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摘要：

我國外匯運行形勢已進入新常態，長期以來實施的外匯管理規則監管模式已不適應新的形勢。本文分析了新常態下外匯管理由規則監管轉向原則監管的必要性，探討了外匯管理轉向原則監管過程中應注意的問題，最后提出了相關政策建議。

關鍵詞：

新常態；外匯管理；規則監管；原則監管

一、引言

隨著中國經濟步入新常態，在涉外經濟領域，我國外匯運行也已呈現一種新常態，主要有兩個標志：一是跨境資金流動從持續凈流入到趨向基本平衡。2014年以來，國際收支趨向基本平衡的態勢日趨明顯，當年經常項目順差與國內生產總值之比為2.1%，與2007年的歷史高點相比回落了近8個百分點。二是人民幣匯率由單邊升值趨向基本均衡，雙向波動成為常態。2015年4月和7月，國際貨幣基金組織兩次表示，近期人民幣匯率沒有明顯低估。2015年8月11日，人民幣兌美元匯率中間價報價機制調整，在人民幣匯率連續下跌后，曾有多次反彈。這表明人民幣匯率已經結束了長期以來的單邊升值趨勢，進入雙向波動階段。外匯運行進入新常態，需要對原有的外匯管理模式進行反思，轉變管理模式適應新常態。一直以來，金融監管領域有兩種模式，一種是以美國為代表的“規則導向監管”（rules-basedregulation），另一種是以英國為代表的“原則導向監管”（princi-ples-basedregulation）。規則監管通過制定具體的規則，規定金融機構能做什么，不能做什么，操作性強，但缺乏靈活性[1]。長期以來，我國外匯管理模式就是典型的規則監管，依賴數量龐大的規章制度對銀行和涉外經濟主體進行監管。隨著我國外匯運行步入新常態，外匯收支的規模在擴大、結構在豐富、工具在創新，原有的僵化的規則監管模式越來越難以適應涉外經濟發展的要求，外匯管理有必要轉向更富有彈性的原則監管，通過制定一些高層次的原則性規定來實現監管目標。

二、外匯管理轉向原則監管的必要性分析

（一）原則監管是宏觀審慎框架下系統性風險管理的要求事實上，我國外匯管理方式從2009年開始已經逐步由事前審批轉為事中事后監管上來，開始實行外匯管理簡政放權。外匯管理簡政放權不能是一放了之，要管得住系統性風險。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出要加快構建宏觀審慎框架下的跨境資本流動管理體系[2]。宏觀審慎強調的是宏觀的、系統性的風險，而注重微觀業務合規性的規則監管難以從宏觀角度識別與管理系統性風險。原則監管依靠的是高層次的規則，從風險管理的角度更能適應宏觀審慎管理的要求。

（二）原則監管更能適應外匯形勢和金融市場的變化隨著匯率定價機制的市場化，人民幣匯率雙向波動日趨明顯，為滿足經濟主體防范風險和境內外市場套利的需要，金融機構的業務創新層出不窮。如果繼續實施規則監管就要求外匯局不斷制定新的細致規章制度，應對改革和金融市場上的變化。結果是數量龐大的規章制度使銀行望而生畏，對業務量不大的中小銀行尤其如此。截至2014年末，國家外匯管理局宣布廢止和失效規范性文件700余件，保留有效法規仍然有297件[3]。而原則是一些層次更高的規則，有效性更為長久。如無論如何改革和業務創新，經濟主體辦理外匯業務都不能背離真實性原則的要求。

（三）原則監管可以有效防止銀行的道德風險詳細、具體的規則便于執行，但也可能導致銀行將主要精力投入到滿足監管形式上的要求，只注重業務的表面合規性，忽視背后的風險。也正因為表面合規后銀行不用承擔責任，一些商業銀行出于自身經濟利益的考慮，甚至與企業合謀避開外匯管理規定。即使是設計再嚴密的監管體系，頒布再多的法律法規都不免存在漏洞，這些漏洞往往被銀行和企業利用。原則監管更注重結果，將如何實現這些結果留給銀行，一旦政策執行出現問題，無論是疏忽還是惡意，銀行都將受到處罰。這種機制下，銀行不但不敢鉆法規的漏洞，而且還會積極主動執行相關法規，其目標和外匯監管部門的監管目標基本趨同。

（四）原則監管有利于業務創新外匯管理要立足于服務實體經濟，而海量細節化的、高度復雜的規則可能會使銀行不敢冒政策風險進行業務創新，服務企業的實際需求。原則監管減少了對銀行條條框框的限制，在銀行保證業務真實性并遵循一些基本原則的前提下，賦予銀行更多自主經營的權力，有利于銀行發揮主動性和創新的積極性，滿足實體經濟的需要。

三、外匯管理轉向原則監管應當注意的問題

原則監管不只是制定幾個重要的原則，還應考慮與金融體系現狀是否適應、如何讓原則落地等因素。

（一）原則監管有效實施的前提是銀行業較高自律和內控水平英國實施原則監管有其歷史文化傳統方面的原因，其金融體制是漫長的資本主義經濟發展過程中逐步演進的結果，銀行經歷了較長的自律發展階段。金融業監管建立在非正式的“道義勸說”和“君子協定”基礎上，基本上是通過銀行的自我約束來實現的。多數銀行都會自覺地在法律框架下經營，監管者的權利大部分情況下僅是一種威懾，很少使用。有研究表明，原則監管能夠有效實施是與一定的金融業基礎環境相適應的。銀行內控水平越高，越有利于原則監管的實施，若內控水平較差，原則監管的效率也差。原則監管要能在外匯管理中得到有效實施，銀行的自律和內部控制水平需要達到一個較高水準。

（二）實施原則監管不能放松監管要求有觀點認為英國原則監管是“輕的監管”（lighttouch）或“軟的監管”（softtouch）。原則監管實際上既不輕，也不軟，可能比規則監管更有威懾力。原則監管能夠有效發揮效力一定程度上是以其處罰威懾力為基礎的，英國金融服務管理局（FSA）就把銀行對原則的嚴格遵守作為有效監管的根本。2005年6月，花旗銀行集團在進行歐洲政府債券交易時的做法頗具爭議，違反了行業中一些不成文的規定，被FSA罰款1390萬英鎊。FSA認為，花旗銀行違反基本原則第2、第3條，在業務過程中沒有體現投資銀行應有的技能、注意和審慎，而且沒有對業務進行有效的控制和管理。值得注意的是，花旗集團在法國也從事了類似交易，但是沒有被罰，因為法國當局認為沒有違反當時的法律。花旗集團在表示歉疚的同時，也指出公司并沒有違反英國的市場規范。從這個案例可以看出，實施原則監管后不但沒有放松監管要求，反而應該更加嚴格，提高監管威懾力，有效堵住規則制定中的疏漏之處，讓銀行不敢鉆空子。

（三）實施原則監管是一個漸進過程原則監管與規則監管不是完全對立的，而是相互補充的。以英國為例，監管當局并不是放棄規則，在基本原則下面還保留了一些詳細的規則。實際上，所謂原則監管是一種“更多以原則為基礎的監管”（MorePrinci-ples-BasedRegulation），是將原則與規則相結合，并不斷地在二者之間尋找平衡點[4]。因此，外匯管理中實施原則監管是一個漸進的過程，原則監管并不是要拋棄所有規章和規則，而是由于目前實施外匯監管所依據的監管規章、規則過于繁雜，增加了操作的難度，需要對現有的規則進行改革，更多地依據注重結果的、高層次的規則和相應的原則實施監管。在一些情況下，仍然需要依靠詳細和描述性的程序確保政策得到落實。因此，外匯管理提倡的應是“更多的原則導向監管”，這是一個不斷改進的過程，不能一下子完全放棄規則，而是逐漸減少規則的數量，逐漸強調原則的作用。

（四）原則監管應以結果為導向實施原則監管后，監管者應該更注重結果，而將如何實現這些結果留給被監管機構的高級管理層。目前，外匯管理逐漸開始強調銀行要遵循“展業三原則”，即“了解客戶”“、了解業務”和“盡職審查”。“展業三原則”的提出增強了外匯管理的靈活性，對商業銀行提出了更高的要求。銀行不能再像以前一樣，只要機械地遵守了某項規則，或者按照法定程序運作業務，即使最后證明經濟主體的業務真實性存在問題，也被認為合規守法經營。目前“，展業三原則”還處于探索階段，真正落地還存在一些困難，外匯局需要對這些原則進一步具體化，并制定一些輔助性原則，便于銀行執行。原則監管得到有效實施后，只要銀行在執行外匯管理政策中出現問題，銀行就要被追責。

四、相關政策建議

（一）加強商業銀行內控建設由于歷史原因，各商業銀行以往注重的是如何從形式上機械地執行外匯局具體、明確的法規，內控制度方面是個薄弱環節。從外匯管理實踐來看，也確實如此，部分商業銀行在執行外匯管理法規方面內部控制乏力，自律能力還比較差，風險管理能力仍然不是很強。外匯局提出的“展業三原則”屬于理念上的原則，不僅每家銀行都有各自的理解和解讀，即使在同一家銀行層面，從總行到分行，再到支行，每一級部門的理解都有差異。如果內控制度有效性缺失，“展業三原則”缺乏完備有效的制度作為支撐，直接導致合規性操作流于形式。這種情況下，如果只注重制定原則，不注重提高銀行內控水平，原則監管可能面臨失敗。因此，外匯局應大力促進商業銀行的內控建設，將內控制度建設作為外匯檢查的重點。

（二）可以考慮實行分類監管我國從事外匯業務的銀行包括四大國有銀行、股份制商業銀行、政策性銀行、城市商業銀行、農村商業銀行以及外資銀行的分支機構。這些不同層次的銀行成立時間、業務水平、資產規模、管理成熟度、發展模式等都有所不同，用同樣的監管方式和方法效果不會很理想。我們可以借鑒英國金融監管中的一行一策的做法，對不同銀行采取不同的監管模式。對于公司治理良好、業務經營規范的商業銀行，如四大國有商業銀行以及部分股份制商業銀行考慮采用原則監管，賦予其更多的靈活性和自由。而對于那些成立時間較晚、公司治理水平一般、業務經營不夠規范的商業銀行應以規則監管為主、原則監管為輔，防范風險，對其業務種類和業務創新予以限制。在這些銀行公司治理和內部管理提升后，再逐漸轉向監管。

（三）嚴厲處罰違規的金融機構對于內控制度存在缺陷以及內控制度未得到有效執行的銀行應予以嚴厲處罰，產生震懾效果。英國的經驗表明，具有高度權威的監管機構對商業銀行“道義勸說”的有效性是原則監管能夠成功的關鍵之一。嚴厲的巨額處罰是保持監管機構權威性的重要手段。在相關處罰方面，外匯管理可以參考國外反洗錢的相關規定。如2014年1月，英國的金融行為監管局對標準銀行處以700多萬英鎊的罰款，實際上監管當局并沒有發現其客戶有洗錢行為，而只是因為其制定的內控制度存在缺陷且未得到有效執行。

（四）加強外匯管理人員培訓，培養復合型監管人才原則監管意味著監管者和被監管者面對的不完全是清晰明確的法規條文，要根據現實情形做出靈活審慎的職業判斷，這對人員素質提出更高的要求。監管人員需要具備更高的分析能力、更專業的知識和更高的判斷能力，才能體現監管的權威性。外匯管理部門應加大自身隊伍的培訓力度，加強對外匯市場運行、金融機構外匯業務運作等的了解，不斷提升監管效果。原則導向強調監管者與被監管者之間的持續而充分地溝通，因此，被監管者的人員素質也要相應改變和提升。

參考文獻：

[1]AnitaI.Anand，Rulesv.PrinciplesasApproachestoFinancialMarketRegulation，HarvardInternationalLawJour－nal，Vol.49，2008.

[2]周琰.主動適應新常態奮力開創外匯管理改革新局面[N].金融時報，2015-01-10.

[3]易綱.全面推進依法治國提高外匯管理依法行政能力[J].中國外匯，2015（1）.

[4]曹建華，高澤湖.從規則到原則———FSA監管方法改革及對我國銀行業監管的啟示[J].中國金融，2007（13）

作者：苗啟虎 單位：中國人民銀行海口中心支行