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戰(zhàn)時(shí)社會(huì)保障事業(yè)是中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)行政之始。國(guó)民政府為推行社會(huì)保障事業(yè)，構(gòu)建了從中央到地方的領(lǐng)導(dǎo)體系，制定了一批相關(guān)的法律法規(guī)，形成了政策由消極救濟(jì)到積極保障，事業(yè)推進(jìn)由點(diǎn)到面逐步發(fā)展的特點(diǎn)。使戰(zhàn)時(shí)社會(huì)保障事業(yè)在一定程度上開展，并對(duì)保持社會(huì)穩(wěn)定，增強(qiáng)抗戰(zhàn)后勁起到了積極作用。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)是中日兩國(guó)在十九世紀(jì)三十年代進(jìn)行的一場(chǎng)決死的戰(zhàn)爭(zhēng)。中國(guó)人民經(jīng)受了前所未有的巨大災(zāi)難。社會(huì)保障尤顯重要與迫切，國(guó)民政府本著幫助人民渡過戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，保持社會(huì)穩(wěn)定，增加抗戰(zhàn)的后續(xù)力量，初步建立起與戰(zhàn)時(shí)相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，主要包括社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)、兒童福利、職業(yè)介紹等方面，并起到了一定的積極作用。

1成立全國(guó)性的社會(huì)保障領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

成立全國(guó)性的社會(huì)保障領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，從組織上保證戰(zhàn)時(shí)社會(huì)保障事業(yè)開展，是國(guó)民政府建立社會(huì)保障體系的起點(diǎn)。抗戰(zhàn)爆發(fā)前，國(guó)民政府在軍事和經(jīng)濟(jì)方面抓緊準(zhǔn)備，以期與日本作持久作戰(zhàn)。社會(huì)保障方面除了一般常規(guī)的社會(huì)救濟(jì)外沒有具體的措施。抗戰(zhàn)開始后，國(guó)民政府考慮到敵強(qiáng)我弱的現(xiàn)狀,勢(shì)必會(huì)造成數(shù)額巨大的難民。因此1937年7月，國(guó)民政府設(shè)置非常時(shí)期難民救濟(jì)委員會(huì)。1938年4月，難民救濟(jì)委員會(huì)改稱賑濟(jì)委員會(huì)。隨著國(guó)內(nèi)形勢(shì)變化，戰(zhàn)爭(zhēng)已成膠著狀態(tài)，日本無(wú)力徹底征服中國(guó)。國(guó)民政府開始認(rèn)識(shí)到社會(huì)建設(shè)的重要性：社會(huì)建設(shè)是其他一切建設(shè)的基礎(chǔ)，更是穩(wěn)定民心，恢復(fù)民力，增強(qiáng)長(zhǎng)期抗戰(zhàn)后續(xù)力量的根本措施。因此認(rèn)為建立社會(huì)行政專責(zé)機(jī)構(gòu)是有必要的。1941年11月，中央社會(huì)部改隸行政院，開始了我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)行政事業(yè)。行政院社會(huì)部有兩大塊業(yè)務(wù)：一方面接受中央社會(huì)部業(yè)務(wù)，設(shè)立民眾組訓(xùn)司主管；一方面接辦振濟(jì)委員會(huì)業(yè)務(wù)，設(shè)立社會(huì)福利司主管。社會(huì)福利司是社會(huì)行政的主要部門，社會(huì)福利司下設(shè)七個(gè)部門：社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)由第一科主管；農(nóng)業(yè)福利業(yè)務(wù)由第二科主管；社會(huì)服務(wù)業(yè)務(wù)由第三科主管；職業(yè)介紹業(yè)務(wù)由第四科主管；社會(huì)救濟(jì)業(yè)務(wù)由第五科主管；兒童福利業(yè)務(wù)由第六科主管；工礦檢查由工礦檢查室主管。根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，1945年到1946年間，工礦檢查室改為工礦檢查處，第三科改為社會(huì)服務(wù)事業(yè)管理處，1947年將第一科擴(kuò)充為社會(huì)保險(xiǎn)局。1938年國(guó)民黨五屆四中全會(huì)任命陳立夫?yàn)樯鐣?huì)部部長(zhǎng)，張道藩、馬超俊為社會(huì)部副部長(zhǎng)。1939年五屆六中全會(huì)任命谷正綱為社會(huì)部部長(zhǎng)，王秉鈞、洪灡友為社會(huì)部副部長(zhǎng)。社會(huì)部及其所屬機(jī)構(gòu)的健全，使戰(zhàn)時(shí)社會(huì)保障的行政有了全國(guó)性的領(lǐng)導(dǎo)，社會(huì)福利工作也能在專業(yè)分工的組織下得到迅速而又合理的發(fā)展。全國(guó)各地社會(huì)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立與推廣，使戰(zhàn)時(shí)社會(huì)保障盡可能的在中國(guó)廣大區(qū)域開展。一是到1943年12月社會(huì)部建立了重慶社會(huì)服務(wù)處，遵義社會(huì)服務(wù)處，衡陽(yáng)社會(huì)服務(wù)處，貴陽(yáng)社會(huì)服務(wù)處，內(nèi)江社會(huì)服務(wù)處，重慶實(shí)驗(yàn)救濟(jì)院，重慶殘廢教養(yǎng)所，重慶游民訓(xùn)練所，重慶嬰兒保育院，北碚兒童福利實(shí)驗(yàn)區(qū)等17個(gè)直轄社會(huì)部福利機(jī)關(guān)。業(yè)務(wù)涉及到勞工福利、兒童福利、社會(huì)救濟(jì)等諸多方面。社會(huì)部直屬福利機(jī)關(guān)的建立及業(yè)務(wù)開展，為社會(huì)福利推向全國(guó)打下了基礎(chǔ)；二是各省、市、縣社會(huì)行政機(jī)構(gòu)的建立。到1940年2月，四川、云南、廣東、廣西、浙江、江西等11個(gè)省份設(shè)立了社會(huì)處，重慶市設(shè)立社會(huì)局。除全部淪陷外的其余全部省份，在民政廳里進(jìn)行設(shè)科辦理社會(huì)行政事務(wù)。敵占區(qū)省市的社會(huì)工作和人民團(tuán)體的祖訓(xùn)，委托各該省、市黨部辦理。到1944年3月底已有378個(gè)縣、市設(shè)置社會(huì)科。社會(huì)保障工作開始在全國(guó)范圍內(nèi)開展。

2制定相應(yīng)的法律法規(guī)

制定相應(yīng)的法律法規(guī)，使社會(huì)保障這項(xiàng)新興的事業(yè)有法可依、有規(guī)可循。國(guó)民政府在這方面做了大量工作。到1945年3月底，完成的社會(huì)保障制度立法的有：《工廠檢查法》，《職業(yè)介紹法》，許多相關(guān)的法律法規(guī)都在起草審議之中。國(guó)民黨中央也通過了大量關(guān)于社會(huì)保障方面的議案。從1938年4月國(guó)民黨臨時(shí)全國(guó)代表大會(huì)到1945年3月國(guó)民黨六屆二中全會(huì)，中央通過的有關(guān)戰(zhàn)時(shí)社會(huì)政策議案有42個(gè)，其中社會(huì)保障方面的議案有19個(gè)。這些議案對(duì)戰(zhàn)時(shí)社會(huì)保障的重要性，以及各項(xiàng)具體工作作了詳細(xì)規(guī)定。

2.1社會(huì)保險(xiǎn)

在社會(huì)保險(xiǎn)方面，有《擬請(qǐng)舉辦黨員保險(xiǎn)籍以增進(jìn)黨員福利案》，《請(qǐng)舉辦健康保險(xiǎn)案》，《請(qǐng)確定戰(zhàn)時(shí)保險(xiǎn)制度案》，《請(qǐng)確立社會(huì)保險(xiǎn)立法原則案》。這些保險(xiǎn)方面的議案充分估計(jì)了戰(zhàn)時(shí)保險(xiǎn)的作用：“減少國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)，有益戰(zhàn)時(shí)財(cái)政。”對(duì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展，主張從國(guó)民黨員，公務(wù)員，公務(wù)機(jī)關(guān)保險(xiǎn)開始，逐漸推廣到平民的商業(yè)保險(xiǎn)、人壽保險(xiǎn)的方式。對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和經(jīng)費(fèi)來源，提出由中央撥出基金，交由四行總行和它的全國(guó)分支機(jī)構(gòu)，展開戰(zhàn)時(shí)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

2.2勞工福利

在勞工福利方面，1941年12月22日，國(guó)民黨五屆九中全會(huì)通過《確定勞工福利事業(yè)經(jīng)費(fèi)來源以利推行案》，對(duì)勞工福利事業(yè)經(jīng)費(fèi)來源作了詳盡規(guī)定。凡是有雇主的工人，福利經(jīng)費(fèi)由工廠礦場(chǎng)開辦費(fèi)中提出1%—5%，由工廠礦場(chǎng)每月工資總額中提出2%—5%，由工廠礦場(chǎng)年終盈余中提出5%，由每月工人工資中提取1%—5%，加上政府獎(jiǎng)勵(lì)構(gòu)成；凡是無(wú)一定雇主的工人，福利金由工人每月實(shí)際收入中提取1%—5%，其余部分由政府補(bǔ)助。這里體現(xiàn)的是集體、個(gè)人和政府三級(jí)負(fù)擔(dān)的原則，從理論上說是合理而可行的。另有《請(qǐng)?jiān)鲇唲诠ふ呔V領(lǐng)策》，《勞工政策綱領(lǐng)案》，政府取締包工剝削，工資以同工同酬為原則，還有一些對(duì)婦女和童工的保護(hù)規(guī)定：“女工及童工不得從事深夜及笨重危險(xiǎn)工作，女工在生產(chǎn)前后，應(yīng)予以適當(dāng)假期與醫(yī)藥補(bǔ)助”。

2.3社會(huì)救濟(jì)

在社會(huì)救濟(jì)方面，1941年7月6日，國(guó)民黨五屆七中全會(huì)通過《寬籌救濟(jì)費(fèi)利用移運(yùn)后方難民以發(fā)展生產(chǎn)生產(chǎn)事業(yè)而宏救濟(jì)案》。戰(zhàn)時(shí)持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)，遷移至后方的難民越多，政府應(yīng)籌集大量經(jīng)費(fèi)，用于開墾荒地與設(shè)立工廠，“寓救濟(jì)于生產(chǎn)，俾災(zāi)民自食其力，各得其所”。這種救濟(jì)經(jīng)費(fèi)的使用對(duì)救濟(jì)難民與增強(qiáng)國(guó)力兩利。其它一些社會(huì)救濟(jì)案涉及對(duì)東南沿海漁民救濟(jì)，對(duì)戰(zhàn)時(shí)失學(xué)青年的救濟(jì)和善后救濟(jì)等等。中央和地方各級(jí)社會(huì)保障領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的建立，相關(guān)法律規(guī)范的制定與實(shí)施，為戰(zhàn)時(shí)社會(huì)保障依法有序的推行提供了前提條件。

3推行社會(huì)保障過程的特點(diǎn)

社會(huì)保障是人類社會(huì)發(fā)展到一定階段的一種基本需要，它“是社會(huì)的穩(wěn)定器和調(diào)節(jié)器”。社會(huì)保障的主要項(xiàng)目和推行的過程也是根據(jù)社會(huì)的不同需求來確定的。國(guó)民政府根據(jù)當(dāng)時(shí)處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)這個(gè)國(guó)情，推行實(shí)施主要社會(huì)保障項(xiàng)目的過程有如下特點(diǎn)。

3.1社會(huì)保障政策已由消極單純救濟(jì)向積極的生產(chǎn)自救方面發(fā)展

如兒童福利方面，國(guó)民政府花大力氣對(duì)不幸兒童進(jìn)行救助、收容，但兒童教養(yǎng)院不是作為收容所。教養(yǎng)的關(guān)鍵在于使孩子獲得合理成長(zhǎng)，享受合理教育，保障兒童權(quán)益，使之成為國(guó)家有用之才。由于有了這樣積極的培養(yǎng)目標(biāo)，全國(guó)各兒童教養(yǎng)院為抗戰(zhàn)和國(guó)家建設(shè)培養(yǎng)了大量有用人才。河南（西峽口）兒童教養(yǎng)院在1940年到1943年間，收養(yǎng)兒童2000余名，“三年來升入國(guó)立第一中學(xué)、第十中學(xué)，戰(zhàn)區(qū)中學(xué)，以及志愿從軍，保送第二集團(tuán)軍，第三十三集團(tuán)軍，第三十軍，第三十七補(bǔ)訓(xùn)處，第七軍需局，直接參加抗戰(zhàn)工作的共達(dá)500余名。”如職業(yè)介紹，是抗戰(zhàn)勝利前后著重推出的一項(xiàng)社會(huì)保障措施。隨著抗戰(zhàn)勝利的來臨，國(guó)家百?gòu)U待興、大量軍人轉(zhuǎn)業(yè)。廣大人民能否獲得工作，避免失業(yè)是關(guān)系到戰(zhàn)后社會(huì)秩序安定及國(guó)家重建的大局。社會(huì)部指定專人起草《國(guó)民就業(yè)法》，作為指導(dǎo)職業(yè)介紹的根本依據(jù)。從1944年7月1日到1945年7月31日一年中，求職登記者是11.434人，介紹成功是842人，平均每月介紹成功70余人。這在當(dāng)時(shí)已屬了不起的成績(jī)。

3.2社會(huì)保障的業(yè)務(wù)和設(shè)施均采取先試驗(yàn)后推廣，由點(diǎn)到面逐步發(fā)展的模式

戰(zhàn)時(shí)社會(huì)保障事業(yè)是個(gè)全新的工作，既無(wú)可循的成規(guī)，又無(wú)參考資料，再加之人民群眾對(duì)社會(huì)保障普遍陌生，認(rèn)識(shí)不足，推廣起來較為困難。戰(zhàn)時(shí)社會(huì)保障事業(yè)從無(wú)到有，從有到好，從好到多，這就需要做大量具體仔細(xì)的工作。如社會(huì)救濟(jì)：戰(zhàn)前社會(huì)救濟(jì)都是本著慈善的觀念，各地舉辦社會(huì)救濟(jì)事業(yè)多是因襲成規(guī)，各自為政，沒有具體制度。國(guó)民政府改變了社會(huì)救濟(jì)慈善的觀念，特別是社會(huì)部改隸行政院后，努力使戰(zhàn)時(shí)社會(huì)救濟(jì)事業(yè)走上正軌。如延聘專家，起草相關(guān)法規(guī)，制定《各省、市社會(huì)處組織大綱》，規(guī)定社會(huì)處的組織與章程，對(duì)救濟(jì)設(shè)施、救濟(jì)方法、救濟(jì)費(fèi)用都有明確規(guī)定。頒訂《救濟(jì)事業(yè)基金管理辦法》，對(duì)基金來源與合理使用作出規(guī)定。有了上述基礎(chǔ)，救濟(jì)設(shè)施漸次展開，救濟(jì)事業(yè)有了長(zhǎng)足進(jìn)步。到1945年6月底止，全國(guó)建立救濟(jì)院713所，慈善團(tuán)體336個(gè)。到1944年，救濟(jì)院為828個(gè)。總計(jì)受院內(nèi)救濟(jì)者149.292人，受院外救濟(jì)者6.683.847人。平民受醫(yī)藥救濟(jì)者14，609.195人。除此之外，根據(jù)不斷變化的國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，國(guó)民政府在社會(huì)救濟(jì)領(lǐng)域還開展了一些特殊救濟(jì)：敵寇敗退地區(qū)辦理收復(fù)地區(qū)救濟(jì)；貧病同胞，求治無(wú)門，舉辦免費(fèi)醫(yī)療救濟(jì)；冬季嚴(yán)寒，貧民衣食兩缺，舉辦冬令救濟(jì)等。國(guó)民政府根據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)局勢(shì)的變化，根據(jù)不同時(shí)期不同階段，受救濟(jì)人的實(shí)際需要，及時(shí)調(diào)整社會(huì)救濟(jì)范圍、重點(diǎn)和方法，推出一些符合實(shí)際需要的新的救濟(jì)項(xiàng)目，使戰(zhàn)時(shí)社會(huì)救濟(jì)起到應(yīng)有的效能。在設(shè)施方面采取由建立據(jù)點(diǎn)而普及全面的方法。社會(huì)保障的設(shè)施應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置，每一個(gè)時(shí)期社會(huì)保障的重點(diǎn)也不一樣。在戰(zhàn)爭(zhēng)初期，戰(zhàn)區(qū)難童紛紛流入重慶，社會(huì)部立即在重慶設(shè)立6所育幼院；難民與失業(yè)人員求職無(wú)門，又設(shè)職業(yè)介紹所；抗戰(zhàn)勝利、難民返鄉(xiāng)、大批軍人復(fù)員，社會(huì)部又在漢口、九江、南京地區(qū)交通要地設(shè)社會(huì)服務(wù)處。這樣，社會(huì)福利設(shè)施由點(diǎn)到面漸漸推向全國(guó)。到1947年職業(yè)介紹所發(fā)展到570余所，救濟(jì)院所達(dá)3000余單位，育幼機(jī)關(guān)達(dá)2000余單位，幾乎遍及全國(guó)。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)期間，國(guó)民政府在中國(guó)社會(huì)保障政策給予了高度的重視，積極參與、推進(jìn)戰(zhàn)時(shí)中國(guó)社會(huì)建設(shè)的發(fā)展及戰(zhàn)后國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的恢復(fù)，雖然取得了一定的積極成果，但由于國(guó)民政府政策的局限性，戰(zhàn)時(shí)社會(huì)保障的一些項(xiàng)目只是敷衍了事，如社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目中的小本貸款服務(wù)，1944年度，借款人數(shù)461.601人，貸出金額為22.119.920元，平均每人貸款47.92元。當(dāng)時(shí)國(guó)統(tǒng)區(qū)通貨膨脹，物價(jià)猛漲，貨幣貶值，向人民發(fā)放如此小數(shù)額的貸金，無(wú)異于杯水車薪，效果不大。另外還存著社會(huì)保障專業(yè)人才奇缺，中央和地方行動(dòng)配合不夠密切，使得社會(huì)保障事業(yè)無(wú)異于揚(yáng)湯止沸。

作者：郭瑩瑩 王光銀 單位：杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院