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為解決“三農”發展資金短缺問題和規范農村金融市場秩序，我國政府創建了村鎮銀行這一新型金融組織形式。自2007年開始，經過三年多的經營運轉，村鎮銀行在我國到底發展得如何呢?為此，我們于2010年7月至8月對安徽省已經開業的5家村鎮銀行(舒城正興村鎮銀行、桐城江淮村鎮銀行、繁昌建信村鎮銀行、當涂新華村鎮銀行和風陽利民村鎮銀行)做了一次全面地考察、調研。總體上看，村鎮銀行當前的發展勢頭甚好，不僅發展速度快，而且盈利狀況良好。但同時也有三個問題引起了我們的注意和警覺，它們對村鎮銀行的未來發展命運有著決定性的影響。倘若不能及時予以處理和解決，將會影響到村鎮銀行的可持續發展。如果情況發展嚴重，甚至有可能導致國家撤銷村鎮銀行。為促進村鎮銀行在我國的健康可持續發展，本文對這三個問題的表現、影響及產生原因做一全面、深入地分析，并提出解決方案與建議。

一、設立目的和管理方式矛盾

(一)沖突的表現及影響

國家設立村鎮銀行的目的，據2007年頒布的《村鎮銀行管理暫行規定》看，主要是為“農民、農業和農村經濟發展提供金融服務”。對于村鎮銀行的管理，作為國家代表的銀監局完全是依照對商業銀行的管理方式進行，突出表現就是對注冊資本金、存貸比等指標實行嚴格管制。農業是弱質產業，農民是分散的個體和弱勢群體，農村是欠發達地區。因此“三農”貸款的風險是較大的，要遠大于工商業貸款和城鎮貸款的風險。讓村鎮銀行經營風險較大的“三農”貸款，但完全用管理以工商業貸款和城鎮貸款為主的商業銀行的方式對其進行管理。村鎮銀行的設立目的和管理方式間顯然是矛盾的。雖說村鎮銀行的貸款利率可以比以工商業貸款和城鎮貸款為主的商業銀行高一點，但并沒有完全達到讓村鎮銀行值得大膽去冒險的程度。對于這一問題，各地村鎮銀行有著普遍反映。在完全商業銀行行為的管理方式下，出于規避風險的本能反應，村鎮銀行收縮了“三農”貸款的額度，把貸款投放到風險較低的工商業和城鎮里，否則其就無法生存下去。然而，如果村鎮銀行長期如此作為，就會偏離國家設立村鎮銀行的目的，使國家的設立目的不能完全達到，甚至可以說達不到。

(二)村鎮銀行和銀監局的解決方案

對于當前村鎮銀行的設立目的和管理方式間具有的這種矛盾，應當如何去化解呢?村鎮銀行認為：第一，希望國家能夠主動改變設立目的。但這幾乎是不可能的。如果改為服務工商業和城鎮，就違背了國家設立村鎮銀行的初衷，而且這一職能已經有其他商業銀行承擔了，因此，村鎮銀行也就沒有存在的必要了。第二，如果改變設立目的這個辦法行不通，希望國家能夠在管理方式上有所松動。譬如在注冊資本金的使用、存貸比的指標限定等方面，能夠給予比經營工商業貸款和城鎮貸款為主的商業銀行相對寬松點的政策。這一要求估計也很難被國家接受。村鎮銀行經營的“三農”貸款風險要比其他商業銀行所經營的工商業貸款和城鎮貸款大，卻要求對其風險防范與監管放松點，這是不合情理和不可行的。第三，如果以上兩種辦法都行不通，為了生存，村鎮銀行只能被動地去改變國家為其設立的目的，以工商業和城鎮發展作為主要服務對象。實地調研也發現，目前，相當部分的村鎮銀行已有這種趨向。但這和國家設立村鎮銀行的目的又是相悖的，銀監局也決不會允許。銀監局認為：為“三農”發展提供金融服務的設立目的是村鎮銀行產生和存在的前提與依據。管理方式的完全商業銀行行為是為防范金融風險，因此，這兩者都不允許改變。要解決它們間的矛盾，關鍵是村鎮銀行要開發出風險較低的涉農金融產品。但“三農”天生就具有較高風險性，要在短時期內開發出與其相關的低風險金融產品，這似乎也有點不太現實和不可能。

(三)“三農”貸款風險分攤與補償機制

上述解決方案，村鎮銀行是從被管理者的視角提出的，銀監局是從管理者的視角提出的，明顯都有維護當事人自身利益的意圖，皆不夠客觀。因此，它們都不能被對方所接受。但我們也發現這些方案都是圍繞著如何規避“三農”貸款風險設計的。如果能夠提出一種降低“三農”貸款風險的方案，當前村鎮銀行在設立目的和管理方式間所具有的矛盾也就能夠得到解決。為此，我們設計了“三農”貸款風險分攤與補償機制模型。我們設想這一機制的參與者由四方共同組成(見圖1)，即國家(包括銀監局在內的各相關政府機構)、保險公司或擔保公司、村鎮銀行、“三農”貸款者(包括貸款的農民和農業生產經營者、在農村地區從事工商業的貸款者)。整個運作流程是：首先，“三農”貸款者向保險公司或擔保公司提出信用保證保險或擔保申請；其次，保險公司和擔保公司對申請進行評估，做出是否接受或擔保的決定；再次，“三農”貸款者持保單或擔保單申請貸款，村鎮銀行接受申請并發放貸款；最后，“三農”貸款者按時還貸，村鎮銀行通知國家，國家向保險公司或擔保公司支付保險費或擔保費。這一機制的核心是讓擔保專業化。雖說“i農”風險大，但卻是可控和可預測的，因此，“三農”保險與擔保有相當大的利潤空間，擔保公司和保險公司是愿意經營的。據此可以讓保險公司和擔保公司專門負責“三農”擔保，使其也分攤一部分“三農”貸款的風險。關于保險費和擔保費支付問題，我們的解決辦法是：如果“三農”貸款者按時歸還貸款，其保險費或擔保費就完全南國家承擔，作為對因采用這一機制而使信用良好者費用增加的補償。而且從“三農”對整個國民經濟持續健康發展有著至關重要作用的角度看，國家在“三農”貸款中也不能只擔當管理者角色，也應該是義務人和出資者，替“j農”貸款者支付這一機制所產生的保險費和擔保費。如果“三農”貸款者未按時歸還貸款，則由其自己單獨承擔，作為對其不守信用的懲罰。表面上看，這一機制會使國家的財政支出有所增加；但實際上并不會，甚至還可能會使其財政收入有所增加。貸款風險降低和擔保專業化，會使貸款效率和貸款回收率提高，進而會使村鎮銀行和“三農”對國家稅收的貢獻率提高；保險公司和擔保公司做“三農”保險與擔保，也會產生新的稅收貢獻。這些稅收貢獻合起來，足以彌補國家支出的保險費和擔保費。

二、“三農”概念過于寬泛

(一)過于寬泛的表現及影響

“三農”是村鎮銀行的主要服務對象，各地銀監局對此非常重視，始終要求村鎮銀行“j農”貸款必須占其貸款總額的一半以上。調查統計顯示，目前“三農”貸款所占比例在各行最低，但也在55％以上。單從數據上看，達到了國家設立村鎮銀行的目的；但深入分析看，并沒有完全達到。通常所說“三農”，農民是指戶籍上的農業人口，農業是指動植物的種養及加工，農村是指城鎮之外的廣大區域。當前村鎮銀行的貸款流向主要有三：一是進城創業的農業戶籍人口，二是從事非農產業的農業戶籍人口，三是縣城農產品加工企業。比較分析來看，村鎮銀行貸款流向的“三農”只是通常所說“三農”中的小部分，而且是風險較小的部分。村鎮銀行服務的貸款對象是農民——進城創業和從事非農產業的農業戶籍人口，是以通常所說的農業戶籍人口為判定標準的；倘若按國家統計局目前劃分農業人口和非農業人口的標準——根據居住地看，在城鎮居住半年以上的常住人口就視為非農業人口，其中相當一大部分又不屬于真正意義上的農民了。村鎮銀行服務的農產品加工企業這個貸款對象，從其經營產業類型看，是屬于農業的范疇；但從所處地域看，又不在農村范圍之內。分析產生上述情況的原因，主要是當前人們對“三農”概念的界定過于寬泛，村鎮銀行利用這個漏洞來大肆規避“i農”貸款風險。村鎮銀行的這種行為，如果從企業行為的視角看，應無可厚非，因為避險盈利也是村鎮銀行作為企業運作的本性。但村鎮銀行的存在是有一個重要前提的，即國家為其設立了為“j農”發展提供金融服務的目的。因此，我們應當更多地從這個視角看。如此，村鎮銀行就有故意躲避為“三農”發展提供金融服務的企圖。這是一個非常令人擔憂的問題。如果國家對這種行為不予阻止，設立村鎮銀行的目的就很難達到和實現，其從農村地區吸儲的存款會再次流向城鎮尤其是縣城，所發放的貸款也多會為工商業服務。為此。想要提高村鎮銀行服務“三農”發展的績效，促進國家設立目的的盡快達到和實現，就必須對村鎮銀行貸款服務的“i農”做一個清晰的內涵界定，即對“三農”的范圍加以限定。

(二)村鎮銀行貸款服務的“三農”概念界定

在經濟大發展快速拉動我圍城鎮化大發展的背景下，整個社會對“三農”的認識也發生了諸多重大變化。如國家統計局劃分農業人口和非農業人口的標準，就由按戶籍改為按居住地。村鎮銀行貸款服務的“三農”概念界定需要及時應對這些變化，并對“三農”發展中亟需貸款的關鍵點和地方予以支持。城鎮化大發展使農業戶籍人口大量流向城鎮，并在城鎮常住甚至永久搬離農村而在城鎮定居，從事非農產業并以其作為主要收入來源。他們已經成為事實上的非農業人口，所謂的農業戶籍人口已是虛名，不再具有實際意義。與仍在農村地區常住的農業戶籍人口相比，他們中的許多人已經不再弱勢。因此，從縮小城鄉貧富差距的視角出發，村鎮銀行貸款服務的“農民”應被界定為在農村居住半年以上的農業戶籍人口。農村是與城市相對應的一個概念，由于縣屬建制鎮的相對落后，我們從宏觀上可以把整個縣域范圍內都視為農村，但縣城必須被排除在外。因為，縣城一般都聚集有眾多的商業銀行，足以滿足農民在此進行各種產業活動的貸款需求，而村鎮銀行的進入只會加劇銀行業之間的競爭。因此，從促進農村地區繁榮的視角出發，村鎮銀行貸款服務的“農村”應被界定為縣城之外的整個縣域范圍。動植物的種養風險比較大，國有商業銀行一般不愿意從事這方面的貸款，可它們又亟需貸款支持。同時縣域外的動植物種養風險更大，村鎮銀行控制起來也更加困難，有些甚至都無法控制。因此，我們可以把村鎮銀行貸款服務的“農業”界定為縣域范圍內的動植物種養。由于農產品加工的風險相對較小，在縣城經營，向其他商業銀行申請貸款比較容易獲得批準。因此，村鎮銀行貸款服務的“農業”又應把在縣城從事農產品加工的企業排除在外，把在縣城之外的縣域范圍內進行的農產品加工企業界定在內。

三、吸儲難

(一)吸儲難產生的原因及其表現

本文所說的吸儲難是指吸引個人和企業到村鎮銀行存款難。這是當前村鎮銀行發展中遇到的頭等難題。調查資料顯示，幾乎所有村鎮銀行的存款業務都主要依賴于地方政府的對公存款，占其存款總額的90％左右；個人和企業的存款在絕大多數村鎮銀行的存款總額中所占比例基本都不超過10％。對公存款只是政府的短期支持行為，不具有長期性和可持續性。個人和企業的存款才是村鎮銀行發展的根本所在。吸引不到他們的存款，僅靠資本金和對公存款放貸，村鎮銀行很難發展壯大起來。調查分析個人和企業不到村鎮銀行存款的原因，有營業網點少，存取款不方便；有折無卡，取錢、消費不方便；剩余資金有限，沒有多余資金存放銀行等。其實最重要的原因，是個人和企業對村鎮銀行的認知度較低。認知度低主要表現在三個方面：一是許多個人和企業沒聽說過村鎮銀行這一新生事物，能夠認識、了解其優點者更是少數；二是許多個人和企業認為村鎮銀行是民辦銀行，發生倒閉的概率較大，而且倒閉后，如果股東無能力支付，他們的存款就無法獲得賠付；三是許多個人和企業認為國有商業銀行經過多年經營，實力雄厚且有國家做后盾，一般不會倒閉，在其處存款比在村鎮銀行這樣的小銀行要安全、保險。很明顯，個人和企業對村鎮銀行的認識有許多誤區。但正是這種低認知度，才使許多個人和企業產生了對村鎮銀行的不信任和懷疑，影響了他們往村鎮銀行存款的意愿和積極性，最終導致吸儲難。吸儲的多少決定著放貸能力的大小，吸儲難成為制約村鎮銀行進一步發展的主要因素。村鎮銀行要壯大發展，必須突破吸儲難這個制約瓶頸。

(二)解決方式與途徑

解決村鎮銀行的吸儲難問題，我們認為需要通過兩種方式與途徑加以解決：

1．在農村地區大力提高村鎮銀行的公眾認知度。可采用的方式有i種：第一，因地制宜選擇合適媒介，其中電視和出租車車體廣告在多數地區有較好傳播效用，大力宣傳村鎮銀行的優點，讓個人和企業放心到村鎮銀行存款；第二，讓村鎮銀行盡快建立銀行支付結算系統，辦理卡折一體業務和設立自動存取款機；第i，國家應廢止一年期滿才允許設立分支機構的政策，讓村鎮銀行做到成熟即可設立。后兩種方式可以通過方便個人和企業存貸款業務的辦理，縮小其對村鎮銀行和國有商業銀行的心理印象差，增強公眾對村鎮銀行的了解和信任，提高公眾到村鎮銀行存款的意愿，以達到吸引他們存款的目的。

2．允許村鎮銀行在地級市的建制區設立專門吸儲的分支機構。深入分析村鎮銀行的認知度在縣域范圍內比較低的原因，不可否認，和村鎮銀行本身所做宣傳不夠有關，但更多的應是和縣域范圍內人們的金融素質較低、理財思想趨于保守穩健、金融信息傳播渠道少速度慢等緊密相關。與此相反，城市居民的金融素質相對較高，理財思想也比較大膽冒險，金融信息傳播渠道多而廣，速度也較快。基于這些環境因素考慮，如果我們在城市設立村鎮銀行，當地居民也許就不會對其有那么多的誤解和懷疑，比較容易吸引儲戶。因此，國家應為村鎮銀行在城市拓展吸儲渠道，允許其在地級市的建制區設立分支機構，讓其吸儲一部分城市居民和企業的存款，以便在短期內緩解吸儲難問題。但為防止村鎮銀行把吸儲的城市居民和企業存款轉貸到“三農”之外的地方，政府也應特別限定其只能在地級市的建制區經營存款業務，不能進行貸款業務。這兩種方式與途徑同時并用，相輔相成，發揮出來的效用應能有效解決村鎮銀行當前面l臨的吸儲難問題。