要彌補商業(yè)性金融在諸多領域中的缺陷，又不得挾政策支持及政府優(yōu)惠同商業(yè)銀行不公平競爭。《日本政策投資銀行法》明確建立了穩(wěn)定的財政撥付援助機制：該銀行可以從政府借入資金……可以從其他銀行和金融機構借入短期資金，用于滿足現(xiàn)金流量需要或財務省規(guī)定的其他要求。針對監(jiān)管機制，《德國復興信貸銀行法》第12章則規(guī)定了：該銀行由聯(lián)邦政府指定財政部門進行監(jiān)督，監(jiān)督當局有權采取一切措施，以確保該銀行的業(yè)務運作符合有關法律、法規(guī)的規(guī)定。法律責任的追究和承擔則嚴格規(guī)定了政策性金融機構負責人和職員的經(jīng)濟和行政處罰，如日本《住宅金融公庫法》第32條規(guī)定：公庫的負責人在違反本法、融通法、保險法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有權將其解職。我國政策性銀行在20多年的機構運行過程中，出現(xiàn)了諸如權力尋租、定位不準、不良貸款規(guī)模偏大、政策性金融資源配置分散，甚至出現(xiàn)了超越政策性業(yè)務范圍同商業(yè)性金融機構主動的、不公平競爭的越軌行為等一系列問題。究其根源，在于我國政策性金融機構的組織、運行和決策僅依據(jù)成立之初的內部章程，缺少專門的法律，使機構運作無序，監(jiān)管也無法可依。“法者，治之端也”。法律作為穩(wěn)定、有力的社會控制手段，能夠對政策性金融機構的越軌行為予以懲罰，并對規(guī)范行為做出正向引導。所以，政策性金融立法的國際慣例與國內立法缺失的歷史教訓，呼吁我國加快政策性金融立法步伐，高度重視并采用法律這一有效的社會控制手段推進政策性金融改革，在法治的框架內規(guī)范政策性金融改革。

三、構建政策性金融機構法制體系是實現(xiàn)法治化的前提條件

市場經(jīng)濟是法治的經(jīng)濟，法律的指引、評價、預測、強制與教育功能為市場有效運轉構建了一個有序的制度平臺，同時提供了系統(tǒng)、完善的保障。立法的目的不在于對越軌行為的事后懲戒，而應注重事前的引導與警示。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。當前，一些市場亟須的基礎性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我國政策性金融現(xiàn)行的制度規(guī)則（主要是政府的政策性文件與政策性金融機構的內部章程）也已滯后于發(fā)展實踐，專門針對政策性金融機構治理與運行的法律尚屬空白，法律的系統(tǒng)性、體系性還不強。建立健全政策性金融法律制度體系，是保障和實現(xiàn)機構法治的基礎，要實行政策性金融機構法治，必須具有完備的政策性金融法制。法治也是法制的立足點和歸宿，政策性金融法制的發(fā)展前途必然是最終實現(xiàn)政策性金融法治。從實現(xiàn)我國金融領域法治化角度來看，必須不加歧視性地將政策性金融上升到與商業(yè)性金融同等的法律地位。因此，當前和今后一個時期，應當重點做好政策性金融等領域的法規(guī)層級的完善和提升工作，構建政策性金融法律制度體系。

（一）強化政策性金融立法的國家建設與非市場治理機制影響競爭行為、過程和結果的重要因素是競爭的規(guī)則。根據(jù)龐德的社會控制理論的利益學說，社會生活中的利益分為個人利益、公共利益和社會利益，社會成員在一定的情境互動中，這三種利益不可避免會產生競爭甚至沖突，運用法律進行社會控制的關鍵在于承認、確定、實現(xiàn)和保障利益。即以法律的規(guī)定為依據(jù)，決定、承認哪些利益，在什么范圍內對其進行保障，如何保障。法律的社會控制最終目的便是以最小的成本消耗獲得整個社會利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的設計上，要反映出社會公眾認可的價值觀念和各主體的利益需求，并實現(xiàn)社會的公平合理。這就要求政策性金融立法應該充分發(fā)揮政府干預或國家治理的主體性功能作用，通過非市場治理機制公正地協(xié)調各方利益，提高政策性金融機構的國家治理能力。為了避免社會風險，在宏觀上對社會運行進行控制，既是人們的期望，也常常表現(xiàn)為政府的管理行為。盡管社會控制并不限于國家權力，但實際上，國家是最強有力的社會控制者的代名詞。

（二）科學認識政策性金融立法的制度基礎和立法宗旨從認識層面承認政策性金融是糾正政府失靈、兼顧經(jīng)濟發(fā)展和社會合理性的特殊的金融制度安排，與商業(yè)性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充當政府經(jīng)濟與社會調節(jié)管理職能的工具，專門為關乎國計民生的各種形式的強位弱勢群體提供資金、擔保及保險等方式的金融服務，補充并引導商業(yè)性金融，促進這些特殊目標群體的經(jīng)濟增長與社會進步。政策性金融的性質，則體現(xiàn)的是一種非營利公共性和社會合理性的屬性。經(jīng)濟轉型時期，政策性金融機構的改革更應牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目標，所有經(jīng)營運作手段都要圍繞這個中心目標。從功能觀點來看，政策性金融不單是政府財政的簡單外延，而是具有信用性、有償性和一定盈利性的金融制度安排，通過資本流動、資金有償借貸等過程，與商業(yè)性金融機構建立平等的合作關系，與“三農”、中小企業(yè)、國計民生領域等資金需求方建立平等的借貸關系。在科學認識政策性金融制度的基礎上，明確政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者創(chuàng)設法律所預期實現(xiàn)的目的。政策性金融立法，既不能偏離政策性金融制度安排的宗旨和性質，也要體現(xiàn)規(guī)范政策性金融機構運作行為和保障政策性金融可持續(xù)發(fā)展的目的，即權益和責任有機統(tǒng)一。尤其是必須堅持和體現(xiàn)國家政策導向與戰(zhàn)略意圖，持續(xù)發(fā)揮政策性金融機構在金融資源配置中的導向作用，履行扶持強位弱勢群體的職能，彌補市場失靈。立法還要處理好政策性金融機構已形成的各種利益團體的利益關系，避免成為立法進程中的阻礙。

（三）界定政策性金融機構的法律地位和法人治理結構法律地位是法律賦予自然人、單位、組織等一定的人格，限定其在法律關系中可以獨立行使權力和履行義務的范圍。政策性金融機構只有明確了法律地位，才能夠在法律規(guī)定的范圍內進行各項活動，越過法律權限必然會受到相應懲罰。從建立目的和改革路徑來看，政策性金融機構屬于特殊公法法人，應采用公司制，按照職責明確、制衡有效、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立起由董事會、監(jiān)事會和高級管理人員組成的法人治理結構。根據(jù)各政策性金融機構履行職能的不同，其中董事會成員可由財政部、商務部、農業(yè)部、銀監(jiān)會等有關部委負責人和相關領域的專家組成，行使政策性金融各領域發(fā)展改革中對重大事項決策和協(xié)調的權力，直接對國務院負責。這種管理體制下易于處理好各政策性金融機構同各主管部門的利益關系以及所有者和經(jīng)營者之間的權責關系，減少行政干預，提高效率。

（四）規(guī)范政策性金融機構業(yè)務范圍和考核制度政策性金融制度體系是包括政策性銀行、保險、擔保、信托、投資基金、資產管理等在內相互補充的機構體系和業(yè)務體系。立法中要協(xié)調好政策性金融機構與商業(yè)性金融機構的經(jīng)濟關系，即明確界定政策性金融機構的業(yè)務領域，防止其業(yè)務因利益集團的利益而發(fā)生偏離，避免政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務的交叉重疊。對政策性金融機構績效考核，要以實現(xiàn)國家政策程度為基礎和前提，考核體系指標要從政策性金融機構的財務穩(wěn)健度和國家政策實現(xiàn)度兩方面設計，減少其片面追求盈利的動機和行為。要嚴格區(qū)分政策性金融機構的政策性虧損和經(jīng)營性虧損，對于政策性虧損的部分，由政府財政予以補貼；經(jīng)營性虧損部分必須依法追究相關人員的經(jīng)濟與法律責任。

（五）建立健全政策性金融機構問責追責機制責任追究是法律對越軌行為的懲治，體現(xiàn)了法律的強制性與震懾力。可借鑒日本對政策性金融機構的立法實踐，單獨增設罰則一章，具體規(guī)定政策性金融活動中各責任主體所要承擔的行政或刑事處罰等法律后果，理順各自權責關系。在立法規(guī)范和依法監(jiān)管的基礎上，真正形成從終端到源頭的問責追責倒逼機制。政策性金融機構是執(zhí)行政府經(jīng)濟政策的特殊金融機構，因此要對政府決策失誤與政策性金融機構執(zhí)行失誤嚴加判別，建立公平的追責機制也應是依法治理政策性金融機構的應有之義。

作者：王偉 王漫雪 單位：遼寧大學經(jīng)濟學院