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一、我國商業銀行內部控制法律制度概述

（一）商業銀行內部控制的概念

根據2007年中國銀行業監督管理委員會頒布的《商業銀行內部控制指引》商業銀行內部控制是商業銀行為實現經營目標，通過制定和實施一系列制度、程序和方法，對風險進行事前防范、事中控制、事后監督和糾正的動態過程和機制，其作用就是根據經營目標，建立一個機制來管理銀行風險。

20世紀90年代初，我國尚處于改革開放初期，我國商業銀行內部控制萌芽，就是對呆滯賬的控制。1992年美國COSO委員會頒布五要素的內部控制框架（簡稱COSO報告），引發了全球性內部控制高潮，也給我國商業銀行提出了建設內部控制制度的要求。經過十幾年的發展，我國商業銀行在內部控制方面取得了長足的進步。隨著現代經濟的發展，在銀行經營管理中，各種風險大量增加，為有效控制風險，銀行不得不建立內部控制減少風險帶來的損失，以實現經營目標。很難想象沒有內部控制的現代商業銀行如何在大量風險存在的市場中競爭和發展。2008年由次級房屋信貸危機引發的全球金融危機。

（二）我國商業銀行內部控制立法情況

1995年通過2003年修改的商業銀行法，對內部控制的規定應該是我國最早關于商業銀行內部控制的法律規定了，但這些規定過于粗糙、簡單，操作性不強。中國人民銀行于1996年11月11日的《商業銀行授權、授信管理暫行辦法》規定，商業銀行實行一級法人體制，必須建立法人授權制度。1997年，中國人民銀行正式出臺了《加強金融機構內部控制的指導原則》隨后又頒布《進一步加強銀行會計內部控制和管理的若干規定》，對商業銀行會計的內部控制提出了具體明確的要求。1998年，人民銀行頒布《關于進一步完善和加強金融機構內部控制建設的若干意見》，提出了用1到2年時間形成一套權責分明、平衡制約、規章健全、運作有序的內控機制。銀監會2004年則頒布了《商業銀行內部控制評價試行辦法》（2005年起實施）、2006年6月頒布的《銀行業金融機構內部審計指引》、2007年頒布實施了《商業銀行內部控制指引》，財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會于2008年聯合頒布了《企業內部控制基本規范》，自2009年7月1日起在上市公司范圍內施行。這些規定和制度的出臺，有力地促進了我國商業銀行的內部控制建設。

二、我國商業銀行內部控制法律實施中存在的問題

（一）內控制度缺乏獨立性

《商業銀行內部控制指引》第一百三十二條規定商業銀行應當指定不同的機構或部門分別負責內部控制的建設、執行和內部控制的監督、評價。規定體現了內部控制的獨立性，遺憾的是，規定并沒有規定內控部門的行政獨立。實踐中，往往是內控制度的建設、執行和內部控制的監督、評價是同一部門甚而是同一人，使得內部檢查流于形式，特別內部審計部門直接受各級行長領導，不符合內部控制獨立性原則，嚴重削弱了監督部門的作用。

（二）銀行治理結構不完善

商業銀行應建立起完善的法人治理結構，即按決策系統、執行系統、監督反饋系統相互分工、相互制約的原則進行內部控制組織結構的設置。[1]各國對銀行風險問題經驗教訓的總結發現，良好的銀行公司治理是銀行風險管理和內部控制有效性的前提條件。沒有良好的公司治理結構，再好的內部控制機制都將是紙上談兵，無法發揮作用。治理結構不完善表現在：有些銀行的管理層擁有的權力太大，甚而凌駕董事會之上，內部控制對管理層的監督失靈；內部董事在董事會中居于主導地位，小股東權益被忽視。

（三）內控文化缺失

銀行制定一套內部控制措施，大多是為了應付監管機關，現有的經營政策和規章制度得不到有效執行。銀行在提高市場占有率，利潤方面雄心壯志，積極排兵布陣，而在風險管理和內部控制方面卻無心投入，意識不強。這種局面的形成與我國銀行市場化改革不久有關，從計劃經濟到市場經濟，銀行在市場意識方面提高了，對市場占有率，利潤比較重視，而對內部控制這樣的新興制度不太理解，不感興趣。很多銀行把內部控制等同于內部監督，把內部控制看成是一堆堆手冊、各種文件和制度。只有擁有良好的內控文化，讓內控文化進入銀行工作人員的血液里，銀行才能自覺地處處關注風險，關注和理解內部控制，實現銀行經營目標。

三、完善我國商業銀行內部控制法律制度的建議

鑒于上文分析，我國內部控制建設在內控獨立性、內控措施、內控文化等方面的問題，根據國外經驗和國內具體情況加以完善。

（一）立法方面

1.相關法律法規或規章明確規定違反內部控制的法律責任?，F階段我國法律法規，銀監會規章沒有明確規定銀行工作人員違反某些內部控制的法律責任問題，造成違反之人不用承擔法律責任，規定也就流于形式，不被重視。例如，對于上文中的由同一個部門負責內控制度的建設、執行和內部控制的監督、評價，就沒有規定法律責任，使得現實中，這樣的情況時常發生。

2.明確規定內控部門的行政獨立。由于現行法律法規規章并沒有強制規定內控部門的行政獨立問題使得很多內部審計部門直接受各級行長領導，不符合內部控制獨立性原則，嚴重削弱了監督部門的作用。因此我國法律應該明確規定內控部門的行政獨立性，借鑒國外經驗，形成直接向銀行董事會或銀行董事會中的稽核委員會和高級管理層報告的機制。

（二）執法方面

銀監會不定期組織有關部門經驗豐富的人員組成稽核檢查組異地進行審核。為了防止有的商業銀行分行內控制度流于形式，外部審計師不負責任或勾結串通，保障內控制度得到有效執行，銀監會應不定期組織有關長期從事銀行工作有豐富經驗的人員組成稽核檢查小組，然后異地進行核查。[2]對于商業銀行內部控制檢查的相關情況，提出處理意見。再好的規定，如果執法者執行不力，規定將成為一紙空文，因此對于貪污、受賄、瀆職等違法犯罪行為要嚴懲不貸。

（三）商業銀行方面

1.建立良好的公司治理組織結構。保持董事會的獨立性，董事會的構成應獨立于管理層，以足以監督、制衡其工作。為提高董事會的獨立性，國際銀行業普遍提高外部董事在董事會中的比例。建立董事會所屬的委員會，較為常見的委員會包括提名委員會、薪酬委員會、合規性委員會和稽核委員會。

2.大力加強內控文化建設，建立一支素質高富有執行力的內控隊伍。管理層要提高對內控功能的認識，要認識到內部控制對于銀行管理風險、實現經營目標的重要作用，對內控的認識要提高到一個新的高度，為內部控制的建設提供良好的控制環境。加強國內外先進內控理論的學習，并進行吸收創新。對于普通員工，應本著“以人為本”的原則，圍繞人的價值管理，展開銀行內部控制活動的各項活動，協調企業內部控制中的各種關系。根據全面、審慎、有效、獨立的原則，建立一套有機合適的內控機制。

3.加強內控制度的獨立性建設。嚴格執行《商業銀行內部控制指引》第一百三十二條有關內控獨立性的規定，借鑒國外經驗，形成直接向銀行董事會或銀行董事會中的稽核委員會和高級管理層報告的機制，隔離行政長官對內控的影響，讓內控部門獨立開展工作。