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摘要：本文以船舶安全與污染風(fēng)險(xiǎn)防控為核心，通過梳理近年來長(zhǎng)江重慶段水上交通安全與污染主要風(fēng)險(xiǎn)，介紹重慶海事近年采取的監(jiān)管措施及取得的成效。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)；安全；防污染；監(jiān)管

黨的報(bào)告明確提出“要樹立安全發(fā)展理念，弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅(jiān)決遏制重特大安全事故”“要堅(jiān)持新發(fā)展理念、堅(jiān)持人與自然和諧共生，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”。安全發(fā)展，事關(guān)當(dāng)代；綠色發(fā)展，事關(guān)未來。重慶作為“一帶一路”和“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略的重要連接點(diǎn)，是長(zhǎng)江上游重要的航運(yùn)中心和生態(tài)屏障。重慶海事作為川江守護(hù)者，必須對(duì)轄區(qū)安全與船舶污染風(fēng)險(xiǎn)保持足夠警惕，必須要把長(zhǎng)江重慶段水上交通安全與船舶污染監(jiān)管工作進(jìn)一步落到實(shí)處，才能更好地助力重慶成為“山清水秀美麗之地”。

1長(zhǎng)江重慶段水上交通安全與船舶污染主要風(fēng)險(xiǎn)

“以史為鑒，可以知興替；以人為鏡，可以明得失”。每一起事故的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，都值得后人不斷總結(jié)。正如1912年“泰坦尼克號(hào)”郵輪沉沒催生《國際海上人命安全公約》一樣，長(zhǎng)江川江段歷史上多次發(fā)生的重特大事故教訓(xùn)，客觀上促進(jìn)了川江航運(yùn)安全管理水平的提升。統(tǒng)計(jì)資料顯示，長(zhǎng)江重慶段水上交通因事故導(dǎo)致的人員死亡數(shù)量從“九五”期的年均123人下降至“十二五”期的年均5.8人。“居安思危，思則有備，有備無患”。著名的“海因里希法則”告訴我們，在安全形勢(shì)持續(xù)向好的表面下，同樣隱藏著隨時(shí)引發(fā)事故的各種風(fēng)險(xiǎn)。安全學(xué)的基本原理揭示，危險(xiǎn)是絕對(duì)的、安全是相對(duì)的[1]。因此，只有找出導(dǎo)致危險(xiǎn)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，才能做到事故預(yù)防預(yù)控。而發(fā)現(xiàn)、分析、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，即要知道哪里有風(fēng)險(xiǎn)、有什么風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重程度如何。通過梳理研判，長(zhǎng)江重慶段安全與船舶污染風(fēng)險(xiǎn)主要有以下三個(gè)方面：

1.1涉客涉危運(yùn)輸攸關(guān)人命安全與生態(tài)安全一是危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)高。危險(xiǎn)貨物水路運(yùn)輸量逐年增加，截至2017年已達(dá)到1116.7萬噸，年均危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸量增加超過10%。貨物品種包括苯、二甲苯、油類及其他液體化學(xué)品，這些危險(xiǎn)貨物多具有易燃、易爆、有毒性等特點(diǎn)，且目前尚不具備除油品泄漏外的其他危險(xiǎn)貨物泄漏事故應(yīng)急處置能力，載運(yùn)船舶一旦發(fā)生事故造成貨物泄漏，不僅對(duì)船舶及船員構(gòu)成危害，嚴(yán)重影響沿江群眾、企業(yè)用水安全及水生態(tài)安全，更對(duì)水體環(huán)境安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，其后果令人不寒而栗。二是人員運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年長(zhǎng)江重慶段客運(yùn)總量約433.8萬人次（其中渡運(yùn)總量約329萬人次）。隨著重慶旅游經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，以“三峽游”“兩江游”為代表的旅游客運(yùn)日趨增多；庫區(qū)受地形限制、橋梁及道路較少等影響，渡運(yùn)仍是群眾出行的主要方式之一。在通航環(huán)境復(fù)雜、船舶流量較高的背景下，客運(yùn)船舶發(fā)生觸礁、擱淺、碰撞等事故的概率不可小覷，群死群傷風(fēng)險(xiǎn)仍然較高。

1.2通航環(huán)境復(fù)雜多變一是“三區(qū)”特征明顯。長(zhǎng)江重慶段地處西南山區(qū)，受自然條件和三峽大壩等水利樞紐調(diào)節(jié)影響，形成了庫區(qū)、回水變動(dòng)段、自然航段“三區(qū)疊加”的獨(dú)特通航水域。除常年庫區(qū)外，其他水域航道寬度、水深、彎曲半徑隨水位漲落呈現(xiàn)較大變化，“彎、窄、淺、險(xiǎn)”特點(diǎn)突出，水勢(shì)流態(tài)異常復(fù)雜，礙航礁石、淺灘多，船舶航行安全風(fēng)險(xiǎn)極大，極易發(fā)生事故。枯水期，約165公里的自然航段航道尺度僅能基本保證水深2.9米、寬度50米、曲率半徑560米，很難滿足船舶大型化客觀需求（目前主流貨船長(zhǎng)度約130米），轄區(qū)存在長(zhǎng)壽王家灘、永川斗笠子、忠縣黃花城等多處因水位漲落出現(xiàn)的航行困難或航漕變化水域。二是特枯、特洪水情多。受天然降水不均、水庫調(diào)度頻繁等多重因素影響，長(zhǎng)江重慶段水位多變，特別是枯水期、汛期時(shí)常遭遇特枯或特大水情，對(duì)水上交通安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。如2012年汛期，長(zhǎng)江寸灘水位最高超保證水位3.29米，是自1981年以來的最大洪水；2013年嘉陵江特大洪峰，水位在10小時(shí)內(nèi)快速上漲11.78米，強(qiáng)大的水流沖擊力將朝天門“輪渡63躉”橫纜沖斷，致使其漂流、翻覆；2018年春季，永川至三峽庫區(qū)各段水位較常年同期日均偏低0.65米至1.87米不等，部分水位點(diǎn)甚至出現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間低于零水位的情況，如巴南水銀口水位自今年2月23日至3月22日，28天中有27天的水位低于0.5米，而該水位在前五年的整個(gè)枯水期均未低于0.5米，水位的異常偏低也導(dǎo)致長(zhǎng)江巴南段在2月底連續(xù)發(fā)生多起觸礁、擱淺等事故險(xiǎn)情。三是人為活動(dòng)多。長(zhǎng)江重慶段跨江橋梁建設(shè)、航道整治等礙航涉水活動(dòng)多，現(xiàn)有在建大橋9座、采砂作業(yè)區(qū)19處、涪陵至重慶及朝九段航道整治10處共33公里，客觀上進(jìn)一步惡化了通航環(huán)境。

1.3低標(biāo)準(zhǔn)船舶冒險(xiǎn)蠻干、危害突出所謂低標(biāo)準(zhǔn)船，指的是違法行為多、船況不佳、安全管理嚴(yán)重不到位的運(yùn)輸船舶和抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的非運(yùn)輸船舶，其問題或危害主要有三點(diǎn)：一是從業(yè)人員安全意識(shí)薄弱未得到根本好轉(zhuǎn)，通過違法等冒險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)而賺取利潤(rùn)的情況突出，梳理有關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，絕大部分事故除了當(dāng)事船員操作不當(dāng)外，船舶超載、配員不足、違反航行規(guī)定和安全操作規(guī)程等行為普遍存在，也是發(fā)生事故的重要原因。二是船舶基礎(chǔ)安全狀況低下未得到根本好轉(zhuǎn)，如長(zhǎng)江重慶段在航的331艘砂石運(yùn)輸船中，總噸低于1000的船舶有167艘，其船齡普遍較長(zhǎng)、船況較差，加上從業(yè)人員安全素質(zhì)低，極易引發(fā)沉船亡人事故，嚴(yán)重威脅著轄區(qū)安全形勢(shì)的穩(wěn)定。2010-2016年，運(yùn)輸船舶事故死亡44人，其中30人為砂石船舶事故，占比68.2%；特別是2010年、2011年、2014年、2016年，運(yùn)輸船舶事故死亡的30人中有28人為砂石船舶事故，占比高達(dá)93.3%。三是“小船惹大禍”的隱憂未得到根本好轉(zhuǎn)，如自用船、農(nóng)用船和漁船非法經(jīng)營(yíng)、違法航行，導(dǎo)致的沉船死人事故時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重危害安全和社會(huì)穩(wěn)定。

2以風(fēng)險(xiǎn)管控為核心，推動(dòng)水上交通安全監(jiān)管

風(fēng)險(xiǎn)控制，即采取各種措施和方法，消滅或減少風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的各種可能性，或減少風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生時(shí)造成的損失。在堅(jiān)持依法行政、預(yù)防為主、行為監(jiān)管與技術(shù)監(jiān)管相結(jié)合、監(jiān)管與服務(wù)相結(jié)合、處罰與教育相結(jié)合、綜合治理等原則的基礎(chǔ)上[2]，長(zhǎng)江重慶段針對(duì)性的監(jiān)管措施包括以下六個(gè)方面。

2.1重點(diǎn)船舶監(jiān)管一是深化危險(xiǎn)品船監(jiān)管，大力推進(jìn)貨主選船機(jī)制，構(gòu)建“貨方—船方—監(jiān)管方”三方參與的平安網(wǎng)，對(duì)載運(yùn)危險(xiǎn)貨物船舶實(shí)施全程動(dòng)態(tài)監(jiān)控，實(shí)施船舶、貨物分級(jí)分類管理和高溫時(shí)段重點(diǎn)管控。二是深化客運(yùn)船舶監(jiān)管，落實(shí)渡船“116”機(jī)制，牽牢“牛鼻子”，加強(qiáng)客船航行全過程跟蹤。三是深化砂石船舶監(jiān)管，落實(shí)砂石船舶分類監(jiān)管制度，保持對(duì)砂石船舶違法行為的高壓打擊態(tài)勢(shì)；積極推進(jìn)取締“三自”砂船（自采、自運(yùn)、自卸一體），鞏固禁止小型砂船夜間航行、禁止夜間為小型運(yùn)砂船配載等相關(guān)管理措施，有效扭轉(zhuǎn)了砂石船舶嚴(yán)重威脅安全形勢(shì)穩(wěn)定的被動(dòng)局面。

2.2通航環(huán)境管控一是強(qiáng)化水域風(fēng)險(xiǎn)研判，基于水位、事故（發(fā)生水域、種類、時(shí)段等要素）近五年的歷史數(shù)據(jù)分析，研判水位漲落趨勢(shì)和事故特點(diǎn)，疊加存在的水工活動(dòng)對(duì)通航安全影響，標(biāo)識(shí)其潛在的通航安全風(fēng)險(xiǎn)，通報(bào)水域安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，提出加強(qiáng)安全管理的針對(duì)性建議與要求，為船舶操作、公司安全管理和海事安全監(jiān)管提供多維度指引。二是強(qiáng)化高風(fēng)險(xiǎn)水域管控，建立與航道聯(lián)合管控機(jī)制，制定并實(shí)施與通行信號(hào)臺(tái)聯(lián)動(dòng)的現(xiàn)場(chǎng)管控措施，整合資源并合理布局灘漕助拖力量，縮短重點(diǎn)急流灘船舶上行過灘時(shí)間，改善了長(zhǎng)壽王家灘等急流河段船舶過灘秩序。三是強(qiáng)化特殊水位監(jiān)管，提前研判消落期、汛期等季節(jié)性事故特點(diǎn)及通航環(huán)境變化，出臺(tái)季度事故預(yù)防預(yù)控措施，建立并完善消落期減載過駁等工作機(jī)制；強(qiáng)化水位變動(dòng)分析，針對(duì)特枯水情及時(shí)啟動(dòng)管控，包括禁止非空載船舶夜間通過急流灘、加強(qiáng)船舶吃水核查、提前停止風(fēng)險(xiǎn)水域水工活動(dòng)等措施，有效遏制了初期事故險(xiǎn)情頻發(fā)勢(shì)頭。四是強(qiáng)化水工活動(dòng)監(jiān)管，推動(dòng)建立重大水工活動(dòng)定期協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)解決施工過程中以及營(yíng)運(yùn)期涉及通航安全保障方面的問題，保障施工與通航安全；積極呼吁地方立法厘清行業(yè)管理責(zé)任，大力參與非法碼頭、非法采砂等“兩非”整治，配合了96處非法碼頭禁止船舶靠泊等行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了重慶魚嘴大橋以上水域全年禁采，有效凈化了通航環(huán)境。

2.3低標(biāo)船舶整頓一是設(shè)置關(guān)口集中整治，持續(xù)開展船舶突出違法行為專項(xiàng)整治，設(shè)立永川“西大門”、巫山“東大門”檢查線，采取海事處相互聯(lián)動(dòng)、現(xiàn)場(chǎng)檢查情況相互通報(bào)等措施，對(duì)違法行為突出的外省籍、“支進(jìn)干”、小型貨船等船舶進(jìn)行跟蹤檢查，著力打擊船舶超載、超吃水、配員不齊等十二類違法行為；采取“檢查—整改—處罰—約談”的工作方式，倒逼船舶負(fù)責(zé)人加大安全管理力度。通過持續(xù)開展專項(xiàng)整治行動(dòng)，以船舶超載、配員不齊為代表的長(zhǎng)江重慶段船舶突出違法行為得到了明顯遏制。二是嚴(yán)厲查處違法行為，推進(jìn)行政處罰調(diào)查、處罰和繳款“三分離”制，有效規(guī)范海事行政處罰工作；成立局、處兩級(jí)行政處罰合議委員會(huì)，對(duì)重大、疑難、從重、從輕和減輕行政處罰案件進(jìn)行集體審查，嚴(yán)控減輕處罰，落實(shí)海事行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)和海事行政執(zhí)法調(diào)查取證制度，有效提升了海事行政處罰公信力，處罰額度在法定范圍內(nèi)的占比由2014年的82.2%上升至2017年的99.9%。三是嚴(yán)肅追究事故責(zé)任，改變過去注重船舶、公司處罰而輕責(zé)任船員處理的做法，更加突出船員責(zé)任，即但凡發(fā)生事故，相關(guān)事故責(zé)任人員都要受到追究，扣留事故責(zé)任人適任證書的案件由2014年的4件增加至2017年的6件。四是構(gòu)建聯(lián)合整治體系，積極推動(dòng)建立海事與水利、港航、公安等多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，配合地方政府拆解巫山小快艇24艘、整治萬州段23艘非法浮動(dòng)設(shè)施安全隱患、清理涪陵段長(zhǎng)期無人管理的17艘“僵尸船”，消除了一批多年未解決的重大隱患。

2.4安全源頭管理一是深化主體責(zé)任，強(qiáng)化公司安全管理日常監(jiān)督，督促企業(yè)從加強(qiáng)安全隱患治理、用人管理、船舶裝配載管理、船員日常操作、應(yīng)急管理、監(jiān)督考核等方面入手，切實(shí)履行“管好船”“裝好貨”“用好人”“走好路”“值好班”“負(fù)好責(zé)”的主體責(zé)任；加強(qiáng)事后監(jiān)管，對(duì)事故或存在突出違法行為的相關(guān)航運(yùn)公司開展安全約談，聯(lián)合港航部門對(duì)責(zé)任公司實(shí)施掛牌督辦，倒逼企業(yè)按時(shí)整改到位。二是提升船員素質(zhì)，推進(jìn)流動(dòng)課堂教育，以船員等水上從業(yè)人員為對(duì)象，深入船頭、船公司，廣泛宣講水上交通安全與環(huán)境保護(hù)最新法律法規(guī)、通報(bào)事故案例，把最新的安全知識(shí)送到一線，為船員等從業(yè)者搭建起了水上普法平臺(tái)，年均受教育人員近4000人次；以事故案例剖析為切入點(diǎn)，拍攝制作、免費(fèi)發(fā)放6部水上交通事故案例系列警示教育片，進(jìn)一步教育船員吸取教訓(xùn)、堅(jiān)守安全底線。三是厘清管理責(zé)任，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，以法律為準(zhǔn)繩，以基本厘清安全管理職責(zé)為目標(biāo)，針對(duì)餐飲躉船、長(zhǎng)期停航船、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自用船、群眾無序游泳等“老大難”問題和“九龍治水”的實(shí)際狀態(tài)，逐項(xiàng)開展執(zhí)法邊界研究，推動(dòng)重慶市政府出臺(tái)《長(zhǎng)江干線水上安全問題整改任務(wù)分解》，將水上安全問題分解為水上交通運(yùn)輸安全、港口安全、水上生產(chǎn)安全、安全預(yù)警與應(yīng)急救援共4大類39項(xiàng)具體問題，成為近年來全國范圍內(nèi)由省級(jí)人民政府出臺(tái)的第一個(gè)有關(guān)中央海事與涉水行業(yè)管理部門職責(zé)劃分的紅頭文件，實(shí)現(xiàn)了涉水部門間各司其職、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的水上安全綜合治理格局。

2.5預(yù)警應(yīng)急處置一是建立市級(jí)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，與重慶市交委等10部門共同建設(shè)長(zhǎng)江干線安全與防污染信息共享與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)洪水、暴雨、大風(fēng)、濃霧、高溫、地災(zāi)等安全信息的收集與傳遞，及時(shí)啟動(dòng)臨時(shí)管制等安全措施。二是加強(qiáng)社會(huì)力量管理，與兩家專業(yè)救助公司簽訂《長(zhǎng)江重慶段水上交通突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)合作協(xié)議》，確保轄區(qū)專業(yè)救助力量隨時(shí)可用。三是強(qiáng)化應(yīng)急訓(xùn)練管理，通過開展大型演習(xí)、日常演練，提高一線人員搜救技能；加強(qiáng)應(yīng)急管理，實(shí)施24小時(shí)動(dòng)態(tài)待命制度，協(xié)調(diào)各方力量救助遇險(xiǎn)人員和船舶，確保了2017年以來水上交通事故遇險(xiǎn)人員救助成功率達(dá)百分之百。

2.6船舶防污監(jiān)管深入踐行“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”理念，全力保障三峽庫區(qū)生態(tài)安全，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。一是開展專項(xiàng)行動(dòng)，完成餐飲躉船污染專項(xiàng)整治，基本根治這一城市污染“頑疾”；開展“碧水保護(hù)”行動(dòng)，督促船舶按要求處理污染物；加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)，確保人民飲用水安全；率先在全國實(shí)施船舶污染物接收、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置聯(lián)單制度，保證污染物一條龍無害化處理；開展“藍(lán)天保衛(wèi)”行動(dòng)，督促船舶使用符合標(biāo)準(zhǔn)的普通柴油，會(huì)同地方部門在全國內(nèi)河率先對(duì)重慶籍船舶重油使用裝置實(shí)施了拆除或封存；實(shí)施“寧靜守護(hù)”行動(dòng)，依法處理船舶噪聲擾民問題，鼓勵(lì)船舶使用降噪措施。二是加大船舶防污染案件查處力度，相關(guān)行政處罰案件已由2013年全年的86件增長(zhǎng)至2018年前10個(gè)月的377件，查處范圍已由過去簡(jiǎn)單的設(shè)備未安裝或使用、文書記錄不規(guī)范等擴(kuò)展至查處使用不合格燃油等最新防污要求。

3結(jié)語

通過采取各項(xiàng)監(jiān)管措施，長(zhǎng)江重慶段水上交通安全與防污染形勢(shì)得以保持穩(wěn)定，已連續(xù)27個(gè)月實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸船舶“零等級(jí)事故、零死亡”。但是，長(zhǎng)江重慶段水上交通安全與污染風(fēng)險(xiǎn)仍將長(zhǎng)期存在，安全與防污染監(jiān)管將任重道遠(yuǎn)。只有把牢風(fēng)險(xiǎn)，持之以恒，久久為功，才能更好落實(shí)“五大發(fā)展”理念，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江重慶段航運(yùn)安全、綠色發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[2]朱意金.論海事監(jiān)管的基本原則[J].中國水運(yùn).2007（06）：15-16

作者：邱健華 單位：重慶海事局