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摘要：中國的外債管理體制從改革開放以來一直在發展，雖然取得一定成效，但還不健全。隨著中國外債規模的不斷擴大，中國政府必須要不斷完善外債管理體制，加強對外債的管理，提高對外債的使用效率，使外債在國家建設中發揮最大價值。

關鍵詞：外債；體制；現狀；對策

外債是指境內機構對非居民承擔的以外幣表示的債務。按債務償還責任，外債可分為主權外債和非主權外債；按照債務類型劃分，外債分為外國政府貸款、國際金融組織貸款和國際商業貸款。其中，主權外債，是指由國務院授權機構代表國家舉借的、以國家信用保證對外償還的外債，也稱政府外債，如果進一步按償債責任劃分，政府外債可分為政府統借自還的外債和政府統借統還的外債。

發展中國家在經濟起步階段，資金因素是制約經濟發展的首要因素，借用外債是解決資金短缺重要途徑。但不合理利用政府外債，將加大財政負擔，產生財政風險，影響財政職能的發揮，甚至導致社會再生產不能正常運行，危及到社會穩定。自1992年始，中國連續5年成為世界銀行第一大借款國，1994年成為亞洲開發銀行第一大借款國，1995年成為發展中國家僅次于墨西哥和巴西的第三大債務國。隨著外債規模的不斷擴大，我國政府必須要完善自己的外債管理體制，加強對外債的管理，提高對外債的使用效率，使外債在國家建設中發揮最大價值。

一、我國政府外債管理體制的發展及現狀

改革開放后，隨著我國間接引進外資工作的逐步開展，為進一步規范管理，1986年8月，國務院下發了《國務院批轉國家計委關于利用國外貸款工作分工意見的通知》，對外債實行分工負責、歸口管理的體制。1988年9月，財政部下發了《財政部關于地方財政部門做好世界銀行貸款工作幾點意見的函》，明確提出地方財政部門在世界銀行貸款管理工作方面應擁有統一權能。

1998年以前沒有統一的政府外債管理機構，政府外債實行分口管理，因而在上項目、辦擔保等方面，信息溝通不夠，缺乏一個能夠較好地掌握全部外債總數及分年度還款額負擔的部門，對外債來源結構、幣種結構、期限結構等，缺乏統籌規劃、科學論證和統一管理。1998年以后，隨著中央政府外債管理機構的逐步統一，政府外債管理逐步實現了統一管理，但由于體制改革時間比較短，外債管理還沒有真正建立起一套統一監管的管理制度體系，而且政府外債同非政府外債仍沒有實現統一管理。

二、我國政府外債管理體制的問題

（一）現行的政府外債投融資體制存在缺陷

第一是缺乏科學民主的項目立項決策機制：主要表現在立項思想失誤，不是理性地考慮宏觀需要和償債能力，而是為了地方或部門領導偏好、部門利益和政績考核需要。根據中國人民銀行2003年10月的統計數據，中國城鄉居民人民幣儲蓄存款余額在2003年9月末已突破10萬億元，達到10.1萬億元。實際上，在中國的金融體系中就產生了資金相對過剩和投資機會相對短缺并存的格局。中國的資金已經過剩，“缺乏資金”不應再是我國引進外資的理由了。立項中項目設計和可行性研究也為權力部門提供了尋租的機會，導致許多投資項目“上一個項目，倒一個企業”，“建成之日，就是破產之時”。這種缺乏責任約束的投資決策威脅到財政和社會資金的使用效率和資金安全，實際上將風險集中于國家財政，最終轉嫁到每一個公民和子孫后代身上。

第二是融資方面的配套資金難題。政府外債項目要求地方配套資金應占融資總量的50%，而幾乎所有的公共服務項目的配套資金總是難以及時足額到位。原因如下：外債項目多集中于貧困地區，但貧困地區財政匱乏，而政府急于引進外債資金，對配套資金往往盲目承諾：可行性研究時分析的因素少，預測的時間短，對不利因素和可能存在的風險、變化分析不透，導致當時落實了來源渠道的資金也因后期的種種變化而不能到位；不夠就欠工程款、給農民打白條，借商業貸款或用農民投勞折資等辦法彌補。另外，中國基礎設施和公益事業領域融資仍以財政資金和政府借貸為主，未曾嘗試市場化的投融資方式，投資主體和融資方式單一，一方面大量民間資本投資受到限制而閑置在銀行，另一方面，大部分項目缺乏足夠的配套資金使項目運行受阻。

（二）政府外債項目管理成本不斷加大

政府被人民授權行使管理社會的職能，于是政府機構也和一個企業一樣，要投入管理費，而政府的產出就是政府行使職能所達到的績效，政府成本總的來說包括會計成本、機會成本、風險成本、隱性成本、監管成本等等。以上成本中有合理與不合理兩類，不合理的成本還有可定量與難以定量之分。而在實際過程中審計部門很難去評估成本的使用效率和正確性，這就給一些人以可乘之機。

通過進一步分析就會發現隱性成本中伴生的7項資金流失：項目管理單位存在嚴重的冗員；項目管理費往往超支；財政部門滯留大量資金；項目管理單位出借、挪用和擠占資金；項目大量資產閑置；許多領域缺乏有效的制度安排，由此滋生了許多違規和腐敗現象，導致了大量項目資金流失（如中期調整的資金審核、項目結束后的結余資金和資產）；不規范的招投標使大量資金被“灰色蒸發”。

（三）目前的債務統計指標不能真正反映

債務統計指標不能真正反映我國的債務規模及其風險以及債務管理和預算制度缺陷使財政債務風險升高。如內外債不統一；地方政府拖欠公務人員、教師的工資和養老金、拖欠的工程款等財政隱性負債未完全包括；地方政府為規避《預算法》隱蔽性舉債；大量政府外債投向了贏利性工業項目，項目失敗需財政兜底，企業“統借自還”、“自借自還”外債以及地方擔保的可能需財政兜底，由財政轉貸或擔保的政府外債項目單位破產或資產重組時將拖欠債務轉嫁給財政，都進一步增大了各級財政的負債。

（四）監管制度體系不健全

體制和制度的缺陷及其導致問題的深層次原因在于：政府外債最終由當代公民和子孫后代即全體公民承擔，而全體公民對此并無監督意識也無監督機制，使得資金的所有者、管理者和使用者責權不明，造成資金的所有者對外債項目資金使用無法進行全過程全方位監管。因此，資金的使用者和管理者在這種缺乏有效監督的狀況下不可避免會產生問題。而政府審計只是來自政府內部的自我監督，不是真正代表納稅人和公民利益的監督工具。